新时代应急管理体制改革的动力与路径

2022-10-08吴忠权

党政干部学刊 2022年8期

吴忠权

[摘要]增强国家安全治理韧性，有效提高应对各种突发事件的应急治理能力，为推动经济社会高质量发展上好安全阀，为实现中华民族第二个百年奋斗目标保驾护航，已成为深化新时代应急管理体制改革的重大课题。深化新时代应急管理体制改革必须解决应急管理体制与国家安全体制衔接不足、应急管理职能分散化与应急协调能力不足等突出问题。新时代应急管理体制改革必须顺应时代发展需求，向综合化、整合化、协同化方向发展，完善应急治理机制体系，实现多元主体协同治理，突出“统一指挥”“专常兼备”“反应灵敏”“上下联动”“平战结合”的应急治理要求。

[关键词]应急管理体制;改革动力;改革路径;国家安全

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2022）08-0061-07

突发事件呈现的关联性、衍生性、复杂性、跨界性等特征，致使我国传统的应急管理体制越来越凸显应急治理韧性的不足，难以适应现代应急治理的需求。面对纷繁复杂严峻的公共安全形势，如何为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航？这就需要我国不断深化应急管理体制改革，增强在灾害情境中的学习能力和对传统应急管理的反思能力，不断提升应对和处置各类公共突发事件的能力，着力防范和化解各种风险挑战，为经济社会发展构筑起安全防火墙，在安全治理大框架下重构应急管理体系并着力推动新一代应急治理能力建设。

一、新时代应急管理体制的内涵与重要性

应急管理体制是指以政府为核心、其他社会组织和公众共同参与的，为保障公共安全，预防和应对突发事件，减缓、减少或者避免突发事件造成的危害而建立起来的有机体系，能降低突发事件给社会带来的消极影响。随着新时代各类突发事件规模、频率和影响的不断增强，应急管理的内涵和外延也相应变化。从空间维度上看，应急管理的框架和模式是一体化的应急管理体系，需要充分整合各种资源和管理要素;从时间维度上看，应急管理是一个综合性的管理过程，包括预防、响应、处置和恢复。推动新时代应急管理体制改革，是构建社会主义现代化国家的重要内容，也是履行以人为本、执政为民的政府职能的重要方面。

党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代。国家安全面临前所未有的内外部压力，传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，各级各类突发事件多发频发，“黑天鹅”“灰犀牛”事件时有发生。[1]习近平总书记从政治、全局和战略的高度，就树立安全发展理念、健全公共安全体系、加强应急管理工作和应急能力建设、防范化解重大安全风险等，提出了一系列新思想、新论断、新要求。为此，中央设立国家安全委员会，提出国家总体安全观。2015年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》，对我国防灾减灾救灾体制机制进行改革，组建应急管理部，开启了中国特色应急管理体系建设的新时代。一系列相关举措充分体现了党中央着力推进国家安全体系和能力建设、完善国家安全领导体制、建立国家安全工作协调机制和应急管理机制、防范化解重大风险、维护国家安全的坚定意志和坚强决心。有效带领人民群众预防和处置各种突发事件、预防和化解各种矛盾和危机，保障人民群众生命财产安全，促进社会和谐稳定，满足人民群众对美好生活的向往，这不仅是对党和政府执政水平与执政能力的重大考验，也是对各级领导干部践行以人民为中心发展思想、履行应急管理职责职能、贯彻总体国家安全观、推进治理能力现代化建设的重要考量。

党的十九届六中全会指出，当前我国正处于统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的关键时期，不稳定性不确定性明显增加，在前进道路上仍然存在“可以预料”和“难以预料”的各种风险挑战。[2]在新时代，国家治理面临“防治环境污染”“解决重大矛盾”“抵御重大风险”等艰巨任务，增强国家安全治理韧性，有效提高应对各种突发事件的应急治理能力，已成为深化新时代应急管理体制改革的重大课题，充分凸显了新时代加强应急管理工作的重要性。习近平总书记针对我国应急管理新形势及抗击新冠肺炎疫情初始阶段所暴露出来的短板和不足，多次强调“要健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”[3]。深化应急管理体制改革、提升应急治理能力不仅是落实“坚持总体国家安全观”“促进社会治理创新”“防范和化解重大风险”的现实需要，更成为推进“国家治理体系和治理能力现代化”建设的重要内容。

