多功能乡村建设的法国经验及对中国的启示

刘爱梅

(山东社会科学院农村发展研究所，山东 济南 250002)

一、引言

实施乡村建设行动、建设美丽宜居乡村是我国推进乡村振兴战略、重构城乡空间秩序与经济社会秩序，最终实现国家现代化的必由之路。2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施“乡村建设行动”，并将其作为“十四五”时期全面推进乡村振兴的重点任务。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《乡村建设行动实施方案》，提出乡村建设的行动目标并明确了12项重点任务。从中央的文件要求及具体实践来看，“十四五”时期的乡村建设内容主要包括改善乡村人居环境、提升乡村基础设施和公共服务水平、推进乡村治理和精神文明建设等。乡村建设是一项长期而繁重的历史任务，多数发达国家都经历过乡村衰败和乡村建设的过程并实现了乡村复兴。其中，法国的乡村建设实践取得了显著成效，其乡村建设模式成为世界典型模式之一，且法国与中国的国情有许多相似之处，法国乡村建设经验对中国具有积极借鉴意义。

20世纪50年代以后，法国为解决城镇化过程中出现的大量乡村人口减少、乡村衰败等问题，制定并出台了一系列法律法规及政策文件，通过完善乡村基础设施、改善乡村生态环境，引导支持乡村产业多元化发展，支持农民改善居住条件等乡村建设实践，建成了美丽、生态、宜居的乡村。到目前为止，法国政府仍然在对相关政策体系进行不断调适，着力促进乡村持续健康发展。中国和法国作为两个农业大国，虽然在国土面积和制度方面有根本差别，但是在乡村建设的背景及过程等方面存在许多共同之处：第一，两国都经历了一段时期的集中、快速工业化和城镇化进程，并且城镇化过程中都经历过乡村衰败。第二，两国既是农业大国，也是文化大国。两国都十分重视农业及乡村产业的多元化发展，都关注乡村的文化传承和社会治理。第三，两国中央政府在城镇化过程中都发挥了重要作用，自上而下的干预对乡村建设发挥了重要的引导作用。

梳理国内外已有文献对法国乡村建设政策体系与实践进程的研究，可以发现法国乡村建设的过程同时也是法国乡村走向现代化与全球化的过程。以往对法国乡村建设的研究主要聚焦于以下四个方面：一是对乡村基础设施、生态环境等生产生活空间改造建设的研究。法国通过对乡村基础设施、生态环境分阶段地进行改造，农村交通、生活设施水平得到大幅提高，生态环境得到明显改善。二是对乡村建设资金来源的研究。法国乡村建设的财政资金主要源于欧盟的拨付资金、中央政府资金及地方政府资金。2000年以来，法国财政资金投入的侧重点主要集中于乡村生态环境改善及乡村公共服务设施提升等领域。在欧洲农业农村发展基金对法国乡村项目建设的七年规划(2014—2020年)中，对乡村基础设施建设及公共服务事项的预算占重要比重(1)Hai,V.P.and M.Berrietsolliec.Premières Analyses des Programmes de Développement Rural dans les Régions Françaises Métropolitaines sur la Période 2014-2020.Economie Rurale,vol.363,2018,pp.141-159.。三是对乡村建设政策的研究。重点关注或是法国某一时期例如“光辉30年”(1945—1975年)的乡村建设政策(2)汤爽爽：《法国快速城镇化进程中的乡村政策与启示》，《农业经济问题》2012年第6期。，或是某一地域例如法兰西岛大区的乡村建设政策(3)冯建喜、汤爽爽、罗震东：《法国乡村建设政策与实践——以法兰西岛大区为例》，《乡村规划建设》2013年第1期。，或是某一项具体政策例如乡村生态环境政策的研究。四是对乡村建设影响的研究。学者们普遍认为法国通过乡村建设规划不仅改变了乡村空间面貌，而且使得乡村人口结构发生了较大变化，乡村产业结构也变得更加多元(4)Rieutort,L.La Ruralité en France:Des Potentiels Oubliés？Population et Avenir,vol.731,2017,pp.4-7.，乡村居民利益诉求不断得到满足和提升。

总结已有对法国乡村建设的研究成果，并基于与法国学者的交流探讨，笔者发现法国通过对乡村生产、生活、生态空间的重构引致了乡村功能价值的重构，乡村功能向多元化转型，形成多功能乡村建设模式。本文拟从法国乡村功能变化的视角，分析其乡村建设的过程背景，梳理多功能乡村建设的理论逻辑与实践措施，总结其经验与不足，为我国乡村建设的目标制定与政策实施提供借鉴参考。

二、法国多功能乡村建设的过程

法国是中央集权的单一制国家，行政区划包括大区、省、市镇三级，以市镇(commune)作为最基本的行政单元。法国“城市”与“乡村”只是两种具有不同空间分布特征的地域，在行政建制上并没有“城市”与“乡村”的区分。按照法国国家统计局(5)法国国家统计局(Institut National de la Statistique et des Études Économiques，简称INSEE)即法国国家统计及经济研究所，是法国最大的经济研究机构。的定义，如果一个地方住宅之间的距离不超过200米，人口超过2000人，产业发展主要以非农业为主，有40%以上的人口在中心区工作，那么这个地方就可以被界定为城市。第二次世界大战后，法国进入经济高速增长期。随着工业化、城镇化的快速发展，法国城乡差距逐渐拉大，随后，乡村地区的发展与建设被提上日程。本文根据法国城镇化速度(一般采用乡村人口转移速度表征)的变化过程，将法国乡村建设分为以下三个阶段：

