答好新时代社会救助“综合卷”

陈明冠

社会救助是社会保障体系的基石，承担着“保基本、兜底线、救急难”的重要作用。在我国全面开启社会主义现代化建设新征程、向第二个百年目标迈进的历史关口，社会救助工作面临着新的形势和任务。2020年12月，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的实施意见》明确了新时期改革完善社会救助制度的总体要求和重点任务，提出“持续推动社会救助事业高质量发展走在全国前列，促进民生福祉达到新水平，为建设‘强富美高’新江苏提供坚实的基本民生保障”的工作目标。为深入贯彻落实党中央、国务院和江苏省委、省政府关于做好社会救助工作的部署要求，编密织牢困难群众基本生活安全网，着力构建与新时期社会发展水平相适应的现代社会救助体系，泰州市在创新社会救助机制，整合社会救助资源，推进社会救助统一化、精准化、规范化、高效化等方面进行了积极探索。

一、泰州市社会救助工作取得的显著成效

近年来，泰州市高度重视社会救助工作，坚持把社会救助作为“亲民之策、惠民之举、安民之基”的大事来抓，持续加强组织领导、完善政策措施、加大资金投入，全市社会救助水平显著提升。

构建了多层次、广覆盖的社会救助政策体系。围绕最低生活保障、特困人员供养、临时救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、残疾人两项补贴、受灾人员救助、社会力量救助等社会救助工作出台相关政策文件，明确了社会救助体系中各单项救助的目标任务、基本原则、工作规程和具体要求，推动各项救助政策落实落细。一是在最低生活保障方面，建立低保标准自然增长机制。2018年，泰州在苏中、苏北设区市中率先实现城乡低保标准一体化，2020年将全市低保标准提高到每人每月710元。二是在特困人员供养方面，探索“机构+社区”服务模式。大力推进机构配送服务、社区兜底服务、邻里互助服务。三是在临时救助方面，下放临时救助权限至乡镇一级，建立乡镇（街道）临时救助备用金制度，全面推行“主动发现—先行救助—联动保障”模式。四是在医疗、教育、住房、就业、自然灾害、残疾人两项补贴等其他专项救助方面，形成了较为健全的政策保障体制。为兜牢基本民生保障底线，构建了以城乡低保和特困人员供养为主体、社会临时救助和其他专项救助为补充的社会救助体系。

建立了标准化、动态化救助对象管理制度。一是全面建立社会救助家庭经济状况核查比对机制。加强部门间信息比对共享，坚持线上核对和线下走访调查相结合，有效提高社会救助对象认定的精准度。城乡低保对象由2016年底的5.1万户7.83万人减少至2020年底的2.86万户4.18万人；2016年以来，累计初审比对并剔除不符合廉租房、经济适用房申请条件对象1053人（户）。二是完善巩固脱贫攻坚成果和防贫预警处置工作机制。针对家庭人均年收入低于8160元的脱贫不稳定易返贫户和边缘易致贫户，以市（区）为单位按建档立卡人口数的5%确定动态监测对象，并将其纳入国家扶贫系统进行动态管理和预警处置。针对有可能“因病致贫、因病返贫”的对象，设立个人自付医疗费用预警线，通过医保系统实行月度动态监测和年度监测。自预警机制实施以来，已为271名建档立卡低收入人口的医保政策范围外费用超8%部分给予减免；实施救助2013人，其中纳入低保495人、纳入特困供养19人、临时救助1499人。

形成了全过程、闭环式资金监管使用机制。严格规范社会救助资金的管理使用，对各类社会救助资金实行专户储存、专项管理、专款专用；对城市低保、农村低保资金全部实行社会化发放。在全国首创住房保障诚信体系，出台《泰州市市区住房保障诚信管理办法》，实行家庭账户实名制，确保住房租金补贴专款专用。2020年，全市累计筹集并发放各类社会救助资金16.3亿元，惠及困难群众249.9万人次。