二、新时代应急管理体制改革的动力

公共危机事件又称公共突发事件，主要包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四大类。每一次重大公共危机事件的发生，都会牵动全社会的神经，成为社会的“焦点事件”，开启促使人们反省学习的“机会窗口”，增强“化危为安”和“于危机中育新机”的意识和能力，进而推动应急管理结构变化和应急管理体制变革。

（一）应急管理理论的推动

新中国成立以来，我国经济社会经历了从农村人口较多到城镇人口逐步超过农村人口，从第一产业占比较大到第三产业占比超过第二产业、第一产业占比，从传统农业社会到现代工业社会，从经济活动相对单一到日益多元的发展变化过程，我国应急管理体制的改革与其所处特定阶段的经济社会发展相适应，逐渐从单灾种、主管部门各自为政、分散应对发展到“多灾种”“协同应对”“职能化”的综合管理[4]。针对不同时期经济社会的发展特點，学者提出“单项应对”“分散协调和临时响应”“综合协调”和“综合应急”等相应的应急管理模式。[5]

我国现代应急管理体制的建立与抗击“非典”的推动密不可分，因此，抗击“非典”被视为开启我国现代应急管理的“机会之窗”。[2]2003年是国家全面加强应急管理的“起步之年”，以“非典”暴发为时间中轴，可以把之前的应急管理称为“第一代”，之后以“一案三制”为核心的应急管理称为“第二代”[6]，这是我国应急管理体制分期研究的先河。高小平等将新中国成立以来应急管理体制改革的演变划分的“六个阶段”，概括为“六大特征”[7]：第一阶段为新中国成立到十一届三中全会（1949—1978年），此期间应急管理具有“单一灾害管理+全民参与”的特点;第二阶段为十一届三中全会开启改革开放进程到党的十四大确立建立社会主义市场经济（1978—1992年），此期间的应急管理具有“单一灾害管理+部门协调机制”的特点;第三阶段为党的十四大到“非典”暴发（1992—2003年），此期间的应急管理具有“单一灾害管理+党委协调机制+部门协调机制”的特点;第四阶段为党的十六届三中全会召开到党的十八届三中全会召开（2003—2013年），此期间的应急管理具有“枢纽机构抓总+部门协调机制”的特点，也是“非典”之后深入推进“一案三制”建设、综合协调职能改革、提出科学发展观及和谐社会建设的关键时期;第五阶段为党的十八届三中全会召开到党的十九届三中召开（2013—2018年），此期间的应急管理具有“国安委+党政同责+部门协调机制”的特点，是国家全面深化改革、开启改革开放“2.0时代”、提出总体国家安全观、健全公共安全体系和成立国家安全委员会的重要时期，也是中央要求深化党和国家机构改革的“窗口时期”;第六阶段为2018年以后，国家组建了应急管理部，这一时期急需建立“面向新时代的全面综合统一的部门管理”的应急管理新体制。

随着我国经济活动日益开放化，社会风险压力不断增大，为此，需要不断深化新时代应急管理体制改革，培养“全灾种”“全过程”“全流程”的风险管理意识，树立“大安全”“大治理”“大应急”的应急管理理念，构建从“单灾种应对到全灾种应对”“分散应对到集中应对”“应急处置到全过程管理”“被动应对到主动应对”“专项应对到综合应对”“应急救援到风险管理”的应急管理体制，通过加强应急管理的理论研究推动应急管理体制的改革。