(一)20世纪50年代至70年代中期，快速城镇化过程中乡村功能恢复完善阶段

第二次世界大战后，法国将经济建设重点转移到恢复工业、农业等产业发展上来，国民经济得到快速发展，第二次世界大战后的30年(1945—1975年)被称为法国经济社会发展的“光辉30年”。从统计数据来看，1949年法国的国内生产总值是132亿法郎，1975年达到了2359亿法郎(根据当年价格计算)(6)Institut National de la Statistique et des Études Économiques.Gross Domestic Product and its Components at Current prices，https:∥www.insee.fr/en/statistiques/5355105?sommaire=5355165.。经济的快速发展吸引了大量农业劳动力从乡村迁入城市从事第二、三产业，城镇化率从1950年的55.2%迅速增至1975年的72.9%。由于城镇化快速发展，大量青壮年劳动力从农村进入城市，乡村人口从1950年的1874.9万人减少到1975年的1435.2万人(见表1)，出现较为严重的人口老龄化、农村空心化现象，乡村地区发展不平衡矛盾突出。“二战”后至20世纪50年代末，法国对乡村的干预政策主要是大力推动农业机械化和乡村基本生产生活设施建设，以此来恢复和发展农村经济(7)端木美、周以光、张丽：《法国现代化进程中的社会问题》，北京：中国社会科学出版社，2001年版，第100—103页。。从20世纪60年代开始，政府干预政策扩展到乡村道路、信息化设施等基础设施的建设、完善以及生态环境改造等。1967年，国家农村复兴基金(FIDAR，1979年改名为农村发展和发展干预基金)开始在布列塔尼和中部山区等地区进行农村复兴和改造项目。1970年，在国家层面制定实施了《乡村整治规划》，倡导乡村地区的更新及综合整治。经过“光辉30年”的努力，法国基本完成了农村居民点的电气化和道路的沥青化，并且基本实现了工业化、城镇化和农业现代化。

表1 1950—2019年法国城市和乡村人口变化情况

(二)1975年至2000年，逆城镇化时期乡村功能的多元化发展阶段

20世纪70—80年代，欧美国家出现了逆城镇化现象，经过快速城镇化发展阶段，大城市出现的房价高昂、交通拥堵及环境污染等城市病促使人们开始反思乡村的功能和作用。同时，法国经过乡村基础设施建设、生态环境改造等措施，乡村地区的吸引力逐步提升。由于道路基础设施的提升、家庭轿车的普及以及乡村生产生活条件的改善，使得人们白天在城里上班、晚上回乡村居住成为可能。这一时期，法国城镇化发展速度趋于稳定，25年间，法国城镇化率仅上升了3个百分点，从1975年的72.9%上升至2000年的75.9%；乡村人口甚至曾经出现阶段性的增加，从1975年的1435.2万人增加至1990年的1477.8万人(见表1)。这一时期的法国乡村建设在继续提升乡村基础设施水平、改善生态环境的基础上，重点围绕美丽村庄建设、农民居住条件改善以及提升接待城市居民设施条件等领域进行。经过长期努力，法国乡村吸引力大大增强，许多人到农村去买第二住宅作为度假或长久居住使用，居住人口不再以农民为主，而是包括农民、白领、工人、退休人员、度假休闲人员等各类型人员，法国乡村成为法国本土及世界各国人们旅游的重要目的地。

(三)2000年至今，再城镇化时期乡村功能的进一步完善阶段

2000年以来，法国的城市与乡村社会经历了深刻变化，GDP增长率持续低迷。在经济全球化浪潮中，世界各国劳工阶层的就业机会、收入水平逐渐趋于“被拉平”，工作机会逐步流向劳动力更为廉价的发展中国家，法国劳工阶层包括农村地区的部分人口逐渐成为经济全球化的“被抛弃者”(8)魏南枝：《法国爆发“黄马甲”运动的内外部因素》，《红旗文稿》2018年第24期。。乡村作为承载农业及部分中低端工业、服务业的地区同样受到严重冲击，在一些偏远地区的农业区和老工业区，乡村发展逐渐陷入新的衰退期，部分农民的生活水平甚至出现倒退。与此同时，一些大城市附近以及沿海地区的乡村在旅游、民宿等行业带动下，呈现就业岗位增加、收入上涨的向好状况。总体来看，乡村地区出现了部分乡村发展得越来越强、部分乡村越来越弱的分化现象。这一时期法国的乡村政策主要是“扬长补弱”，一方面对先进地区进行“扬长”，并且重视乡村特色的保护和发展，例如，2005年开始实施的“卓越乡村”项目旨在挖掘乡村的自身优势与发展潜力，以期实现乡村差异化、特色化发展；另一方面继续“补弱”，对经济发展薄弱的乡村地区进行资金补贴，对人口持续减少和衰落的村庄进行搬迁，对乡村社区生产设施存放区、生活居住区、生态保护区的空间布局也逐步进行调整完善(9)Perrin,D.and J.Malet.Les Politiques de Developpement Rural:Rapport de L'Instance d'Évaluation.Paris:La Documentation Française, 2003,pp.128-142.。

