江苏省民办高职院校的演进历程、现实困境与破解策略

张德文

（无锡南洋职业技术学院学务部，江苏 无锡 214081）

从1992年创建第一所民办高职院校至今，江苏省民办高等职业教育已走过30年的发展历程。经过两轮高职高专院校人才培养工作评估，随着国家陆续出台有关民办教育的法律法规和政策文件，江苏省民办高职院校逐步由扩大办学规模为主的外延式发展转向以专业建设为核心、提高质量为目标的内涵式发展，有力地推进了江苏省教育体制的改革创新，形成了更高水平的人才培养体系。

一、政策变迁中江苏民办高职院校的演进历程

江苏民办高职院校的创建时间虽不是最早，但其发展速度较快，这与国家政策法规的牵引作用息息相关。民办教育政策的变迁过程，充分反映了民办教育需求侧与供给侧之间的不平衡及其在不断调适中走向相对平衡的过程。改革开放以来，我国民办教育政策与法规呈现出默许、承认、鼓励和支持的发展脉络。国家对民办教育的政策与法律保障，走的是一条“波浪式”前进的发展道路［1］。

（一）恢复与促进发展阶段（1992—2002年）

1992年初，邓小平南方谈话破解了人们对民办教育普遍存在的种种疑虑，党的十四大报告明确要求“鼓励社会力量办学”。1993年2月，《中国教育与改革发展纲要》提出：“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多种形式、多层次职业技术教育的局面”［2］。1993年8月，《民办高等教育学校设置暂行规定》出台，对民办高等学校的设置标准、申请程序、评议审批、变更和调整等内容进行了规定［3］。1997年7月，《社会力量办学条例》发布，这是我国第一个规范性民办教育行政法规，明确了民办教育机构的设立、教学与行政管理、财产与财务管理、变更与解散、保障与扶持、法律责任等［4］。2002年12月，《中华人民共和国民办教育促进法》颁布，国家第一次以法律的形式明确“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。

江苏省在此阶段共创建了17所民办高职院校，现存14所。1992年，三江大学开始筹建，这是江苏省第一所独立设置的全日制民办高校。随后，江苏省教委出台《关于社会力量举办民办高等学校的暂行办法（试行）》，促进民办高等教育发展。1999年12月，苏州工业园区职业技术学院为缓解二期工程财政性拨款不足的问题，尝试引进民间资本，苏州光华实业（集团）有限公司获得65%股权，成为学院第一大股东，开始进入民办高校管理体制与运行机制［5］，但其法人属性并未变更为“民办非企业单位”。2002年2月，教育部批准三江大学升格为本科高校，并更名为三江学院。这一阶段，江苏民办高职院校发展迅速，满足了人民群众高等教育多样化的选择，培养了经济社会发展亟需的适用人才，深化了高等教育办学体制改革。

（二）规范与改革发展阶段（2003—2015年）

2004年3月，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》落地，对民办学校的设立、组织与活动、管理与监督、支持与奖励做出了具体的规定，制定了支持民办教育发展的政策路线图［6］。2006年12月，《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》印发，指出“各级政府和有关职能部门依法落实民办高校有关扶持政策，努力把民办高校发展的重点转移到稳定规模、规范管理、提高质量的轨道上来”［7］。2007年2月，《民办高等学校办学管理若干规定》强调：“规范实施专科以上高等学历教育的民办学校的办学行为，维护民办高校举办者和学校、教师、学生的合法权益”［8］。2010年7月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》出台，明确指出要“大力支持民办教育”，强调“民办教育的发展是我国教育改革发展事业的重要组成部分，是教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量”［9］。2012年6月，《关于鼓励和引导民间资本进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》发布，明确表明要“落实民办学校办学自主权、招生自主权，落实民办学校教师待遇，保障民办学校学生权益，完善民办学校税费政策，支持高水平有特色民办学校建设”［10］。