（二）应急管理实践的推动

2003年“非典”暴发在我国应急管理历史上具有里程碑的意义，它推动了我国“一案三制”应急管理体系建设和肩负履行“值守应急、信息匯总和综合协调”职能的应急管理办公室的成立，在应急管理实践方面实现了历史性跨越。[8]“非典”之后，在自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等一系列危险事故灾害处置实践中，我国应急管理能力和体系建设不断提升和完善。尽管较为成熟的应急管理体系初具规模，但仍然存在“分灾种、分部门”、应急指挥权和应急资源“分散化”、部门机构管理“碎片式”、被动“反应式”等问题，实践中常常暴露出主体关系不顺、机制不畅、职责交叉、条块联动不足、协调难度大、重处置轻预防等现象。应急管理旧体制的分权化、部门化、碎片化问题集中体现为常态化管理和非常态化管理的分离、决策权与执行权的不协调、平战脱节、资源建设与调配困境、应急办的综合协调能力不足等弊病，导致现行应急管理体制出现两个突出问题。一是应急管理体制与国家安全体制衔接不足。应急管理体制改革是国家安全体制改革的重要组成部分。目前，从总体国家安全层面而言，仍然存在“维护国家安全能力不足，应对各种重大风险能力不强，维护国家安全的统筹协调机制不健全”等问题。[1]各类突发事件频发高发并发，如自然灾害、生产安全事故灾难以及重大疫情等公共卫生事件等，不仅给公众的生命、健康、财产造成巨大损失，而且给国家安全和社会稳定带来严重威胁。当前，我国国家安全工作协调机制和应急管理机制尚需健全，国家安全治理体系建设亟待推进，防范化解各类重大风险、维护国家安全的能力需要增强，各级党委政府领导应对处置突发事件的能力还需提高。因此，应将应急管理体制改革纳入国家安全体制改革之中同策划、同部署，坚持以总体国家安全观为指导，以建设平安中国为目标，进一步完善国家安全领导体制。二是应急管理职能分散化与应急协调能力不足。[9]过去我国应对和处置四大类突发事件存在多部门管理现象，特别是对自然灾害进行应急管理的部门多达11个，导致对灾害事故的应急响应和协同应对存在“中梗阻”，滋生许多问题。这种“条块分割”的应急管理体制带有浓厚的“部门墙”和“行业墙”色彩，存在常态应急管理与非常态应急管理在功能上的脱节，不能有效整合风险治理与应急处理，降低了应急管理效能。[10]存在“重经验轻制度、重处置轻预防、重上层轻基层、重政府轻社会”的现象[2]，面临“应急预案同构、应急法制未完善、应急体制未理顺、应急机制未健全、应急循环未衔接”的困境[11]，难以建立整体性治理体系，无法有效应对复合型灾害场景和跨区域突发事件。此外，应急职权不匹配（如“同级协调同级”“下级协调上级”）和应急能力不足（如“指挥不灵、协调不动”）、应急救援力量和指挥权分散、应急物资储备结构不合理、应急资源和信息不能充分共享等问题，导致各部门、各层级缺乏高效联动机制，各自为政的情况较为普遍。[12]目前，应急管理部与其他应急管理主管部门间的管理职能划分并不清晰也不协调，在与其他部门建立协调配合机制方面还处于“磨合期”和探索阶段，在物资和人员调配上还存在一定短板。日常管理机构与专业应急处置机构在全过程应急管理中并未实现一体化的高效衔接，尚未厘清和健全特大型突发灾害的全过程应急管理机制，尚未建立跨地区跨灾种的协作行动准则，应急管理生命周期（减缓、准备、响应、恢复）各阶段工作标准化清单也未形成。[13]

当然，这些问题既是旧体制遗留下的痛点，也是新体制构建的难点，更是未来改革的着力点。[14]在应急管理实践中，要解决旧体制的局限性，必须通过深化改革不断推动应急管理“关口前移”，实现从“事后被动型”管理向“事前主动型”管理的转变。要实现应急管理的综合化、协同化，就必须整合分散化的应急管理职能，建立起“全灾种、全流程、全方位”的现代应急治理体系。

（三）应急管理政策的推动

国家公共安全关系到国家的政治、经济、文化、科技、教育、国防、环保等事业发展，关系到人民群众的生产、工作、健康、生命、财产等安全，事关人民安居乐业、社会安定和谐及国家的长治久安。维护国家公共安全，是全社会的共同责任，需要在党的领导下建立以政府为主导并由各级组织（企事业单位和社会团体）及志愿者和公民个人等共同参与的“多元主体协同治理”网络，构建全领域、全方位、全流程的大安全治理体系。在新时代，国家对四类突发事件的应对处置，已形成了以应急管理部门为核心，多部门参与的大应急管理体系，构建了以应急管理部门为牵头组织的“多主体协同治理”网络。应急管理体系建设需要从国家安全战略并基于构建安全屏障的需要出发，着力推动应急管理体系与国家安全体系的融合，应急管理与社会治理、政府治理、公共治理的对接，形成“大安全大治理”格局。