三、多功能乡村建设的理论逻辑与政策实践

(一)多功能乡村建设的理论逻辑

从城乡功能发展趋势来看，乡村功能多元化是伴随着城乡融合发展的趋势而来的。城乡之间从分立发展到融合发展的趋势与实践使乡村超越了单纯容纳乡村产业、乡村居民的传统功能局限，成为容纳乡村居民、城镇居民以及乡村产业与其他非农产业的空间场所。

近代社会以前，乡村一直是农民生产、生活与居住的场所。经过长期积淀发展，乡村形成了独特稳定的居住环境、社会结构、风俗习惯、人际关系及运行机制等。乡村与城市各自形成了相对独立的系统，两个系统之间的联系相对较少。进入现代社会以后，城市系统与乡村系统的分立发展逐渐导致城乡之间的差距越来越大以及城乡发展的严重失衡。同时，随着经济社会的发展以及交通、通信网络等设施的完善，城市系统与乡村系统的互动越来越频繁，城乡关系客观上要求从分立状态走向融合发展。城乡融合发展是进一步释放生产力潜能、实现城乡居民全面发展的需要，同时也是社会稳定健康发展的必然趋势和需求。

自20世纪70年代以来，部分学者立足城乡融合发展的客观规律，逐渐从城乡互动网络系统视角来审视城乡问题，不再单从城市内部、乡村内部或者是单个城市与乡村之间的联系来看待城乡关系。日本学者岸根卓郎从系统论角度出发，构建了“自然—空间—人类系统”的城乡融合型网络化发展框架。他强调城乡融合发展，认为要充分利用城市和农村强大的引力形成融合，破除两者之间的界限，建设一个能够不断向前发展、总体环境优美的美好定居之地(10)[日]岸根卓郎：《迈向 21 世纪的国土规划：城乡融合系统设计》，高文琛译，北京：科学出版社，1990年版，第45—55页。。美国学者道格拉斯从城乡相互依赖角度提出了区域网络发展模型，认为乡村的结构变化和发展通过一系列“流”与城市的功能和作用相联系，他划分了五种“流”：人、生产、商品、资金和信息，每一种都有多重要素和效果，它们还体现出不同的空间联系模式和多样的利益趋向特点。他提出为确保城乡均衡发展目标的实现，“流”必须导向一种“城乡联系”的良性循环(11)Douglass M.A Regional Network Strategy for Reciprocal Rural Urban Linkages: an Agenda for Policy Research with Reference to Indonesia，Third World Planning Review,vol.20,1998,pp.1-30.。进入21世纪，新的发展理论更加关注“网络”和“流”，关于城乡之间相互作用、相互融合的理论探讨也更为深入。

城乡融合发展的理论和实践为乡村功能多元化发展提供了重要启示，同时，城乡不平衡发展及城市病的频繁发生又促使人们不断反思城市与乡村的功能作用。1972年世界首次人类环境会议通过的《人类环境宣言》也重新唤起人们对生态环境以及乡村生态功能的深入思考。乡村是人类文明的源头和根脉，具有更优良的生态环境、更悠闲的生活节奏、更美丽的人居环境。基于时代背景和社会思潮的影响，20世纪70年代以后，欧美地区出现了逆城镇化的发展趋势，更多的城镇居民进入乡村，在乡村进行度假、旅游、生活甚至长期定居以及从事非农业生产活动等。乡村不仅是农村人的乡村，更成为城乡居民共同生产、生活和居住的乡村。乡村社会的功能得到丰富和延展，逐渐趋向多元化。乡村空间的多功能和农业的多功能一样，大多数不是纯公共物品，而是“公共池塘资源”，都具有低排他性和高竞争性两种特征，即一个资源使用者很难阻止或排除其他使用者，同时一个人的使用会减少其他人使用的可能性。

2006年，约翰·霍姆斯较系统地提出了多功能乡村转型理论，指出伴随着社会发展，人类对乡村地域生产、消费和生态等多元功能的需求变化驱动乡村不断演变(12)Holmes J.Impulses Towards a MultifunctionalTransition in Rural Australia: Gaps in the Research Agenda.Journal of Rural Studies, vol.22, 2006,pp.142-160.。随着经济社会的发展，乡村地区农业产值和就业的重要性逐渐降低，同时乡村发展越发嵌入到国家和地区的经济、政治和社会发展过程当中，不同社会群体对乡村的利益诉求日益多样化，乡村的美学和消费功能正在变得与乡村的实用和生产功能一样重要。目前，在欧盟、日本等人口密集的地区和国家，多功能乡村得到快速发展。随着中国乡村建设及城乡融合发展的不断推进，中国乡村功能多元化的趋势和要求进一步明显。

(二)法国多功能乡村建设的政策与实践

20世纪60年代以后，法国通过出台一系列促进乡村发展的政策，对乡村公共空间、生态环境、产业结构、家庭居住空间等进行改善与提升，基本建成了生态宜居的美丽乡村，进而引致了乡村人口构成类型的变化，乡村成为多功能的生产、生活空间。