二、泰州市社会救助工作存在的突出问题

虽然近年来全市社会救助水平明显提升，但对比兜底救助、精准救助、规范救助的要求，泰州市社会救助工作还存在不少突出问题和薄弱环节。

救助政策碎片化，“悬崖效应”“福利陷阱”等问题逐渐显现。社会救助工作涉及民政、人社、教育、住建、医保、残联等10多个部门，各个部门都有相应的救助政策，难以形成综合施救优势，不同程度地存在着重复救助和应助未助现象。不少部门往往围绕建档立卡对象、低保对象等特定群体开展救助，极易造成“福利捆绑”。一方面，被认定为兜底保障对象的困难家庭在资金救助、教育救助、医疗救助、危房改造等方面获得较多实惠，而收入水平略高于兜底保障对象的边缘困难群众难以受惠于相关政策，与兜底保障群体形成较大反差，从而产生了“悬崖效应”；另一方面，受救助的部分困难群众脱困后不愿意摘除救助对象的帽子，低保退出难问题较为普遍，极易产生“福利陷阱”，既加重了财政负担也不利于增强困难群众“造血”能力，与社会救助精准救助、扶志扶智的初衷相背离。

救助工作分割化，各自为政、多头管理现象尚未扭转。社会救助职能部门常常各自为战，壁垒较多、协同不足。在制定政策和开展工作时，往往从条线角度考虑多、从实际情况出发少，按需施救水平不高，导致基层在操作中常常是政策叠加、就高不就低。同时，各部门在引导专业社会救助服务组织参与救助政策调研、资源链接与整合、信息管理与服务、政策收益评估、资金绩效评价等方面仍有较大探索实践空间。

救助“信息孤岛”化，“数据打架”“画像不准”的问题比较突出。现有各社会救助业务系统均为各条线所建，相互之间缺少规范性数据接口，阻碍了救助信息资源共享的深度和广度。由于业务系统与资金发放系统分离，要求基层采集的系统多、任务重，难以保证数据百分之百准确，业务数据与资金发放数据“打架”情况时有发生。泰州市虽已建成社会救助综合信息平台但平台智能化水平不高，信息处理分析依赖人工较多，信息共享主要停留在救助人员的信息比对上，常态化数据归集机制不完善。信息采集仅涉及救助对象家庭收入、财产资产等情况，对其生活、工作、消费习惯和实际困难需求的信息收集几乎为零，导致对社会救助对象缺乏全面了解和精准立体“画像”。

三、加强新时代社会救助工作的对策建议

“十四五”时期的经济社会发展，必须坚持以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目标，并在此基础上健全分层分类的社会救助体系。根据经济社会发展趋势和民生兜底保障工作的新要求，推动社会救助服务理念由以部门为中心向以人为中心转变，变“人找政策”为“政策找人”；推动社会救助服务目标由“花钱养人”向“花钱办事”转变，充分发挥市场化力量；推动社会救助服务手段由“人工”智能向数据智能转变，不断提高社会救助服务现代化水平。

以智能化信息平台畅通条块结合节点。依托互联网、大数据等信息化手段，打破条块分割的数据壁垒，建立跨部门、跨领域、跨区域、跨层级社会救助智能信息系统。一是实现“一个数据库归集”。在市级层面，建立全市统一、多级互联、部门共享的社会救助数据库，将全市城乡低保、特困供养、困境儿童、残疾人等专项救助对象以及收入不稳定、返贫风险高的边缘人口动态信息全部纳入数据库管理。在全面归集个人基本信息、家庭收入状况、适用救助政策、历史救助信息的同时，通过与全市大数据系统的互联互通，将可收集掌握的信息拓展至困难群众通讯、就业、消费、出行、家庭资产、信访求助等各方面。通过大数据技术手段，自动生成每位困难群众的精准“画像”。在此基础上，各社会救助职能部门均可通过分类检索困难群众收入、健康、年龄、居住地等信息，精准提取救助对象数据，自动生成专项救助标准，通过与其历史救助情况、已有救助供给、重复救助项目的核实比对，从根本上避免重复救助、多头救助等情况的发生，为实施精准救助提供依据。二是实现“一个平台预警”。按照“大数据主动比对、网格化主动监测、铁脚板主动服务”的工作思路，结合社会救助大数据科学设置重病、重残、受灾、教育等各类预警项目，依托数据自动分析智能化手段和部门排查、村居走访、网格上报、个人申请等传统信息归集方式，为及时发现救助变动情况上紧“双保险”，变“坐等上门、被动救助”为“主动发现、主动救助”。一旦数据库内人员就业、医疗、教育、年龄、死亡等情况发生变化或者出现重复救助状况将自动触发预警，平台第一时间将预警信息推送至责任部门和属地单位进行调查核实、研判分析，及时新增或核减救助对象，确保救助工作的精准性、时效性。三是实现“一部手机通办”。开放社会救助申请网上受理快捷通道，依托手机App或公众号，由过去群众往返多个部门申请救助逐步转变为“群众少走路、数据多跑腿”的线上申请救助模式，实现社会救助“模糊申请”“一码通办”，群众足不出户即可及时办理所有社会救助申请事项，将手机变为社会救助的“直通车”。同时，基层工作者也可通过手机及时接收上门核查和走访指令，并依托手机端所提供的政策指南和核查程序，分类逐项对救助对象信息进行精准核实和及时上传，在方便群众申请救助的同时大幅减轻基层负担。