江苏省在这一阶段又创建了10所民办高职院校，现存7所。2002年8月，江苏省教育厅试行普通高等学校股份制改革，开展新的运行机制试点工作。江苏信息职业技术学院改制并尝试股份制办学，实行董事会领导下的校长负责制，2009年实行党委领导下的校长负责制，2014年恢复国有公办。2003年8月，江苏省教育发展投资中心、江苏教育电视台和南京特希投资有限公司共同投资2.8亿元，帮助原江苏省幼儿师范学校升级改制为民办属性的应天职业技术学院。2003年12月，江苏培尔职业技术学院因台湾投资者无力承担巨额损失，向江阴市政府提出撤资，市政府向台湾投资者支付8000万元，培尔学院的固定资产由具有政府背景的投资公司接收，交由江阴职业技术学院使用［11］。2012年6月，紫琅职业技术学院从江苏教育发展投资中心引进1000万元资金作为国有参股办学，成为江苏省第一所民办事业单位法人高校，并在2014年升格为本科院校——南通理工学院。2014年1月，江苏省政府同意将苏州信息职业技术学院办学体制由民办变更为公办。这一阶段，江苏民办高校新建、停办、改制、升本等情况不断上演，发展情况较为复杂，2007年江苏省人民政府办公厅印发《关于加强民办高校规范管理促进民办高等教育健康发展的通知》，从依法规范民办高校办学行为、严格民办高校内部管理、切实加强对民办高校规范管理工作的领导等方面，提出了十五条促进民办高校持续健康发展的举措，进一步加强了民办高校规范管理，促进了民办高等教育的健康发展和社会稳定。

（三）分类与转型发展阶段（2016年至今）

2016年11月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，揭开了民办教育分类管理序幕。同年12月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》相继印发，建立差别化政策体系，促进民办教育转型发展，大致构建了民办教育上位法律、国务院文件与部门配套政策相衔接的相对完整的分类管理改革制度和实施体系，初步完成了国家顶层设计［12］。截至2019年4月，全国31个省（市、自治区）相继发布了促进本省民办教育发展的实施意见及其配套文件，标志着我国民办高校分类管理政策体系基本建构完成。

在这一阶段，江苏省新建了1所中外合作办学的民办高职院校。2016年1月，江苏省政府同意在苏州港大思培科技职业学院的办学基础上，由苏州科技学院与加拿大百年理工学院合作举办苏州百年职业学院，同时，苏州港大思培科技职业学院建制被撤销。2019年8月，江苏省教育厅批复应天职业技术学院办学主体变更为南京市江宁区人民政府，学校性质变更为公办。截至2021年12月底，江苏省现有民办高职院校22所（含中外合作办学1所）（如表1），占全省普通高校总数13.10%，占全省普通高职院校的24.44%，全日制在校生近9万人。

表1 江苏民办高职院校设置情况汇总表

二、实践发展中江苏民办高职院校的现实困境

当前，面对分类管理带来的机遇与挑战，江苏省民办高职院校发展的“内困外扰”环境仍不容乐观，一些制约民办高职院校健康发展的“卡脖子”问题未能取得明显进展。政策的滞后性、资本的逐利性、市场的复杂性以及民办高职院校自身治理的局限性，导致江苏省民办高职院校在实践发展中还面临着许多现实困境。

（一）政策推进力度不够

民办高职院校是在强大的公办高等教育体制环境中萌生的，它们一直在夹缝中生存和发展。在公办高职院校优势的冲击下，民办高职院校生存和发展面临着前所未有的压力。2018年2月，江苏省人民政府出台了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》，从政策文本内容上看，它与“国务院三十条”高度相关，具有较高的复制性，Pearson相关系数为0.916［13］。省级政府在落实国家民办教育政策过程中，常常需要多个部门参与，而政策执行的效果直接受部门间协调程度的影响。当前我国民办教育政策在省级行政区域内落实缓慢的根本原因在于，省市两级政府推动力量不足和横向跨部门协调困难［14］。据调查，真正落实“从学费收入中提取不少于5%的资金用于奖励和资助学生”［15］的民办高职院校很少，政策缺乏约束力，奖励和资助学生的费用基本靠国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》指出，“民办学校应该按规定为教职工建立补充养老保险”，而现实中一些民办高职院校连基本的“五险一金”都没有缴全，更遑论“建立补充养老保险”。又如，该《意见》明确指出，“将出资用于学校办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下”。而调查显示，江苏省民办高职院校资产过户工作进展缓慢，72%民办高职院校的土地、房产等资产仍在举办者个人或公司名下，有11所院校无学校产权校舍、有8所院校无学校产权校园［16］。

