数字化赋能政府治理的机理及优化路径

徐立峰 刘海巍 齐琦 刘丹丹

[摘  要]数字化治理已成为政府治理新形态，推进政府治理数字化，是满足公众生活需求、提升政府治理效率的重要内容。基于“机理—障碍—路径”分析框架，深入探讨数字技术对政府治理理念、结构和运行过程三个方面的潜在作用机理，提出我国政府治理仍然存在治理理念有待加强、数字政府治理结构尚需贯通和数字政府治理效率略显不高等问题。鉴于此，提出强化数字思维、转变数字政府治理理念，融通数字平台、理顺数字政府治理结构，建立反馈机制、提升数字政府治理效率，完善配套体系、支撑数字政府建设等优化路径。

[关键词]数字化;政府治理;机理;优化路径

[中图分类号]D63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）08-0068-07

数字化赋能政府治理作为适应新一轮科技革命和产业变革趋势的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对建设服务型政府具有重要意义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，对数字政府治理作出了明确部署，要求大力推动数字技术在政府治理中的应用。2022年出台的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中进一步强调数字政府建设的重要意义，指出数字政府建设不仅要关注数字平台与政府服务的结合，而且需要重点开展数字政府履职能力提升、全方位安全保障体系构建、规范数字政府建设制度规则、共享数据资源系统、以数字政府建设引领驱动数字化发展和坚持党的领导等方面相关工作。

一般来说，数字化赋能政府治理主要体现在三个方面：一是数字技术提供治理工具;二是数字信息提供治理视角;三是数据融通提供治理环境。关于如何推进数字化赋能政府治理，众多学者从政府治理平台质量[1]、线上服务能力测度[2]、数字技术支持意义[3]等方面进行了深入探讨，普遍认同数字技术重塑了政府治理过程[4]，提高了政府治理的效率。研究结果显示，数字化赋能政府治理至少存在以下几个方面的功能：一是能够辅助政府科学管理政务文件[5];二是积极促进了不同部门间的信息共享[6];三是有效简化了政府治理流程[7];四是大幅度降低了政府治理过程中政府和公众两大主体的行为成本[8]。由此可知，在如何加强数字化赋能政府治理的前期研究中，已有文献提供了丰富的基础素材和设计思路[9][10]，但现有学者更多关注平台建设等实际操作流程，而对于政府治理理念、结构和运行过程三位一体的数字技术优化路径鲜有探讨。本文在已有研究结论的基础上，从“理念、结构和运行”三维视角入手，以“为什么、是什么、怎么做”哲学思路为准则，构建“机理—障碍—路径”理论框架，深入探讨数字化赋能政府治理的内在机理，分析数字化赋能政府治理存在的障碍，提出数字化赋能政府治理路径的优化策略，对提升我国政府治理效率，建设数字政府具有重要意义。

一、数字化赋能政府治理的机理

（一）转变政府治理理念

数字化赋能政府治理体现在数字政府治理理念的逐步形成。具体来说，数字化通过价值重塑机制推动了政府治理理念的变革，即由管理理念、边界理念和封闭理念转向服务理念、合作理念和开放理念。首先，数字技术能够推动供需的精准匹配。在数字政府建设的过程中，政府治理理念要由管理观念转变为服务理念，通过大数据技术，政府能够更为精准地了解公众需求，进而更好地为公众提供服务。其次，数字技术打破政府层级结构的边界限制。在政府机构设定中，各部门之间存在分工和界限，使得边界理念根深蒂固。然而，数字化为实现政府部门互联互通提供了技术支撑，为跨界合作提供了具有可操作性的有效途径，加速了政府治理合作理念的形成。最后，合作理念的升级推动实现开放政府。在扁平化的组织结构中，社会大众有动力监督政府的行为，政府也有义务向社会大众公开自身的数据和信息，因此，在数字化的作用下，政府治理的封闭式理念逐步向开放式理念转变。