1.乡村建设规划：以城乡一体的政策框架规划乡村建设

由于法国在行政单元上并不区分城市和乡村，在国土规划上，乡村地区的规划与城市地区的规划同样属于地方行政管理范畴，遵循同样的市镇规划管理规定。在地方政府无力实施城市规划管理的情况下，中央政府会行使规划管理职能。2020年，法国市镇数量为34968个(13)Ministère de l’Intérieur.Bulletin d'Information Statistique，BIS °152.https:∥www.interieur.gouv.fr/actualites/actu-du-ministere/bulletin-dinformation-statistique-bis-ndeg152.，市镇的人口规模差距较大，有的市镇人口只有几百人甚至十几人，而最大的巴黎市镇人口则达到了二百多万。

20世纪60—70年代，法国政府对乡村发展实施了强干预政策。1970年，出台地方性法规《乡村整治规划》，旨在推动乡村经济发展、优化乡村空间设施，其内容涵盖乡村空间、农业生产、生态保护等多方面政策。随后又出台了《地区发展契约》等针对乡村地区的规划，推动乡村的生产生活功能向多元化方向发展。1982—1983年，法国议会颁布了一系列调整国家与地方政府职权分工的法律，这些法律被统称为《地方分权法》。依据这些法律法规，法国中央政府开始向地方下放权力，促使地方政府成为乡村规划编制、实施的主体。但由于法国的市镇数量多达3万多个，以市镇为单位的乡村规划存在不集约、实施困难等问题。为了有力推动市镇发展，多个市镇基于共同的发展意愿联合起来建立市镇联合体，兴建和维护公共基础设施，对乡村区域进行统一建设和发展。法国在对以往的政策体系进行完善的基础上，于1983年颁布了《市镇联合发展与规划宪章》，这是一份乡村发展规划的综合性文件。法国市镇联合体的建立基于实际发展的需要，不受行政边界的制约，甚至可以跨越省和大区的行政边界(14)刘健：《基于城乡统筹的法国乡村开发建设及其规划管理》,《国际城市规划》2010年第2期。。市镇联合体作为多个市镇联合管理和建设的主体统一对多个区域的城镇和乡村进行规划和建设，更有利于集约资源，统筹安排城乡之间、区域之间的交通、医疗及教育培训等各项公共事务。至2009年，加入市镇联合体的市镇超过90%。市镇联合体之间有时也会进行合并，合并后的市镇联合体数量逐渐减少，所辖人口逐渐增加，这标志着不同市镇区域融合程度进一步加深。

2.乡村公共空间：不断提升乡村基础设施和公共服务设施

20世纪60年代以后，随着国家财政力量的增强，法国对于乡村地区的整治范围逐渐从农业生产基础设施建设转向农村生活基础设施、公共服务设施建设及环境改造等。

一是提升乡村基础设施水平。在1955—1975年间，法国大规模修建了主要交通干道和公路网。到20世纪70年代末，基本实现了乡村道路沥青化。交通设施水平的提升增强了城乡之间的可达性，使得人们白天在城里上班、晚上回乡村居住成为可能。目前，无论是在城市还是在乡村，90%的法国人在半个小时的车程内可以享受到日常生活的一切服务。20世纪60—70年代，法国着力开展用水、用电、通信网络、节能设施等的建设和提升改造。为了改善乡村环境，法国还在一些重点地区修建了乡村休憩和旅游设施。到20世纪70年代末，城乡居民在生活基础设施和生活条件方面的差距已经基本消失，基本上所有的乡村家庭都配备有浴室、现代化厨房、洗衣机、电冰箱和小汽车等，乡村居民的孩子上学有客车接送并可以与城里的孩子一起上课，而且乡村居民在住宅面积和居住环境上比城市居民有更大优势(15)[法]孟德拉斯：《农民的终结》，李培林译，北京：中国社会科学出版社，2010年版，第212—240页。。

二是积极推进农村教育、医疗、文化、邮政、商店等公共服务设施的建设。除了基础设施建设外，法国还着力通过加强部门之间的协调向农村地区提供更高质量的公共服务。2005年，法国政府召开了全国农村公共服务工作会议，强调要加大对乡村教育、医疗卫生、文化娱乐、邮政等公共服务设施建设的力度。2006年，由法国政府与市长协会以及包括铁路公司、邮局、电力集团等在内的14家大型公共服务运营商共同签署了关于在农村地区提供公共服务的宪章，对农村公共服务的供应方式、内容以及差异化供应等作出了规定和要求，并提出要重点提高农村公共服务的质量与可及性。例如，对邮局建设的标准是要确保每一个地区90%的人口到邮局的距离不超过5公里(16)Bontron,J.C.40 Ans de Politique des Services Pour le Milieu Rural.Journal of Pharmacology & Experimental Therapeutics.vol.208,2011,pp.25-32.。

三是积极推进信息技术与现代化装备在农村地区的应用。20世纪90年代以后，随着新技术的革新与应用，现代化的装备、设施和技术也被应用到乡村建设上来。从1997年开始，法国政府将信息化发展置于优先位置，时任总理利奥内尔·若斯潘启动了“政府信息社会项目行动”，将信息技术应用于农民的职业教育、培训以及销售经营等领域，促进乡村地区信息化水平不断提高。近年来，如何寻找新的组织以及使用新技术、新设备和新工作方法为乡村地区提供高质量的公共服务，一直是政府、企业和民众不断探讨和改进的问题。

