减税降费与地方财政风险防范——基于“营改增”的准自然实验

刘建民，赵 桁，唐 畅

(1.长沙理工大学 经济与管理学院，湖南 长沙 410000； 2.湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410000；3. 中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410075)*

一、引 言

“十三五”期间，我国累计减税降费超过7.6万亿元，在激发市场主体活力和推动供给侧改革上发挥了重要作用。“十四五”期间，我国将继续执行制度性减税政策和新的结构性减税举措，并清理收费基金。2022年政府工作报告也强调“积极的财政政策要更加注重精准、可持续”。可见，减税降费仍将是我国未来较长一段时间要贯彻实施的积极财政政策。减税降费政策的确能有效减轻市场主体负担，但因受财政支出刚性增长的影响，我国地方财政收支矛盾逐渐凸显。许多地方政府通过负债来维持财政运转，甚至有的地方政府不断“借新债还旧债”，收支矛盾加剧和债务负担过重增大了地方财政风险。防范化解重大风险是党的十九大提出的三大攻坚战之一。张甜和曹廷求(2022)指出，财政风险在对地方财政可持续性造成负面影响的同时，甚至可能转化为金融风险，因此，继续施行减税降费政策还需要防范和化解财政和金融风险，需要重视减税降费政策对地方财政风险的影响。为此，本文视“营改增”这一减税降费政策为准自然实验，探究其对地方财政风险的影响，并对其影响机制进行分析后提出政策建议，以助于今后更好地发挥减税降费政策的积极效应和防范地方财政风险。

学界对地方财政风险进行了内涵界定，并对其影响因素进行了较为全面的研究。刘尚希(2003)认为，地方财政风险是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务, 以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。研究发现，PPP项目的开展、地方财政压力的增大都可能增加地方财政风险，而公共支出效率和财政透明度的提升有助于降低地方政府债务风险。在“营改增”的政策效应方面，大多数的研究充分肯定了其对企业和经济发展的正面影响，如激励企业创新、推动制造业与服务业融合和促进城市发展等。此外，也有研究探讨了“营改增”可能对政府行为产生的负向影响，如导致地方政府债务增长、地方财政压力增大等。现有文献分别针对“营改增”和地方财政风险展开了丰富的探讨，但仍存在以下不足：一是虽对“营改增”的正向效用探讨较为丰富，但对其可能给地方财政带来的负面效应研究相对较少，缺乏聚焦“营改增”的地方财政风险效应的研究。二是大多数的研究基于地方政府债务视角考察地方财政风险，而对地方财政收支缺口带来的风险研究有所忽视。虽然李振和王秀芝(2020)探讨了财政收支困难和政府债务引发的风险，但仍缺乏衡量整体财政风险的综合指标。三是针对地方财政风险的实证分析偏少，且大多基于省级层面数据开展研究，城市和企业层面的经验证据研究有待进一步补充。

“营改增”这一重要减税降费举措是否增大了地方财政风险？“营改增”对不同维度的地方财政风险的影响是否存在结构性特征？影响效应在不同城市间是否存在异质性？针对这些问题，本文首先立足我国继续实施减税降费和防范化解重大风险的现实需要，构建DID模型探讨“营改增”通过影响税收收入、地方政府投资行为进而影响地方财政风险的理论机制。其次，构建包含财政收支缺口和政府债务水平的地方财政风险指标，以更全面地衡量地方财政风险，基于城市面板数据进行回归分析，以增加来自城市层面的经验证据。最后，基于财政风险维度和城市经济规模对影响效应进行异质性分析，以考察“营改增”这一减税降费政策的地方财政风险效应在城市间的差异，为地方政府基于实情实施差异化减税降费政策提供参考。