（二）完善政府治理结构

数字化赋能政府治理体现在数字政府治理结构的趋于完善。数字化赋能政府治理的核心在于以人民为中心，一切从人民的要求出发，借助数字技术可实现政府部门间互联互通，进而完善政府治理结构，促进民众与政府良性互动。首先，由于社会经济体制和传统行政管理理念的影响，各级各类政府部门之间存在一定的部门主义和权力边界等。通过数字技术，能够实现从政府部门内部架构和权力结构到公职人员权责等多方面的改革，明晰政府部门之间的职能权责，使得政府部门之间有效衔接，达到“上下共管、统筹兼管”的政府治理结构，打破以往政府治理仅仅由上而下的服务模式，最大化提高治理效率。其次，政府治理不仅是政府对于民众的管理，更多的是在服务中与民众合作互动。基于数字技术，公众可以主动了解政府的服务功能、影响政府的服务供给，同时政府能够有效采集公众的服务需求，推动数字化政府治理结构的完善。

（三）提升政府治理效率

数字化赋能政府治理体现在数字政府治理效率的大幅提升。传统政府治理中官本位思想比较严重，不同区域、不同部门之间存在机制性阻碍且难以打破，表现在横向和纵向信息流通不畅、数据共享平台不健全等，产生数据孤岛现象，政府治理效率受到严重影响。随着大数据、互联网等现代化数字技术的快速发展，政府各部门之间逐步实现信息共享和业务协同，初步实现了一网通办。大数据的便捷性与共享性能够扩大政府网络理政平台网上受理的范围，简化政府治理程序，向民众提供及时的政务服务，最终实现政府治理效率提升。

除此之外，数字技术的科学化和精细化也是数字政府治理效率提升的重要支撑。借助数字技术，政府能够快速获取民生领域的动态信息，能够更加客观、精准地制定政策，同时可以追踪政策实施效果，并根据相關数据的动态变化对政策进行适时调整，提高数字政府治理的前瞻性和精确性。

二、数字化赋能政府治理的障碍

目前，数字技术与政府治理逐步融合，政府业务信息系统建设和应用成效显著，数据共享和开发利用取得积极进展，数字治理成效不断显现。然而，数字技术提升政府治理水平并不能一蹴而就，存在三个层面的现实障碍。

（一）数字政府治理理念有待强化

数字技术与政府治理的融合基础在于价值理念的根本性变革，然而受困于传统的管理、封闭和边界思维，数字化赋能政府治理存在障碍。目前，全国各地大力推进数字网络平台建设，但仅仅停留在信息公开层面，未能真正实现服务型、合作型和开放型政府的数字化建设。主要原因在于：第一，尚存在数字化政府建设只是一个技术问题的观念，部分政府工作人员的数字意识和素养不高，没有形成服务、开放和合作理念。第二，传统治理思维惯性导致顶层设计的数字化服务意识不强。基于大数据平台构建数字政府治理模式离不开顶层设计。然而，现实中顶层设计缺乏整体性理念，导致出现地方政府各自为政、部分业务不能通过网络平台处理等现象，甚至还存在不同区域办理同一服务项目的标准不同等情况。换言之，顶层设计的整体理念若不能强化，地方政府在数字化建设方面或多或少会展开竞争，势必导致不同区域政府间的数字化建设标准不一，也会影响数字政府建设中的合作共享。

（二）数字政府治理结构尚需优化

数字化赋能政府治理的重要突破在于实现治理结构“横向协同，纵向贯通”，实现真正意义上的政府治理互联互通。然而，各地方政府往往以自身利益为中心，形成“数据孤岛”现象，严重制约着数字政府的建设与发展。一方面，标准化建设不足导致“数据孤岛”现象频繁发生，这就使得数字化政府治理平台难以实现“各级聚合”“多方融通”和“便利使用”等建设目标。另一方面，由于地区差异、部门差异和治理复杂性而产生的数据和资源红利，导致部分政府机构出现资源封闭效应和有限共享等情况，最终阻碍数字政府治理结构优化。