3.乡村生态空间：以严格的法律和大规模资金投入等措施提升环境质量

法国十分注重保护乡村生态环境，是世界上第一个通过宪法来保护公民环境权的国家。法国采取的保护和改善乡村生态环境的措施主要有以下三个方面：

一是以最严格的法律、规章保护乡村生态环境。法国不仅有《国家公园法》《水资源和水污染治理法》《空气污染治理法》《自然保护法》《森林法》等相关法律，还有一些专门保护公共景观的措施和办法，例如，申请建造许可的主体必须提供规范的景观研究报告、景观合同、景观地图等。2005年，法国议会通过了《环境宪章》，成为世界上第一个通过宪法保护公民环境权的国家。此外，法国政府还在1971年设立了环境部这一专门的环境保护机构。在法国，环境执法非常严格，全国各地方都有一支有权有职的执法队伍，他们和警察一样穿制服、佩臂章，当发现有人破坏景观环境时可以行使处罚职权(17)姜丽：《法国乡村景观环境建设对中国的启示》，《中国农学通报》2009年第14期。。

二是投入巨额财政资金支持乡村环境保护。法国把对气候和环境的财政支出列为国家优先主导事项，农村环境支出预算占农村公共支出预算的比例常常在50%以上。在2000—2006年这7年间，欧洲农业指导和保证基金在法国农村发展事项(包括对农村地区投资、基础设施投入、农民提前退休、对自然环境破坏的补偿、造林、环境建设等)的支出经费约60亿欧元，其中，对自然环境破坏的补偿、造林以及农村环境建设等事项的支出共计约37亿欧元(18)Dechambre,B.La Pac et le Développement Rural,INSEE.L'Agriculture, Nouveaux Défis(édition 2007),Paris:INSEE Publique,2007,pp.167-176.。此外，获取欧盟直接补贴的农民被要求必须遵守生态环境保护法律的相关要求，如不遵守法律规定，政府可以采取惩罚措施直至取消补贴。

三是建设大面积的国家公园和区域自然公园。法国从1963年开始建设国家公园，国家公园主要选址于人口稀少或无人居住的区域，旨在保护自然空间(包括植被和动物)；从1967年开始建设区域自然公园，主要在拥有丰富的自然文化遗产但经济发展相对落后的乡村地区进行建设，其目标与国家公园有所区别，更多的是维持自然保护、乡村生活和居民休闲之间的平衡。除生态环境保护的目标外，还强调为乡村地区创造就业机会。目前，全法国共设有51个区域自然公园，总面积占国土面积的51%。区域自然公园对于实现乡村地区的农业与旅游业协调发展、提升经济水平等发挥了重要作用。从2006年起，法国政府开始逐步变革国家公园体制，力求形成国家公园与周边区域共同管理的体制，在保护生态环境的同时注重发掘其利用价值。地方政府通过对国家公园周边区域加强土地整理、提升公共服务、改善乡村生活设施(例如水、电、交通和环境卫生设施)，以及修建乡村休憩和旅游设施如徒步道和自行车道、度假中心和休闲基地等来满足人们的新需求。

4.乡村产业结构：推动城镇产业向乡村延伸并促进乡村产业多元化发展

为了缓解城乡之间、地区之间的发展不平衡问题，促进乡村产业发展，法国采取了区域、产业发展的均衡化政策。其中，产业均衡化政策主要是推动产业从大城市向欠发达地区和乡村地区分散。例如，1958年法国政府开始推动工业从巴黎地区向外围地区转移，规定在巴黎等大城市的特定地区向工业企业收取更高的租金，而在农业地区和山区农村有选择地开辟了一些新工业区，并设立地区发展奖金以奖励到指定具体落后地区新建或扩建工厂的企业。

除了推动城市产业向乡村地区分散外，法国政府还支持、鼓励乡村利用当地资源发展多元化产业。法国的《农业指导法》明确提出要建设一个经济、生态和社会效益并重的可持续发展的多功能农业。法国政府通过鼓励农民提前退休等补贴政策促进土地经营有限制地规模化生产(19)Madeline,P.L'Éévolution du Bti Agricole en France Métropolitaine:un Indice des Mutations Agricoles et Rurales.L'Information Géographique,vol.70,2006,pp.33-49.，以提高农业生产经营效率。同时，在确保农业高生产率的前提下，法国政府通过减免税收、补助产业发展基金等优惠政策鼓励乡村发展旅游业、文化产业、手工业、商业等二三产业，以提高就业率、实现乡村经济多样化发展，例如，1989年成立了针对服务业、手工业和商业的干预性基金。2004年开始，法国逐步实施商业及手工业重整项目，补助乡村地区商业和手工业领域的中小企业，如营业额小于100万欧元的小企业。

