建筑施工企业用不合格建材市场监管部门能查吗

湖北省公安县市场监管局 陈荣章

一、案情

E县市场监管局接群众举报称，E县光伏电站项目中标的F新能源发展有限公司（以下简称F公司）使用了不合格、档次较低的太阳能光伏组件。该局立即指派执法人员会同法定质检机构抽样人员，按照国家标准的抽样规则、方法和程序对该公司在E县光伏电站项目中施工安装使用的546块太阳能光伏组件进行了现场抽样，并委托该法定质检机构进行了检验，经检验，该批太阳能光伏组件不符合相关国家标准规定要求，检验结论被判为不合格。通过相关证据，E县市场监管局认定F公司在实施政府招标项目经营活动中，以质量不合格的产品充当合格产品投入工程建造后予以销售，属于销售以不合格产品冒充合格产品的行为，违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第三十九条之规定，依据《产品质量法》第五十条之规定，2018年9月30日，E县市场监管局责令F公司改正上述违法行为，并作出罚款380000元上缴国库的行政处罚。

二、复议、诉讼

2018年12月6日，F公司不服行政处罚决定向市级市场监管局提起行政复议。市级市场监管局于2019年2月12日作出《行政复议决定书》维持了E县市场监管局作出的行政处罚决定。2019年3月14日，F公司不服E县市场监管局和市级市场监管局作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》，向区人民法院提起诉讼。并提出如下事实与理由：1、被告E县市场监管局作出的行政处罚决定程序违法；2、《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》认定原告F公司以不合格产品冒充合格产品没有事实依据，与客观实际严重不符；3、认定的事实证据不足；4、不属于《产品质量法》的调整对象；5、即使存在“以不合格产品冒充合格产品”的行为，也由原告的上级供应商承担相应责任。

三、审理

（一）一审区人民法院认为:被告E县市场监管局作出的行政处罚决定合法，但处罚金额畸重，明显不合理，故被告市级市场监管局的行政复议决定应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项、第七十七条、第七十九条之规定，判决如下:1、撤销被告市级市场监管局于2019年2月12日作出的《行政复议决定书》;2、变更被告E县市场监管局于2018年9月30日作出《行政处罚决定书》中对原告F公司“罚款380000元”为罚款110000元。F公司不服一审区人民法院的判决，上诉于市中级人民法院。提出如下事实与理由：1、原审判决和《行政处罚决定书》以不合格产品冒充合格产品没有任何事实根据，与客观实际严重不符；2、被上诉人E县市场监管局作出的《行政处罚决定书》所认定的事实证据不足；3、被上诉人E县市场监管局作出的行政处罚决定应依法予以撤销。请求二审法院撤销一审区人民法院作出的第（二）项行政判决，判定二被上诉人承担本案所有诉讼费用。

（二）二审市中级人民法院认为:E县市场监管局认定F公司是光伏组件的销售者，适用《产品质量法》将F公司当成销售者予以行政处罚，属于认定事实不清、适用法律错误，对于E县市场监管局作出的行政处罚决定，应予撤销。市级市场监管局作为行政复议机关作出的维持行政处罚决定不当，亦应一并予以撤销。因E县市场监管局作出的行政处罚决定应予撤销，原审法院变更处罚110000元不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下: 1、维持原审区人民法院行政判决第一项，即撤销市级市场监管局于2019年2月12日作出《行政复议决定书》; 2、撤销原审区人民法院行政判决第二项，即变更E县市场监管局于2018年9月30日作出《行政处罚决定书》中对F公司“罚款380000元”为罚款110000元; 3、撤销E县市场监管局于2018年9月30日作出《行政处罚决定书》。一审、二审案件受理费各50元，均由E县市场监管局承担。本判决为终审判决。

四、分析

（一）关于F公司是否使用了不合格的太阳能光伏组件的问题。本案中，F公司在该项目工程中使用的太阳能光伏组件产品经法定质检机构检测，不符合国家标准要求，依据《X省产品质量监督抽查实施细则（2018年版）》，检验结论判为不合格。即F公司在光伏电站项目建设中确实使用了不合格的太阳能光伏组件。

（二）关于F公司的行为是否存在销售太阳能光伏组件的问题。判断F公司使用不合格产品的行为是否为销售行为是本案的关键，也是E县市场监管局能否作出行政处罚的关键。F公司是整个光伏电站项目的中标方、承建方、承担落实项目设备采购、施工等具体事宜，在光伏电站项目中使用的该批光伏组件产品是F公司向G公司（外地销售企业）采购，G公司出售的该批产品来自于H公司（外地销售企业），由I公司（外地生产企业）生产，F公司是该产品的购买者、使用者，作为建筑施工企业使用建材建设工程，不是该批建材产品的生产者，也不是作为销售者直接销售光伏电站建设所需的设备，更不属于经营性使用。因此，F公司不是生产者、销售者，也不是服务业的经营者。E县市场监管局将F公司认定为销售者，依据不足。

（三）关于F公司的行为是否违反《产品质量法》的问题。根据《产品质量法》第四条、第三十九条、第五十条、第六十二条规定可知，《产品质量法》调整产品的生产、销售或用于经营性服务三种行为，不合格的责任主体是生产者、销售者或服务业的经营者，而非不合格产品的使用者。本案中，F公司在建设工程中使用了不合格的光伏组件，但F公司不是该项目工程中所使用不合格光伏组件的生产者、销售者、服务业的经营者，不存在生产、销售、经营性服务的行为，不应成为产品质量的责任者，F公司的行为并不违反《产品质量法》的相关规定。E县市场监管局依据《产品质量法》对F公司进行行政处罚，适用法律错误。

（四）关于E县市场监管局对F公司的行为是否具有监督管理法定职责的问题。根据《产品质量法》第八条规定，市场监管部门是产品质量监督的主管部门，但法律对监督部门另有规定的，从其规定。《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）第二条规定，在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。从该条法律规定可知，F公司作为光伏电站设备及安装项目的中标方，其实施的光伏电站建设属于建筑活动。《建筑法》第六条规定，国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。《建筑法》第七十四条规定，建筑施工企业在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有其他不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的行为的，责令改正，处以罚款;情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书;造成建筑工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《建设工程质量管理条例》第六十四条规定，违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。本案中，F公司作为光伏电站施工企业，对建筑工程质量负责，其在光伏电站项目建设过程中使用不合格的光伏组件产品，违反《建筑法》第七十四之规定，应由有权机关县级以上人民政府建设主管部门依法予以处理。因此，E县市场监管局对建设工程质量监督管理没有法定职权。

（五）不断健全完善市场监管制度规则的必要性。依据《产品质量法》《建筑法》等法律、法规对建筑材料生产、销售、使用领域规定的监管职权，二审法院对本案的判决是正确的。本案中，E县市场监管局无权查处F公司的行为，应移交E县住建部门依法进行处理，也应将本案中的2家销售企业G公司和H公司及1家生产企业I公司的行为通报当地同级市场监管部门。本案在执法实践中具有一定的普遍性和代表性，在新的市场监管体制下，《产品质量法》等法律、法规有待尽快修订完善，部门规章也应加快拟制修订，完善建立全国统一的市场制度规则尤显必要。

2021年7月13日，住建部等8部门发布了关于持续整治规范房地产市场秩序的通知（建房〔2021〕55号），该通知对整治工作进行了任务分工，市场监管部门负责查处虚假违法房地产广告、价格违法、利用不公平格式条款侵害消费者权益等问题。