党的十八大以来，中央针对新形势下应急管理存在的问题及需求，提出了一系列指示精神，强调从“加强、优化、统筹”的资源配置，“统一领导、权责一致、权威高效”的职权匹配和“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的多重内涵要求出发，推动形成具有中国特色的应急管理体制。2016年12月，中共中央、国务院联合下发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，强调应急管理必须贯彻两大原则：一要做到“两个坚持”，即坚持“以防为主、防抗救结合”，坚持“常态减灾和非常态救灾相统一”;二要实现“三个转变”，即从“注重灾后救助”转向“注重灾前预防”，从“应对单一灾种”转向“综合减灾”，从“减少灾害损失”转向“减轻灾害风险”。[15]这些新要求为新时代应急管理体制改革指明了方向，促使应急管理转变既有的工作理念和工作方式，将“防灾减灾救灾”结合起来实现“全过程”管理，从“直接救灾”转为“全面应急管理”，从“灾害修复”转为“灾前防范管理”，突破狭义应急管理的藩篱，体现“大安全、大应急”理念。2018年，国务院机构改革方案设立应急管理部，明确了其职能定位，要求处理好应急管理部与其他部委的关系以及当前主管突发事件部门的关系，对“特别重大灾害”和“一般性灾害”的处置实行分级管理。同时，还赋予应急管理部“四个部门”的职责定位[16]：一是担当起“防范化解重特大安全风险”职责的“主管部门”角色，二是担当起“健全公共安全体系”职责的“牵头部门”角色，三是担当起“整合优化应急力量和资源”职能的“组织部门”角色，四是担当起“推动形成中国特色应急管理体制”职责的“支撑部门”角色。建立权力相对集中的应急管理机构有利于优化应急管理流程、统一应急管理标准、规范应急管理行动，对全灾种实现“全流程”“全方位”管理，将常态管理与非常态管理有机结合，从而推动形成既能统一指挥又能协调联动的应急治理新格局。

三、新时代应急管理体制改革的路径

（一）推动应急管理体制向综合化、整合化、协同化发展

新时代应急管理体制改革的核心就是要不断推动应急管理机制综合化、机构职能和资源整合化、跨组织跨区域协同化发展，建立跨灾种、跨部门、跨层级、跨阶段和跨区域的综合协调立体网络，重点解决指挥关系、管理职能、管理责任三个核心问题。[17]需要从总体国家安全观、决策情境、安全文化的视角构建应急管理目标、应急管理流程与功能、应急管理价值，创新应急管理职能;[18]从总体国家安全观的战略高度、国家总体发展战略的系统维度、风险管理的專业深度、智慧科学的技术精度构建应急管理体制机制。[15]从“全灾害管理”走向“全过程管理”已成为新时代国家应急管理创新发展的主逻辑，这必然要求从体制上构建应急管理多主体协同网络，从运行机制上重塑应急管理流程[19]，解决好“防与救”“统与分”“上与下”“开与闭”等问题。[20]除此之外，新时代应急管理体制改革还应着力解决好四个问题：一是理念问题，涉及“政府—市场—社会”三者的职能定位及互动关系;二是体制问题，涉及应急管理组织体系的横向与纵向关系;三是机制问题，涉及应急管理体系运行的效率;四是工具问题，涉及应急管理政策工具的选择。[8]并应以战略性眼光和系统性思维优化应急管理结构，正确处理好五大关系：“应急管理、公共危机治理、社会风险治理”之间的因果关系、“国家、市场、社会”之间的主从关系、“部门之间与府际”的纵横交叉关系、“应急立法与应急执行”的互促互动关系和应急管理“事前、事中、事后”三阶段及“预防、准备、响应和恢复”四环节的先后流程关系。[9]着力对应急管理机构进行改革，让“协调”成为改革的基本取向，让“放权与协同”成为改革的主题主线，这是因为多元主体治理和突发事件应对的非程序化决策需要协调、协同与合作，需要推进“上下”协作、“左右”协同、“内外”合作。[21][22]新时代应急管理体制改革必须体现“韧性治理”要求，以“发展—安全”同构为基本理念，构建“一元主导、多元合作”的体系。同时，对“科层制”应急管理体系进行适应性变革，不断提升应急管理部门在灾害场景中的组织学习能力。[23]