促进乡村落后地区的产业多元化发展也是法国政府的重要目标。1995年，法国颁布《地域规划与发展指导法》，创立了乡村复兴区，旨在为落后乡村地区的企业提供税收优惠，以及通过税收奖励吸引企业入驻。到2006年，该项措施取得重大成效，共有13060个市镇成为乡村复兴区，所辖人口占法国总人口的8.7%。从2005年开始，法国又接续推行卓越乡村项目，除了继续补助乡村产业及促进产业多元化发展外，还注重通过激发乡村的内在积极性促进乡村加速发展。此项目的对象是人口不超过3万且属于乡村复兴区的市镇或市镇联合体，主要任务是促进乡村文化、旅游产业、生态资源保护、科技等四大类特色产业高水平发展，以吸引新的乡村居民并为其提供服务。

5.乡村家庭空间：政府支持农村居民改善住房条件

20世纪70年代，随着法国逆城镇化发展，乡村生活基础设施条件得到不断改善，乡村生态吸引力大大增强，归乡人员不断增加。法国政府在加强乡村生活基础设施改造、促进生态环境进一步改善的基础上，积极引导、支持农民改造或建设高品质的住房，保护有历史价值的古村落，促进乡村民宿的发展，以优化乡村家庭空间。

一是通过金融政策支持个人改善住房条件。1977年的《住房改革法案》是法国历史上较为重要的住房法案，目前仍在实行的很多针对个人的金融支持政策都是在当时确立的。该法案的核心在于明确区分不同的住房类型和住房需求，有针对性地设立不同金额的补贴方案，这些方案包括：帮助家庭支付房租的个人住宅补助金、帮助低收入房主改善住房(卫生、供暖等)的补助、由法国地产信贷银行提供的帮助低收入家庭购买新房的促进房屋产权贷款等。住房补贴政策成为普遍覆盖低收入与弱势群体的政策，作为低收入群体重要力量的农民也因此享受到了国家住房改善补助、贷款延长及补贴政策。

二是发挥专业人才作用提升乡村住宅品质。为了吸引专业人才参与乡村建设，法国中央政府与地方政府共同出资设立乡村基础建设基金，用于不同类型住宅的改造和提升工程。由于随着逆城镇化的发展，人们对高品质独立住宅的需求持续提升。国家鼓励探索新型住宅设计，力求住宅多样化以满足不同群体住户的要求。在1980—2003年间，法国农村独立住宅的建筑面积大量增加，尤其在城郊地区的农村住宅增加的比例更大(20)Mamdy,J.F.,M.Guillot,N.Disez.Quel Avenir Pour l’Hébergement Touristique Rural?Le Cas de Gtes et des Chambres d’Htes du Massif Central(France).Teoros Revue de Recherche en Tourisme, vol.26,2007,pp.56-66.。

三是引导和扶持乡村民宿的发展。1955年，法国政府启动了“农村家庭式接待服务微型企业”资助计划，旨在改变农村空心化，促进乡村繁荣发展，从资金方面帮助开展旅游业的农户。1972年，法国政府颁布了《质量宪章》，对乡村旅游服务业的发展制定了严格的标准，例如，对民宿的经营方式、规模、设施和服务等进行规范和制定统一标准，并定期派专人检查。1982年成立的最美村庄协会通过定期评选最美村庄，向世界宣传法国的美丽村庄，带动了乡村民宿及旅游业的发展。

四、多功能乡村建设的成效特征

经过半个多世纪的乡村建设，法国乡村的面貌、功能、居住人口以及产业业态都发生了巨大变化，主要表现为以下三个方面的特征：

(一)乡村成为多功能的聚落空间

经过长时期的乡村建设，法国乡村的功能价值趋向多元化。乡村聚落从单纯的农业生产、农民居住空间变为生产、居住、旅游、度假、养老、生态协调等多功能并存的美丽宜居乡村。第一，乡村具有旅游功能。乡村旅游已经成为法国旅游业的重要组成部分，其旅游业产值占全国旅游业产值的30%。目前，除了为消费者提供传统的乡村田园风光体验外，政府、企业及民宿商家致力于推动旅游的多样化和个人化发展，以此提升旅游效能，例如开发自行车旅游、河流旅游、生态旅游、美食分享以及葡萄酒品尝游览。第二，乡村具有度假休闲功能。乡村度假成为法国人的生活追求之一，乡村90%以上的住房是独立式住宅，部分乡村住宅优于城市住宅的居住品质。法国居民住房持有者中有39%的第二住宅位于乡村地区(21)Institut National de la Statistique et des Études Économiques.37 Millions de Logements en France au 1erJanvier 2020.https:∥www.insee.fr/fr/statistiques/4985385.，为他们闲暇之余到乡村居住和度假提供了条件。第三，乡村具有养老功能。由于居住环境更加生态、住房价格更低、居住品质更好，乡村吸引了部分城镇退休人群返乡居住养老，形成了田园养老的新业态。第四，乡村的生态协调与涵养功能。目前，大部分法国乡村空间形成了相对固定的布局，农田、草场、社区内部的绿地、区域自然公园等绿色环境占了90%以上的乡村空间。乡村的绿色生态景观是整个国家的“绿肺系统”，对气候调节和生态协调起到了重要作用。