除此之外，体制机制不够健全也是影响数字政府治理结构优化的重要因素之一。从国家层面来看，政府在数据立法和自身职能划分方面尚有欠缺。目前，中国数据立法多集中于网络安全，如《中华人民共和国网络安全法》，总体上搭建了数据监管的制度性框架，但并未出台督促各级政府实现数据共享互通的法律法規。相对僵化的体制机制阻碍数字政府治理结构的转变，主要表现在各级政府部门的权力、职能和义务界定不清晰，依旧存在缺漏和交叉等现象，严重阻碍数字化赋能政府治理的进程。

（三）数字政府治理效率仍然不高

数字化赋能政府治理的核心目标在于提升政府治理的效率，但现实中中国数字政府治理却因新技术应用能力不强和安全保障体系存在短板等问题，导致效率不高。第一，政府部门需求响应慢，对数字技术的创新应用不足。目前，数字一体化平台并未完全发展成熟，各级政府部门提出的需求信息必须经过多方评估和层级传递，导致政府部门对公众需求响应慢的问题。第二，政府服务协同性差。数字化赋能政府治理在一定程度上是一个组织整合的虚拟过程，且不同部门数据资源均有分类边界和使用范围，直接决定后续数据资源的利用，进而引发数字政府治理过程服务协同性较差问题。第三，审批环节较多影响数字政府治理的运行效率。由于政府治理平台缺乏统一标准，以及规范化程度不高，使得在事项审批过程中，各个部门规定的基础材料、审批方式及时间都不相同，审批条件有繁有简，导致审批效率不高，审批质量有待提升。

三、数字化赋能政府治理的优化路径

（一）强化数字思维，转变数字政府治理理念

树立“惠民、兴业、优政”三位一体的顶层设计理念，是数字化赋能政府治理的基本要求。第一，数字化赋能政府治理的价值目标在于惠民，即以群众需求为导向。这就要求政府把管理的理念转变为服务的理念，提升政府治理过程中公众的幸福感。因此，数字政府治理不应只追求便捷高效的目标价值，更应树立服务化的惠民理念。第二，数字化赋能政府治理的工具目标在于兴业，也就是以产业兴旺为目标。在产业发展导向下，政府治理过程中要时刻保持兴业理念，进而有助于借助数字技术实现产业集聚和资源配置。第三，数字化赋能政府治理的终极目标是优政，是将标准化与公共服务合理契合的一种尝试。标准化是以技术理性的方式传达基本公共服务的公平性价值，在提供政府治理执行动力的同时能够提供制度价值，是政府治理全面、持续的基本保障。如图1所示。

（二）融通数字平台，优化数字政府治理结构

随着数字政府的迅速发展，使公众更好地得到相关政务服务已经成为一个亟须解决的问题。如图2所示。第一，明确各级政府及各部门的机构改革和重组方向，明晰各级政府和各部门的职能，达到政府部门既相对独立，又能通过数字技术实现互通互联。在机构改革过程中，要促进多部门整合，减少“数据孤岛”现象的发生，避免出现审批卡、申请卡和办事卡的情况，使每一个事项办理的渠道畅通无阻，多部门协同办理，积极做到一网通，达到一个平台可以办理所有事项的目标。这就要求各级政府部门在保证不越过各自“边界”的前提下，积极配合、相互协调、通力合作，共同突破数字政府治理结构不合理的困境，为公众提供便捷、快速、标准的政务服务。第二，增加与民众的互动，将数字政府治理过程中的服务项目与公众需求相融合，通过服务信息系统和数据共享交换平台，开放共享，促进数字技术与政务服务的深度整合。同时，不断升级政务服务大厅的相关功能，推进与线上政务服务平台的整合，充分整合政务服务业务系统，优化和协调服务资源，规范政务服务标准，实现线上线下互补的政务服务新模式。