（二）推动应急管理体制向全灾种、全过程、全流程发展

中央对推动形成新时代应急管理体制提出了20字方针，应急管理体制的改革应围绕其内涵要求进行路径探索。“统一指挥”是对应急管理领导体制提出的要求，为此，应该加强应急管理机构的职能体系建设，实现权责匹配，明晰应急决策权与执行权;“专常兼备”涉及应急管理队伍的建设，包括应急管理队伍常态化，应急救援队伍专业化以及志愿者队伍建设等;“反应灵敏”要求应急管理各环节必须做到有机衔接并能做到快速响应与处置，这就需要不断完善应急管理的预测预警机制、信息通报与共享机制、资源调度机制和救援合作机制;“上下联动”强调参与应急管理的组织机构及人员做到上下之间、左右之间、内外之间的紧密配合和协调行动，其中最核心的是加强应急主管部门上下级的联系与协同;“平战结合”要求将日常应急管理和战时应急管理相结合，实现风险管理关口的前移，平时应急管理的重点在于做好预防与预警、减缓与准备工作，战时应急管理的重点在于做好快速响应与处置、恢复与重建工作。要真正落实20字方针要求，必须从全灾种、全过程、全流程的多维视角对新时代应急管理体制改革进行战略性探索和系统研究。

（三）实现多元主体协同治理

应急管理涉及多元主体，包括国家机关、企事业单位、社会组织、国际组织、志愿者及公民个人等，新时代应急管理体制改革应在“国家—市场—社会”的框架下，开展多元主体协同治理。首先，应急管理机构要实现权责匹配，合理配置应急管理职能体系，协调理顺政府间的纵向（垂直）横向（平行）关系。对“特别重大灾害”与“一般性灾害”的应对处置，要在分级负责的原则下，协调好中央政府主管部门与地方政府主管部门的纵向关系，完善“属地管理、分级负责”的权责体系，应急管理部门应履行“统筹管理职责”，平级的其他管理部门履行“协同应对职责”，从而形成上下联动、左右协同机制。明晰应急管理“主管部门”“牵头部门”“组织部门”“支撑部门”的职责分工，将其具体化、清单化。以中央政府部属机关为例，在自然灾害防救方面，当前需要厘清“应急管理部与自然资源部、水利部、国家林业和草原局等部门之间”的职责分工;在救灾物资储备方面，需要厘清“应急管理部与国家粮食和物资储备局”的职责分工;在综合协调方面，需要厘清“应急管理部与国家卫健委、公安部”的职责分工。同时，在防灾减灾救灾实践工作中，处理好“三大”关系，即“统一领导”和“分类管理”下的“统分”关系，“两个坚持”“三个转变”要求下的“防”“抗”“救”关系和常态化管理与非常态化管理的关系。其次，要建立和完善党委领导、政府部门负责、其他部门和组织参与配合、社会公众广泛参与的“多元主体协同治理”网络以及“横向到边、纵向到底”的网络化管理，构建“部门联防联治、相关单位协防协治、社区群防群治、群众自防自治”的应急管理新格局，筑牢国家公共安全防线。最后，健全应急管理的综合协调体系，着力构建“统一领导、决策果断、反应灵敏、响应快速”的应急机制和“源头治理、动态监管、应急处置相结合”的长效机制，实现应急管理的无缝对接，充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势。

（四）完善应急治理机制体系

完善应急治理机制体系，深化对应急管理的问责机制、容错机制、应急管理执法监督体系的改革，提高风险防控技术，加强风险源数据库和预测预警系统、公共危机大数据信息共享平台的建设，不断创新新时代应急管理的手段与工具，做到“五个精准”即实施精准治理、预警发布精准、抢险救援精准、恢复重建精准、监管执法精准。除此之外，还应加强应急管理保障体系建设，加快应急管理立法，培养应急管理人才，优化和整合管理队伍、救援队伍、志愿者队伍，加快应急救援物资的生产、储备、调度以及应急产业的发展。通过完善应急治理机制体系，使新时代我国应急管理在应急组织体系建设上，实现“优化、协调、高效”;在应急能力建设上，实现“加强、优化、统筹”;在应急管理体系建设上，实现“统一领导、权责一致、权威高效”。建立以“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与”为鲜明特征，以“法治和科技”为保障和支撑，以“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”为方针的具有中国特色的现代应急管理体制，为推动新时代经济社会高质量发展上好安全阀，为实现中华民族第二个百年奋斗目标保驾护航。

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