二、理论分析与研究假设

地方财政风险是指地方财政拥有的资源不足以负担与之对应的支出责任，导致地方财政无法维持正常运转的可能性。李振和王秀芝(2020)认为，财政风险主要有财政赤字风险、财政收入风险、财政支出风险和地方政府债务风险。这几种风险可归纳为两方面：一是由于地方财政收入难以覆盖支出引发的收支缺口风险，二是由地方财政债务负担过重引发的债务风险。“营改增”是我国重要的减税降费举措，指的是对原缴纳营业税的服务业企业改征增值税。在其试点期间，纳入“营改增”的行业主要包括交通运输业及以生产性服务业为主的六个现代服务业(研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务)，这些服务行业大多与制造业存在着较为紧密的产业关联，因此，“营改增”打通了增值税在服务业与制造业企业之间的抵扣链条，能够促进资源在二、三产业之间的合理流动和提升资源配置效率。

1.“营改增”、税收收入减少与地方财政风险。从营业税和增值税(两税)收入来看，“营改增”会通过减少地方财政的两税收入增大其财政收支缺口风险。郭庆旺(2019)指出，持续性的减税降费政策会给各级财政带来压力；段龙龙和叶子荣(2021)也认为，在当前财税制度优势尚未有效转化为国家治理效能的情况下，减税降费引发了较为严重的地方财政失衡困境。首先，“营改增”对地方财政两税收入的影响与其实际减税效果紧密关联。“营改增”不仅会显著减少来自服务业的两税收入，还会对与服务业具备产业互联的企业产生明显的增值税减税效应，显著减少来自制造业的增值税收入。因此，从全行业的角度来看，“营改增”从总体上降低了企业的两税实际税率，在地方财政刚性支出不变的情况下，会增大地方财政收不抵支的风险。其次，取消营业税后，地方主体税种的缺失会对地方财政造成较大的减收冲击。虽然在“营改增”试点期间，原营业税缴税企业改征增值税部分的收入仍归属地方，且在全面推广“营改增”的同时，将增值税的归属改为中央和地方各占50%的比例，但总体税率的下降可能使得这些配套措施难以完全弥补取消主体税种给地方财政造成的巨大冲击。虽然供给学派认为减税可能会促进经济增长，进而扩大税基促进所得税收入增长，但“营改增”通过推动经济增长带来的所得税增加值相较于两税收入的减少相对较小，难以完全弥补“营改增”后地方财政的两税收入减少。因此，“营改增”后，地方财政面临着两税收入减少和地方财政主体税种缺失的双重冲击。虽然所得税收入增加可能部分缓解这种冲击，但总体上看，“营改增”会导致地方财政税收收入显著减少，增大地方财政收支缺口风险。

2.“营改增”、地方政府投资行为与地方财政风险。“营改增”改革会强化地方政府通过举债加强基础设施建设的动机，导致地方财政债务风险增大。首先，“营改增”通过促进产业发展扩大了地方政府加强基础设施建设的需求。城市是二、三产业集聚的重要载体，“营改增”会推动制造业与服务业的集聚，对城市发展有显著的推进作用；会引发新一轮的城镇化效应，刺激政府加强基础设施建设。其次，“营改增”会强化地方政府以基础设施投资拉动经济增长的行为倾向。一方面，“营改增”给地方政府带来强烈的减收预期。在明确宏观税负下降的情况下，地方政府会选择增加投资以促进经济增长，从而扩大税基缓解减收压力。另一方面，由于“营改增”的实施，感受到强烈晋升压力的地方官员难以再通过税收竞争吸引经济资源，会转而倾向于加强基建投资带动经济发展，以财政支出竞争获取优势。在减收压力和晋升压力的双重作用下，地方政府具有更强烈的投资冲动，在收入有限时很可能会增发债务以加强基础设施建设，这种债务的扩张在一定程度上增加了地方财政的债务风险。

综上所述，“营改增”这一减税降费举措不仅会减少地方财政的税收收入，还可能强化地方政府通过举债增加政府投资的行为。因此，“营改增”后，地方财政风险可能会显著增大。基于此，提出研究假设1。