以标准化救助体系提高政策执行精度。全面梳理救助政策，对目标一致、功能相近的政策进行归集整合，构建完善的社会救助标准体系，增强救助工作的规范性、协同性和时效性。一是健全分层分类救助体系。始终坚持以人民为中心的思想，推动社会救助工作方式由履行部门职责向服务救助需求转变，以家庭经济状况为主要标准将困难群众细分成三个层级困难情形。第一层级为兜底保障层，主要包括低保对象、特困供养对象、孤儿和事实无人抚养儿童等。第二层级为专项救助层，主要包括低保边缘家庭和支出型贫困家庭。其中，低保边缘家庭指家庭人均收入在低保标准1倍到2倍范围内的家庭；支出型贫困家庭指家庭人均收入减去人均刚性支出后低于低保标准的家庭。第三层级为监测预警层，主动排查识别可能陷入生活困难的家庭，主要包括急难型困难家庭和其他特殊困难家庭类。建立梯度递进的救助体系，将救助政策与三个层级困难群众相对应，通过因需施救、分类施救，确保各类救助政策真正覆盖每一位需要救助的对象，实现对救助标准的分层递进管理，切实走出“悬崖效应”和“福利陷阱”。二是统一救助审核审批标准。对各部门救助事项的审核、审批流程进行系统化梳理，最大限度统筹各类救助事项的办理流程，将其固化为“申请—审核—认定研判—确认”的实施步骤，精准界定各层级相关工作职责。改进“一门受理、协同办理”服务平台，申请对象只需在救助窗口或线上平台提交身份信息即可申请社会救助，通过数据库提供的个人信息即可确定是否救助，进一步缩减申请救助所需时间。建立“救助政策计算器”，运用大数据算法和人工智能技术，将困难群众信息与政策条件进行智能化匹配，自动生成人与政策精准匹配的数据报告。三是统一救助自然增长标准。针对各类社会救助标准不一致、增长不同步的现状，推进社会救助在制度、机制、政策、管理、服务等方面的城乡统筹，进一步统一社会救助家庭收入核算标准和贫困状况认定口径，将所有基本生活救助类救助标准与低保标准挂钩。根据经济社会发展情况，实现救助标准的自然增长和梯度施救，增强各项社会救助的平衡性和协同性，确保每一项社会救助都能带给困难群众最需要的保障。四是建立社会救助服务“送上门”机制。建立村（居）民生专员服务机制，整合社区“两委”、网格员、社会组织、社工、志愿者等服务资源，建立申办事项登门服务、矛盾纠纷登门调处、特殊人群登门帮扶机制，形成针对困难群众、独居老人、残疾家庭、留守儿童、流动人口的“三登门五必访”工作机制，通过定期召开社区网格议事会等方式精准摸清群众服务需求。全面推行社会救助协助申办服务，在社会救助主动发现或收到网上（热线）申请后的三天内，由民生专员上门家访，协助群众诚信申报家庭人口、收入、财产等经济状况和遭遇困难情况，签署诚信承诺书和核对授权书。打造社区服务品牌，实行“一居一品”，引导社区立足自身实际提供“为老、为小、为特殊群体”的菜单式精准服务，把便民窗口搬到百姓家门口，打造“15分钟便民服务圈”。