（三）建立反馈机制，提升数字政府治理效率

如何提升数字政府治理效率，促使政府治理满足公众的需求，最大化发挥数字技术在政府治理过程中的作用？除了强化数字政府治理理念、理顺数字政府治理结构以外，还需要通过监督、自省和反馈等，倒逼数字政府的快速发展。因此，在政府治理流程清晰化、标准化的基础上建立反馈机制，能够有效提升数字政府治理效率。如图3所示。第一，通过建立公众反馈机制，增加公众直接反馈渠道，有效改进业务办理方法、提升服务质量，在公众申请相关事项后，政务网络服务部门受理相关申请。若可以进行办理则快速办结相关事项，若存在一定的问题，则受理部门需要通知申请人，且需要提供给申请人一定的渠道进行信息反馈。一方面需要申请人反馈对此次处理情况的满意程度和相关意见，另一方面也可以反馈申请材料，进而能够快速完善申报和审批等手续。通过公众的这种反馈，不仅可以减少公众的办理时间，也可以节省办事人员的时间。第二，建立公共媒体监督和政府内部自查机制，保证监督环节的良性运转。积极发挥媒体反馈的作用，从社会视角提供合理意见，借助公众的监督，提升政府治理效率。与此同时，政府需要建立专门自查机制，通过内部反馈渠道，达到自查自省的目的。数字政府治理中，对于公众直接反馈的问题应现场解答，最后形成特事特办的案例;对于公共媒体反馈的问题应公开统一解答，促进政府治理条文的完善;对于政府内部自查反馈的问题应及时出台标准，健全法律法规。

（四）完善配套体系，加快数字政府建设

数字政府建设不仅需要将数字、技术和渠道融入政府治理，同时应重视配套体系的完善。配套的政策法规、安全保障和人才培养等不容忽视。如图4所示。第一，在数字政府建设过程中，中央政府和省级政府要及时更新相关规划，制定适应不同区域、不同阶段的政策条例。特别是在统一数字政府建设标准的基础上，要通过转移支付、专项拨款等财政政策补贴欠发达地区数字政府建设，促成全国大平台的共建共治共享。第二，数据安全作为数字政府治理的核心要素和潜在风险需重点强化。可以从厘清数据产权归属、建立数据分级保护制度和完善数据安全监管制度等方面着手强化数据安全。第三，在数字化人才已然成为促进社会发展的战略资源背景下，快速培养一批能够适应数字政府治理的高端人才是关键。这就要求制定数字化人才培养标准和方法，将数字政府建设的实际需求与教育系统的课程安排相结合，进而有针对性地为数字政府建设输送高端人才。除此之外，应强化高校与政府的对接，及时将数字创新理论融入政府治理过程，用好高校和科研机构数字人才。第四，数字政府建设离不开党的领导。要加强党的领导，成立统筹小组，提升党员干部数字素養，构建数字政府考核机制，促进数字政府建设。

四、未来展望

数字政府建设顺应智能化时代的政府转型要求和趋势，快速将数字理念和数字技术融入政府治理，对实现治理现代化目标具有重要意义。深入探讨数字化赋能政府治理的机理、当前存在的障碍以及优化路径，积极推动政府治理数字化，不仅有助于国家治理体系的完善，更是建设服务型政府的重要渠道。目前，因数据不足和实践检验缺乏等客观条件的限制，对数字化赋能政府治理的研究仍然存在不足，需要进一步深入探讨。未来的研究可从以下两个方面展开：第一，数字化赋能政府治理不是将数据与社会、经济各个领域的简单融合，更为关键的是确保数据得到有效管理和高效使用，因此，未来要重点研究如何积极推动数据要素市场化配置改革，促进数据要素的交易流通，推进公共数据开发利用。第二，数字时代带来了很多不确定性问题，在数字政府建设过程中，不仅社会发展数据会急剧增加，而且政府治理本身也可能会以一种数据形式呈现，这就要求对数字政府建设过程中的数据安全给予足够重视，后续对这一问题有必要开展深入研究。

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责任编辑  魏亚男