“营改增”后，地方财政风险显著增大。

3．“营改增”对地方财政风险的影响，在不同经济发展水平的区域可能存在差异。首先，“营改增”主要影响来自服务业和与之紧密关联的制造业的税收收入。经济发达的地区更易吸引服务业和制造业企业共同组成产业集群，财政收入与这两个行业的关联更紧密，且对中央转移支付依赖程度较低，因此，受到“营改增”税收收入减少的冲击较大。其次，得益于良好的基础设施，在同等条件下，“营改增”后，制造业与服务业企业更倾向于在经济发达地区进一步集聚，会增大经济发达区域的政府加强产业相关基础设施建设的需求。同时，经济发达区域的税费征管效率和参加经济晋升锦标赛的积极性相对较高，在受到“营改增”减收冲击后，税费征管效率的提升空间相对较小，难以通过加强财政努力程度弥补收入损失。因此，经济相对景气的地区在原本雄厚的经济基础支持下，更倾向于通过发行政府债务加强基础设施建设，更可能在“营改增”冲击下强化投资动机，扩大城投债规模，加剧地方财政风险。基于此，提出研究假设2。

“营改增”对地方财政风险的影响，在不同经济发展水平的区域存在异质性，对经济发达的大城市影响更大。

三、研究设计和变量选取

(一)计量模型设定

将“营改增”试点视为减税降费的一个准自然实验，构建多时点DID模型如式(1)所示。

,=+,+,++

+,

(1)

其中，表示地区，表示时间，,表示地区第年的地方财政风险；,为政策实施虚拟变量，表示地区第年是否受到政策冲击，在“营改增”试点实施之前为0，在试点实施当年及之后年份为1；,为一系列控制变量，包括经济发展水平、财政分权水平(含财政支出分权水平和财政收入分权水平)、城镇化水平、人口密度、就业水平、固定资产投资水平、对外开放水平；为时间固定效应，表示地区固定效应，,为随机误差项。

(二)变量选取和数据来源

1.被解释变量：地方财政风险()。根据已有文献的研究结果，地方财政风险主要表现在两个方面，分别是财政收不抵支引发的地方财政收支缺口风险和地方政府债务负担带来的财政债务风险。因此，构建包含当年财政收支缺口与地方政府债务水平的地方财政风险指标，这项指标的数值随着地方财政风险的增大而变大。具体计算公式为：=ln [(一般公共预算支出 - 一般公共预算收入+城投债余额)/地区GDP]。由图1可知，总体上看，我国地方财政风险在2012年之前数值较小，且变化不大；在2012年之后呈现较为明显的增长趋势。在2012年之前，我国的地方财政风险主要来自地方财政收支缺口，而非城投债余额，其变动趋势也与地方财政收支缺口占GDP比重较为一致；在2012年以后，地方财政风险呈现出较为明显的上升趋势，且来自城投债余额占GDP比重明显增大。这可能是由于2012年开始逐步实施“营改增”后，增强了地方政府通过负债进行基础设施投资的动机，因此，城投债余额增长速度较快，地方财政风险总体呈现增大的趋势。

图1 我国地方财政收支缺口及 城投债余额占GDP比重

2.核心解释变量：“营改增”政策试点实施变量()。如果地区第年已加入试点，则取值为1，否则为0。我国“营改增”试点始于2012年，并分三个批次展开：自2012年1月起，上海市“1+6”行业开始实施试点；2012年8月起至年底，试点政策扩展到北京、浙江等八个省市；2013年8月起，“1+6”行业“营改增”政策正式在全国推广。后来，其他的服务行业也被逐步列入“营改增”范围，最终于2016年全面实行“营改增”，营业税从此退出我国历史舞台。因此，本文将上海市改革实施时间设定为2012年；考虑到政策效果的时间滞后性，将第二批试点的八个省市的改革实施时间设定为2013年；其余地区改革时间设定为2014年。