(二)乡村成为多类型人口的居住空间

随着乡村功能的变化，法国乡村人口的构成也呈现多样化趋势。以农业为主的农民人数逐年减少，乡村居民不再是清一色的农民，还包括了工商业企业家、自由职业者、高级管理者、工人、白领、退休人员以及休闲度假人员等在内的多种类型人员。法国社会学家孟德拉斯在《农民的终结》一书中详细描绘了农民逐步减少，乡村成为不同职业群体、不同类型人员居住场所的过程。据统计，2008年在法国乡村地区居住的管理人员和高级专业人员占乡村从业人口的7%(22)Mischia,J.Les Territoires Ruraux des Espaces Ouvriers en Mutation.http:∥www.metropolitiques.eu/Les-territoires-ruraux-des-espaces.html.。2019年，法国约有20%的人口住在乡村，从事农业的农民人数为40.4万，占法国总就业人数的1.5%(见表2)，约占法国乡村总人口的3%。

表2 不同年份法国农民年龄结构、人数及占总就业人口比例

(三)乡村成为多元化产业的集聚空间

法国采取了均衡化以及乡村产业多元化发展政策，在积极发展现代农业、生态农业外，延长农业产业链，将二三产业引进农村，产业发展逐步呈多样化态势。自1995年开始，生态农业迅速崛起，成为法国农业发展的新方向。生态农业的高附加值增加了农民收入，并且从事生态农业的人群呈现更年轻化的趋势。通过多元化产业培育和发展，二三产业成为推动法国乡村经济增长的主导力量，农产品加工业产值约占乡村地区产值的40%，乡村零售商业、教育医疗业、乡村旅游业、文化产业等服务业产值约占50%，农业产值仅约占10%。同时，乡村服务业的蓬勃发展不仅为乡村地区提供了约50%的就业岗位(23)DATAR.Quelle France Rurale Pour 2020? Contribution à Une Nouvelle Politique de Développement Rural Durable.http:∥formder.iamm.fr/francais/7annuaire/france/docs/quelle_france_rurale.pdf.，还满足了乡村居民高质量的生活服务需求，增加了乡村的吸引力。

当然，历经半个多世纪的建设，法国乡村仍存在一些难以改变的特质，主要表现为以下三个方面：一是乡村老龄化问题长期存在。在20世纪70年代法国城镇化进入后期阶段后，人口老龄化现象凸显，此后，虽然逆城镇化过程中吸引了部分城里人进入乡村，但吸引的主要是年龄较大的人群及退休人员，乡村老龄人口占比一直很高。据统计，2019年法国农民54.5%的人口超过50岁(24)Institut National de la Statistique et des Études Économiques.Les Agriculteurs: De moins en Moins Nombreux et de Plus en Plus d'Hommes.https:∥www.insee.fr/fr/statistiques/4806717#consulter.，人口老龄化仍是制约乡村发展的顽疾。二是乡村人口逐渐减少的趋势没有得到根本改变。在20世纪70—80年代的逆城镇化时期，法国乡村人口曾有小幅度增加，但从20世纪90年代开始直至当下，乡村人口又出现了逐渐减少的趋势，1990年的法国乡村人口是1477.8万、2019年为1253.6万，29年间乡村人口减少了224.2万(见表1)。虽然法国政府将部分乡村地区归为最困难的农村区域，并给予专门的政策支持和资金援助，但补助措施的实施没能改变乡村人口持续减少的趋势。三是城乡之间及乡村内部的发展不平衡状况长期存在。从整个社会来说，资本社会的发展使得财富越来越积聚在垄断资本阶层，巴黎、波尔多、里昂等中心城市集中了法国一半左右的国民生产总值，不仅服务业和新兴产业较为发达，而且对其他地区的年轻人产生了虹吸效应。传统工农业部门的就业岗位逐渐缩减，三四线城市及农村地区的产业发展大多处于产业链低端，缺乏向新兴产业转型的能力。

五、法国多功能乡村建设经验对中国的启示

法国与中国都是农业大国，在乡村发展方面有许多相似之处。法国多功能乡村建设经验对我国更好地推进乡村建设行动具有积极的借鉴意义，主要体现在以下五个方面：

(一)明确乡村功能多元化的目标定位

一般而言，乡村单一的生产和居住功能很难吸引人口流入，然而法国乡村凭借其突出的生态功能、旅游度假功能吸引大量人群从城市返回农村，乡村“空心化”问题得到根本改观，乡村复兴得以实现。法国乡村建设经验告诉我们，我国在进行乡村发展规划和功能定位时，可以结合本地的资源禀赋、乡风民俗和经济实力来丰富和调整本地乡村建设的目标定位和功能重点。例如，对生态资源条件好的地区，可以重点发掘其度假休闲、居住养老及体验旅游等功能；对产业基础较好的乡村，可以进一步发挥其生产服务功能，并提升其居住、休闲、养老等功能。总体来说，有条件的地区要明确乡村功能多样化的目标定位，增强乡村生态环境的吸引力，促使乡村功能向多元化价值转型，改变传统乡村聚落作为农业生产和农民居住场所的单一功能定位，将其建设成为城乡人口生产、居住、度假、休闲、养老等多功能并存的场所。