以一体化组织网络夯实社会救助根基。围绕打造工作效率更高、资源配置更优的社会救助组织架构，构建自上而下、纵向到底的市、县、乡、村四级一体化社会救助经办机构。在市级层面，成立社会救助服务局，统一组织、协调、处理、监管社会救助工作，实行一个“龙头”出水，牵头制定救助政策，管理社会救助大数据系统和预警平台，开展社会救助业务培训以及监督指导各地开展社会救助工作。在县级层面，成立社会救助服务中心，负责对本辖区社会救助对象的认定和信息管理，统筹购买社会救助服务项目，对社会救助项目进行跟踪、服务和评估，指导镇（街道）、村（居）做好社会救助对象的主动发现、协助办理、调查审核和受委托审批工作。在镇街层面，结合乡镇机构改革，将社会救助审批权限赋予乡镇（街道），在综治服务中心设立社会救助服务窗口经办各项社会救助项目。依托新时代文明实践中心、社会组织孵化器、慈善社工站等现有阵地，打造社会工作服务站。通过政府购买服务引导专业社会组织进驻，开展救助对象排查、家境调查、自理能力评估、信息采集录入、家庭经济状况核查、民生政策宣传等社会救助服务工作。在村居层面，设立社会救助服务站，建立民生服务专员队伍，协助乡镇（街道）开展家庭经济状况调查、民主评议和公开公示等工作，切实增强基层社会救助经办服务能力。

以市场化运作方式增强专业救助能力。调研发现，各部门所提供的社会救助仍以单一的现金或实物救助为主，在生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升、社会融入等方面提供的专业救助明显不足。从长远来看，鼓励市场主体参与社会救助，通过市场化方式提供专业化、多样性、组合型救助服务，已成为新时期保障社会救助有效供给的必由之路。一方面，培育社会救助服务大市场，将社会救助对象家境调查、照料服务、心理辅导、能力提升、康复训练、绩效评价等专业性社会救助项目通过政府购买服务的方式交给市场。建立“社会救助管理部门‘点单’—市（区）社会救助服务中心‘下单’—市场主体或社会组织‘抢单’—专业社工登门服务—社会救助管理部门、社会救助服务中心、困难群众共同评价‘打分’”的模式，形成公平竞争的社会救助供给市场，最大限度地发挥社会救助的综合效应。另一方面，大力培育社会救助服务类社会组织，鼓励社会力量积极参与救助服务体系建设。发展壮大专业社工队伍，逐步拓展社会救助服务内容，推动社会救助服务与养老、助残、困境儿童关爱等服务融合。建立严格的救助市场准入制度，将参与社会救助的企业、社会组织工作人员纳入专业社工队伍，做到专业培训、持证上岗、统一登记管理。鼓励应届毕业生积极投身社会救助服务领域。建立政府主导、市场评分、导向明确的专业评价体系，通过竞争性市场化运行机制提高社会救助的专业化水平，在减轻基层负担的同时使社工队伍成为未来的就业热点。

以长效化机制保障救助工作实效。构建多方参与、协调联动、有序高效的社会救助格局，健全长效化、多元化、精准化社会救助保障机制，全面打通社会救助的“最后一公里”。一是建立救助工作协调制度。充分发挥社会救助领导小组办公室作用，建立信息沟通、会商会办、指导服务、跟踪问效等相关制度，将社会救助政策落实情况纳入各地区、各相关部门工作绩效评价，将有关指标纳入高质量发展监测评价指标体系，切实在条块结合、上下联动、资源共享上取得新突破，形成社会救助工作合力。二是建立救助队伍管理制度。由市社会救助中心牵头，全面加强专业社工和社会组织建设。按计划常态化开展选聘、培训和考核工作，健全定期培训、持证上岗、市场评分、考核激励机制，提高社工和社会组织信息采集、上门帮扶、心理辅导、康复训练等救助服务能力，使其成为社会救助的中坚力量。进一步加大政府购买救助服务的资金投入力度，提升社工收入水平，吸引更多优质人才投身社会救助事业。三是建立救助信息核查制度。针对数据审核比对耗时长、更新不及时的现状，建立救助信息的事前比对和定期比对机制，及时上传、更新、比对各级社会救助对象信息，进一步压缩审批时限。加强对救助对象的动态管理、动态监测、动态调整，对不符合救助政策的对象予以及时退出。开展救助部门之间自查互查，通过相互对照查漏补缺，避免社会救助出现重复或遗漏现象。采取政府购买服务的方式，由第三方机构参与救助绩效考核评估，构建公正透明的阳光救助评价体系，通过精准社会救助兜住困难群众“稳稳的幸福”。