3.控制变量：地方财政风险受到多重因素的影响。随着区域经济发展水平的提高，城镇化的推进，财政收入分权程度的提高和投资水平、对外开放程度的加深，地方财政能拥有更可持续的税源，财政风险会有所降低。而当财政支出分权程度加大、人口密度增加和就业水平提升时，地方财政的支出责任会相应增大，可能会面临更大的财政风险。为尽量避免上述因素影响回归分析结果的准确性，参考相关研究，在回归分析中控制以下变量：(1)经济发展水平(ln)：用地区生产总值的自然对数表示。(2)财政分权水平：包括财政支出分权()和财政收入分权()。(3)城镇化水平()：用非农人口占年末总人口数比重表示。(4)人口密度(ln)：用城市人口密度的自然对数表示。(5)就业水平(ln)：用全市单位从业人员数量的自然对数表示。(6)固定资产投资水平(ln)：用人均固定资产投资额的自然对数表示。(7)对外开放水平(ln)：用外商实际投资额的自然对数表示。

本文基于全国267个城市的面板数据进行回归分析，为避免2016年的增值税“五五分成”改革对回归分析结果造成干扰，样本区间选择2006-2015年，城投债指标采用曹婧等(2019)的公开数据，其余被解释变量及控制变量数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》及各省份统计年鉴。各变量的描述性统计见表1。

表1 变量的描述性统计

四、实证检验结果及分析

(一)基准回归分析结果

为确保研究结论的稳健性，基准回归分析控制了时间和城市层面的固定效应。基准回归分析结果(见表2)表明，在逐步加入控制变量、控制时间和地区固定效应之后，“营改增”政策变量的回归系数始终在1%水平上显著为正。这说明在“营改增”试点实施后，地方财政风险显著增大。可能是地方财政因税收减少、强化基础设施建设而增加负债，面临了更大的风险，“营改增”在激发经济活力的同时，也增大了地方财政风险。从控制变量来看，经济增长能够有效降低地方财政风险，这是因为经济增长扩大了税基，能为政府征收稳定、持久的税收提供保障；财政收入分权对地方财政风险有显著的缓解作用，财政支出分权则会加剧地方财政风险，这与以往的研究结论一致；城镇化水平能够有效降低地方财政风险，人口密度的增大会带来财政风险的增加，而固定资产投资水平和对外开放程度均未对地方财政风险产生显著影响。

表2 基准回归分析结果

(二)平行趋势检验

双重差分模型检验结果可靠的前提是控制组和实验组在政策冲击发生之前满足平行趋势假设，借鉴朱文涛等(2022)的多期双重差分平行趋势检验做法，引入模型(2)验证平行趋势：

(2)

其中，,为政策虚拟变量，在对应城市被纳入“营改增”的第年取值为1，其他任何年份取值为0。如果变量至的系数均不显著，则表明在“营改增”政策实施之前，控制组和实验组的地方财政风险不存在显著差别，满足平行趋势假定。表3的检验结果表明，“营改增”实施前六年的回归系数均不显著，模型通过了平行趋势检验。此外，在政策实施当年，“营改增”的回归系数显著为正，且在政策实施后三年内始终显著，表明“营改增”这一减税降费举措增大了地方财政风险，且这种影响存在一定的持续性。

表3 平行趋势检验

(三)稳健性检验

1.更换被解释变量的度量方式。为确保回归分析结果的稳健性，采取更换被解释变量的度量方式进行稳健性检验。考虑到地方财政风险很大程度上受收入规模的影响，当财政收入规模逐渐降低或者增速迟缓，会削弱未来地方政府提供公共产品和公共服务的能力，从而对地方政府的正常运转以及财政可持续性造成负面影响，因此，重新构建地方财政风险指标为：=ln [(一般公共预算支出-一般公共预算收入+城投债余额)/一般公共预算收入]。将作为被解释变量纳入方程重新进行回归，见表4中列(1)，发现“营改增”对地方财政风险的影响依旧显著为正，表明“营改增”的实施的确增大了地方财政风险，给地方财政的持续运转带来了负面影响。

表4 更换被解释变量和样本数据的稳健性检验

2.剔除部分样本数据。由于我国直辖市在获取中央财政转移支付方面具有一定优势，剔除四大直辖市样本数据后，分别对两个被解释变量重新进行回归，见表4中列(2)(3)，发现核心解释变量的回归系数仍显著为正。考虑到省会城市通常较非省会城市具有更大的经济发展优势，在去除直辖市和省会城市数据后再次进行回归，见表4中列(4)(5)，发现核心解释变量的系数始终显著为正。证明了“营改增”减税降费增大了地方财政风险这一研究结论的稳健性。