(二)统筹推进乡村基础设施和公共服务建设

乡村基础设施和公共服务设施是更好满足乡村居民需求以及扎实推进乡村居民与城镇居民共同富裕的重要支撑条件。提升乡村基础设施和公共服务水平是“十四五”时期我国乡村建设的重要任务之一。从整体来看，法国基础设施和公共服务的供给体制是城乡统一的，供给质量不因城乡差别而有所不同，仅是根据不同地区的人口密度来设置公共设施的数量。目前，由于历史原因，我国城乡基础设施与公共服务供给未能完全形成统一体制，乡村基础设施供给未能形成常态化的管理、建设和养护机制，乡村公共服务供给还存在一些弱项和短板。可借鉴法国的经验，在顶层设计层面，将城市和乡村作为一个整体来统筹规划，明确乡村基础设施的公共产品定位，按照城乡统一规划、统一资金来源、统一建设、统一管护的原则深化改革，努力实现城乡基础设施和公共服务设施共建共享、互联互通。在实践层面，由于乡村基础设施和公共服务的供给是一项持久且艰难的任务，要特别注意平衡好分散居住的乡村居民的需求与建设成本之间的关系，并且相关规划和建设都需充分征求当地居民的意见。

(三)着力提升乡村生态环境和人居环境水平

改善乡村生态环境是增加乡村吸引力的关键。从法国经验来看，以最严格的法律法规规范乡村生态环境建设、在乡村地区投入巨额生态环境建设资金以及建设区域自然公园，是保证法国乡村生态环境优异的重要举措。目前，我国乡村生态环境正在逐步改善，越来越多的村庄逐渐变美，但是我国农业生产环境、农村生态环境、农民居住环境的改善提升仍有较大空间，如何规划、保护和改造乡村环境是未来乡村建设的重要内容。首先，应结合中国乡村景观建设的实际需求出台关于乡村景观的法律法规，制定完善乡村景观规划的标准和编制办法，为乡村生态环境建设实践提供标准和保障。其次，提高乡村生态环境治理资金的投入份额并进行专项管理，避免县乡因财政困难无法进行乡村生态环境修复及水平提升。再次，加大力度提升乡村人居环境水平。通过对生活污水治理、生活垃圾治理、村庄绿化美化等农村人居环境提升行动以及建设乡村区域性自然公园、乡村公园等措施，逐步改善乡村生态环境，建设美丽生态宜居的乡村。

(四)重点支持城镇产业向乡村转移并促进乡村产业多元化发展

随着土地、人力等成本的上升，产业在不同地域之间的梯度转移是经济活动的正常现象。法国在城镇化过程中，引导和鼓励资本到指定的乡村区域建立企业或设立分支机构，降低或免除部分税收，给予新建企业资金补贴，促进了乡村地区的产业多元化发展并提供了更多就业岗位。目前，我国部分农产品深加工企业、文化创意企业、旅游服务企业等有转移到乡村地区的需求，乡村地区也迫切需要企业项目支撑带动乡村振兴。因此，要有序引导产业资本转移到有条件的乡村地区，培育多元化产业，推动城乡产业融合发展。一是可以在部分乡村地区尤其是贫困地区划定特定区域范围，通过财政补贴、降低税费、信贷支持等措施鼓励建立分厂或创办新企业，为乡村地区提供新的就业岗位。二是要以促进乡村产业多元化为导向完善城镇产业向乡村转移的机制，可以由中央授权地方根据本区域的人力、地域、生态资源等条件和区域需要，制定政策，吸引与地区经济、社会发展相适应的企业来落户，推进农业与工商业、服务业的深度融合。三是鼓励乡村本土人才创业，激活农民创新创业热情，释放乡村家庭产业活力，推动乡村产业发展壮大。通过税收优惠、设立产业补助发展基金等政策鼓励农民工返乡创业，加快推进乡村手工业、农村电商产业、生态农业及乡村旅游业的发展。四是完善企业进入乡村的准入门槛和监管制度，特别要注意完善企业进入乡村的环保政策和标准，严防城市污染企业向乡村转移，坚决制止和防范工商资本违反产业发展规划导致耕地“非农化”“非粮化”的行为。

(五)大力引导支持农村居民改善居住条件

住房条件直接关系到农村居民的居住品质和幸福指数。法国乡村比城市更有吸引力的主要因素有两方面：一是美丽、生态的乡村环境；二是更加舒适、品质更高且价格较低的个人居住空间。法国农村居民居住品质的提升与政府的政策支持、资金补贴以及专业人才、技术的引进是分不开的。目前，我国农村居民的居住条件还有待改善，可借鉴法国的做法采取有力措施进行提升。第一，建立和完善针对乡村居民住房(包括卫生、供暖)建设、改造的常态化补贴机制。可以通过为乡村居民建设及改造房屋提供补贴或优惠贷款等形式引导和规范其个人住宅品质的改造提升。第二，提高乡村住房改造或建设的质量水平。可以通过完善乡村住房改造的技术规范标准、提供住房通用设计图集供农民选择、吸引建筑师及其他专业技术(包括改厕、供暖)人才参与乡村建设、为乡村住房改造提供咨询服务以及示范项目引导带动等措施来提升乡村住房的质量和水平。第三，乡村住房改造要重视传承和保护优秀传统文化。在法国很多地方，农民个人住房以更新改造为主而不是以重建为主。我国的乡村建设要尊重农民意愿，严格控制大拆大建，注意保存乡村的传统空间肌理，在传承优秀传统文化的同时注重地域特色的打造，切实保护并维系好乡村传统建筑和乡村景观格局。