（二）经费融资渠道不宽

江苏省民办高职院校大多是由民办企业或个人独资举办，经费来源渠道较为单一，缺乏资金实力雄厚、有产业背景的大企业、大集团投资，办学经费不足。与之形成鲜明对比的是，公办高职院校的生均经费大幅度提高，《江苏省高等职业教育质量年度报告（2021）》显示：2021年，公办高职院校年生均财政拨款为18170元/生。2013年，江苏省普通高等学校教育公共财政预算人均为14837元，2019年提高到20079元，增长了1.35倍。而江苏民办高职院校上一次调整学费是在2013年秋季，按照学科分类：人文社科12000元/年，理 工 科14000元/年，医 学、艺 术15000元/年。近年来物价持续上涨，人力资源成本不断提高，使得办学成本不断增加，影响了教学资源投入。如表2所示，民办高职院校与公办高职院校在“生均教学科研仪器设备值”“线上开设课程数”等方面存在较大差距。2020年9月，江苏省发改委公布了《关于进一步推进民办高等学校学历教育收费改革的通知（征求意见稿）》，指出“自2021年秋季学期起，放开26所独立设置的民办本专科院校收费，由学校自主研究确定学费和住宿费标准”，这一政策在一定程度上缓解了民办高职院校的办学压力，但高昂的学费亦有可能会让一些有意报考的学生和家庭望而却步，从而影响招生规模。是否涨？涨多少？江苏民办高职院校举办者左右为难。

表2 高等职业院校教学资源情况比较表

（三）质量提升成效不高

从数量上看，截至2021年12月，江苏民办高职院校总数居全国第三位，但从质量上看，江苏民办高职院校总体上呈“大而不强”、“多而不优”的状态。从省级层面看，2020年江苏省高等职业教育高水平专业群立项项目100个，其中民办高职院校立项3个，占比3%；培育专业群11个，其中民办高职院校1个，占比9%（见表3）。2021年江苏省职业院校技能大赛高职组共有42个竞赛项目，江苏民办高职院校学生仅有8所院校在13个竞赛项目获奖，共计7个二等奖、32个三等奖，获奖项目不多、等级不高。2021年江苏省职业院校教学大赛高职组777件作品、22个组别中，仅有9所民办高职院校在11个组别中获得3个二等奖、14个三等奖，获奖院校数量少、水平不高。2017年，江苏省高等职业教育高水平骨干专业建设项目立项230个，其中民办高职院校立项13个，占比5.65%。从区域看，在中央财政支持的职业教育实训基地建设项目中，长三角民办高职院校共有33个，其中上海15个、浙江8个、安徽6个、江苏4个。2019年7月，教育部公布《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》项目认定结果，江苏省民办高职院校在7个大项中，只在骨干专业、生产性实训基地、协同创新中心等3个项目有所突破，认定了6个骨干专业、4个生产性实训基地及1个协同创新中心。2022年2月，中国高等教育学会高校竞赛评估与管理体系研究工作组发布2017—2021年全国民办高职院校学科竞赛排行榜（前20），江苏省没有民办高职院校入围其中；在2021版民办高职院校教师教学发展指数前20名中，江苏省也无学校入围。在专业设置方面，江苏民办高职院校共设置17个专业大类、55个专业类、154个专业。专业大类中重复设置专业情况普遍，共有15个专业重置率达到50%以上，主要聚集在财经商贸、土木建筑、装备制造、电子信息、交通运输、公共管理与服务、旅游商贸等7个专业大类中（见表4）。专业是民办高职院校和地方经济社会发展的对接点，民办高职院校出于成本投入考虑，从应对生源市场竞争的现实角度，争相迎合市场所谓的“热门专业”，专业设置看重“短、平、快”，缺乏与地方主导产业需求以及区域经济社会发展适应性调适的长远规划。