3.控制土地出让收入水平的影响。“营改增”政策实施后，地方政府可能会通过获取土地出让收入缓解收支矛盾。因此，土地出让情况可能会对回归结果造成影响。将各地级市土地出让收入的对数作为控制变量纳入回归，见表5中列(1)(2)。结果表明，分别将两个被解释变量纳入回归均可得到相同结论：土地出让收入对地方财政风险的回归系数显著为负，在加入土地出让收入控制变量后，“营改增”变量对地方财政风险的影响系数仍显著为正，说明地级市的土地出让收入在一定程度上有效缓解了地方财政的收支困难，但在剔除土地出让收入的影响之后，“营改增”对地方财政风险的影响系数仍然显著为正，回归结果依然稳健。

4.将控制变量一阶滞后项纳入回归。为尽量减少被解释变量与控制变量相互影响而引发的内生性问题，将控制变量的一阶滞后项纳入回归，见表5中列(3)，发现“营改增”变量的回归系数仍显著为正，证明了回归结果的稳健性。

表5 控制土地出让收入水平和控制变量一阶滞后项的稳健性检验

5.安慰剂检验。为进一步检验回归结果是否受到某些不可控因素的干扰，采取对“营改增”实施年份虚拟变量随机抽样的方式进行安慰剂检验，10000次随机抽样的安慰剂检验结果如图2(回归系数与值的分布图)所示。安慰剂检验结果表明，“营改增”政策实施年份虚拟变量在抽样中的回归系数及其对应的值均呈现出0均值、正态分布的特征。本文的真实估计系数位于远离均值的位置，属于安慰剂检验中的明显异常值，表明回归结果确实来自“营改增”减税降费的实施而非其他因素的影响。

图2 基于随机抽样的安慰剂检验

五、异质性分析和影响机制检验

(一)异质性分析

1．基于地方财政风险维度的异质性分析。本文从财政收支缺口和地方政府债务风险两个维度出发度量地方财政风险。为进一步探究“营改增”加剧地方财政收不抵支局面是增大了财政收支缺口风险，还是增大了地方政府债务风险，分别检验“营改增”对地方财政收支缺口和地方政府城投债余额的影响。地方财政收支缺口=(一般公共预算支出 - 一般公共预算收入)/地区GDP。由表6的回归结果可知，不论是否包含直辖市样本数据，“营改增”政策变量对地方财政收支缺口的回归系数均显著为负，但数值很小。这说明“营改增”后，地方财政收支缺口的变化不大。可能的原因在于：首先，在改革试点期间，为稳定财力、缓解主体税种缺失给地方财政带来的减收压力，营业税改征增值税的税收并不参与分成，仍归地方所有，因此，地方财政受到“营改增”减收效应的冲击并不大。其次，“营改增”减税降费政策会给地方政府带来强烈的减收预期，加强财政努力程度，并倾向于增加非税收入以缓解财政收支矛盾，能够部分改善改革后地方财政收不抵支的窘境。因此，“营改增”后，由地方财政收支缺口引发的财政风险并未出现显著变化。不论研究样本是否包含直辖市数据，“营改增”后，各市的城投债余额均出现了明显上升。这表明“营改增”增强了地方政府通过举债增加投资的需求和冲动，增大了地方政府债务风险。首先，在整体税率下降和政治晋升激励背景下，地方政府难以通过税收提升参加晋升锦标赛，会更倾向于通过增加城投债用于投资参与支出竞争。其次，“营改增”后，生产性服务业与制造业加强分工协作，实现了产业集聚，需要当地政府提供更好的基础设施支持，在财政增收困难的减税背景下，地方政府更倾向于扩张城投债投资基建，增大了地方财政债务风险。

表6 “营改增”对地方财政收支缺口和城投债余额的影响

2．基于地区经济发展水平的异质性分析。受“营改增”影响的企业大多集中于经济发达的大城市，这些大城市在“营改增”后有更强的动力通过负债加强基础设施建设，参与经济竞争。因此，“营改增”减税降费政策对地方财政风险的影响可能在不同经济发展水平的城市间存在差异。依据经济发展水平对样本城市进行划分：将人均GDP位于后1/3分位数的城市定义为大城市，其余城市为中小城市，分别检验“营改增”对其地方财政压力、财政收支缺口和城投债余额的影响(见表7)。结果显示，“营改增”主要对大城市的地方财政风险产生影响：改革后，大城市的地方财政风险显著增大，这主要来源于城投债余额增加引发的债务风险，而财政收支缺口风险变化不大；中小城市的地方财政风险在“营改增”后总体变化不大。可能的原因在于：首先，受“营改增”影响较大的服务业和与之关联紧密的制造业企业大多聚集在经济相对发达的大城市，因此，大城市受到的政策冲击效应更显著；而产业规模相对较小的中小城市受影响不大。其次，经济越发达的地区，财政支出竞争对经济增长的拉动作用越大。大城市受“营改增”的冲击更强烈，且经济基础雄厚、财政偿债能力更强，举债风险相对较小，在减收冲击和产业集聚引发的投资需求综合影响下，较中小城市有更强烈的意愿通过扩大政府投资拉动经济增长，从而通过发行城投债满足产业集聚对基础设施建设的需求，增大了地方财政的债务风险。

表7 基于城市经济发展水平的异质性分析

(二)“营改增”影响地方财政风险的机制检验

1．基于地方财政收入的机制检验。本文将不同经济发展水平城市的税收收入和非税收入的对数值分别作为被解释变量进行回归分析，进一步检验“营改增”影响财政收不抵支风险的具体路径(见表8)。回归分析结果显示，“营改增”后，大城市的税收收入显著减少，非税收入却明显增加；中小城市则在改革后税收收入略有增加，非税收入变动不大。可能的原因在于：大城市作为制造业和服务业集聚的主要载体，“营改增”所引发的税收收入减少增大了其地方财政风险。由于大城市的税收征管效率提升空间较小，因此，仅依靠税收征管强度的提升无法完全缓解地方财政面临的减收压力，只能积极寻求非税收入以降低财政收不抵支导致的财政收支缺口风险。而中小城市受到“营改增”的减收冲击相对较小，且征税力度的提升空间更大，因此，能通过提高对税款的征缴力度实现税款的应收尽收，弥补整体税率下降带来的收入减少。

表8 “营改增”对地方财政收入结构的影响

2．基于地方政府投资行为的机制检验。为检验“营改增”是否增大了地方政府的投资需求，并进而增大地方政府的债务风险，将地方政府投资水平作为被解释变量进行回归分析。参照现有文献采用的逐项剔除法，综合考虑地级市指标获取的可行性，将政府预算内财政支出扣除教育、科学事业费用支出作为地方政府投资水平的代理变量(见表9)。结果表明：“营改增”后，经济发达的大城市政府投资力度显著增大，这种效应在经济欠发达的中小城市则不显著。可能的原因在于：一方面，“营改增”减税降费政策引发的产业集聚效应会增强相关产业对城市基础设施的需求，从而推动地方政府的投资行为。“营改增”试点地区的制造业在外购服务时可进行进项税额抵扣，因此，会吸引制造业企业的集聚。在相同条件下，制造业更倾向于向经济发展水平更高、基础设施建设更完善的大城市集聚，增强了这些城市强化基础设施适配产业规模的需求，因此，“营改增”减税降费引发的政府投资需求增加在大城市更加显著，在中小城市不显著。另一方面，大城市的偿债能力相对较强，在“营改增”后的税收收入减少与晋升压力双重作用下，相较于中小城市有更强的动机通过发行城投债加强基础设施建设参与支出竞争，中小城市则因偿债能力相对较弱而不倾向于通过负债增加基建投资。这与前文的研究结论一致。

表9 “营改增”对地方政府投资的影响

六、结论和政策建议

本文视“营改增”为减税降费的准自然实验，基于城市面板数据，构建包含财政收支缺口和债务水平的地方财政风险指标，采用多期双重差分模型实证检验“营改增”对地方财政风险的影响，得到以下研究结论：首先，“营改增”显著增大了地方财政风险。这种变化主要是因为实行“营改增”后，地方税收收入的减少刺激了城投债规模的增加，而地方财政收支缺口风险未出现显著变化。其次，上述效应在经济发展水平较高的大城市较为显著，而在经济相对欠发达的中小城市并不明显。再次，“营改增”通过减少税收收入和刺激地方政府投资行为增大了地方财政风险。“营改增”实施后，地方财政收入下降，但财政努力程度的提升尤其是非税收入的显著增加缓解了改革带来的财政收支失衡。此外，改革加大了地方政府扩大城投债规模进行基础设施建设的行为倾向。总体而言，财政风险也相应增加。

综上可知，我国在执行减税降费的同时，要警惕其可能引发的地方财政风险。要采取相应的配套措施，在发挥减税降费的经济效应的同时防范财政风险。

一是要增强新老减税降费政策的协同调控，缓解地方财政面临的收入减少的压力。虽然减税降费实施后，地方财政努力程度的提升部分缓和了财政收不抵支的矛盾，但财政努力程度的提升空间有限，且主要来源于非税收入的增加，不具备长期可持续性，必须重视减税降费引发的财政减收效应。不同减税降费措施的侧重点存在差异，在推出新的减税降费措施的同时，应结合经济发展现状，适当退出部分以前推出的、过时的政策，避免无限度减税降费。同时，要加快推进税制改革，为地方政府培育稳定的税源。适当调整中央和地方财政在增值税、个人所得税、企业所得税上的分成比例，增强地方财力。加快完善财产税相关税制，开征房产税并将其主要收入划归地方政府，赋予地方政府更大的征管权限。进一步扩大资源税的征收范围，为地方财政建立稳定的税源，降低地方财政运行过程中收不抵支的风险。

二是在实施减税降费时，适当减轻基层政府的财政支出负担。一方面，加快转变政府职能，进一步厘清政府与市场之间的职能边界，减少政府对竞争性领域的干预，将支出集中于市场难以发挥作用的非竞争性领域。在安排财政支出时要坚持量力而行，推动各地方政府向“有限政府”和“有为政府”转变。另一方面，进一步明确省级以下各级地方政府的财政权责，重建省级以下地方税制，将跨区域、溢出效应明显的财政支出责任上收，减轻基层财政负担，化解地方财政运行风险。

三是对地方政府的负债风险进行定期监察，建立预警机制。将地方政府尤其是经济发达区域的地方政府因负债而承担的风险控制在与政府财力相匹配的范围内。一方面，加强对地方政府负债情况的摸排统计。加快对地方政府债务信息的收集，尽快理清各地方政府现有的资产数量和实际负担的显性、隐性债务规模，并建立信息系统进行相关数据的统计和存储、管理，实现地方政府资产、负债的可视化。另一方面，建立地方政府债务风险周期性检查和不定期抽检相结合的动态管理机制，并设定债务规模临界点及时预警。严控地方政府债务规模，重视经济较为发达、举债动机较强区域的地方政府债务变化情况，在地方政府债务风险达到临界点时及时预警，强化对不规范的地方政府债务的问责力度，避免地方政府过度举债。

四是进一步完善预算绩效管理制度。在预算编制过程中，认真审查各项财政支出的必要性、可行性；在预算执行过程中，非必要不得随意调整或追加预算资金；在项目结束后及时评价财政资金的使用绩效，并以此为重要参考安排下一周期的预算，及时收回预算结余资金并进行统筹管理，避免资金闲置。通过预算绩效管理削减不必要的财政支出，提高资金使用效益，从而避免因持续性减税降费而增加地方财政收支缺口、强化地方政府举债的动机，降低地方财政债务风险。

① http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/08/content_5598273.htm．