表3 江苏民办高职院校专业建设省级立项汇总表

表4 重置率较高的专业汇总表

三、改革创新中民办高职院校发展困境的破解策略

2021年习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，强调在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。在“十四五”期间，江苏省高考生源将逐步增长，政策与环境的利好将是民办高职院校突破原有办学瓶颈，在错位发展中实现特色与高质量发展的有力支撑，民办高职院校要在改革创新中破解发展困境。

（一）落实政策制度，提升治理效能

用政策规范、引导和支持私立高等教育发展，是世界高等教育发展的经验［17］。公平公开的环境不是自然形成的，除了民办高等教育自身的努力之外，更需政府创设完善的制度加以规范。政府要加快推进民办高职院校分类管理“选边站队”，及时跟进差异化扶持政策；要落实省内民办教育工作联席会议制度，协调相关部门促进差异化扶持政策的落地；支持民办高职院校成立自律组织，规范办学行为，让更多的“治理经验”被推广、更多的“治理范本”被借鉴，推动形成以党委领导、董事会决策、校长负责为核心，以监事会、教代会为支撑的现代治理体系，保持学校健康有序的发展态势。在内设机构上，政府应允许民办高职院校借鉴现代企业的管理理念和管理手段，通过扁平化管理模式，降低管理重心，减少管理层级，突出基层教学单位管理主体地位；综合运用目标管理、绩效管理等方法，提高内部治理的有效性、规范性、有序性。在党组织建设上，各校应深入贯彻中共中央办公厅《关于加强民办学校党的建设工作的意见》，落实教育部门关于民办学校党建的重点任务和要求，完善机构设置、理顺管理体制、配强工作力量，以党的意志办学，坚定“师生跟党走”的思想自律和情感自律，并且要加快完成全省民办高职院校党委书记选派全覆盖，定期组织履职汇报，切实行使政治上的领导权、管理上的参与权和行为上的监督权。

（二）拓宽融资平台，推进高标准投入

民办高职院校的发展为我国高等教育从精英化走向大众化做出了重要贡献，可以尝试通过以下几种方式，拓展融资平台，推进新型基础设施建设，构建高质量教育支撑体系。

一是争取生均拨款，实施分类收费政策。生均拨款是基于学生权利并通过学生人数体现的普遍资助政策框架，民办高校生均经费政策是民办高校学生作为纳税人子女与公办高校学生同样的理应享受的政策［18］。2016年，内蒙古自治区对民办高校实施生均定额补助，对符合补助要求的民办高校，按照自治区直属高校财政生均拨款定额的10%给予经费补助。民办高职院校培养的人才同样是社会主义事业的建设者和接班人，江苏省作为沿海发达地区，可以积极探索政府公共财政扶持非营利性民办高职院校的有效路径，积极引导非营利性民办学校通过市场化改革逐步实现市场调价，在有关部门指导下，按市场规律合理调整学费。

二是合理利用市场机制，开发金融产品。鼓励金融机构在风险可控的前提下开发符合民办高职院校资金运行规律的资产证券化、项目收益债、教育公益信托等金融产品；创新民办学校固定资产贷款形式，为民办高职院校提供校产按揭贷款等金融服务；鼓励营利性民办高职院校探索创建教育私募股权投资基金，发展教育产业；非营利性民办高职院校可利用接受的捐赠资金和未分配办学结余，按国家相关规定设立学校教育基金。

三是要提升社会服务能力，发挥体制机制灵活性。通过提供科研支持、技能培训、资源出租等方式获取教育收益；依托民办高职院校资源，盘活资产，增强造血功能，大力发展校办产业，建设产业学院、产业平台，从企业获取办学资源和经费支持。

（三）加强内涵建设，促进高质量发展

进入新时代，推进民办教育高质量发展恰逢其时也刻不容缓。从全局来看，民办高职院校加强内涵建设，必须坚持质量主导，适度控制办学规模，由“大而全”向“小而精”转变，积极改善办学条件，创新人才培养模式，适时调整专业结构，完善内部教育教学质量监控保障机制［19］。

一是办学定位要明确。在办学定位上，江苏省民办高职院校要瞄准地方经济发展动向，以“争当表率、争做示范、走在前列”为契机，致力于“立足江苏，面向全国，为区域经济建设和社会发展服务”。在办学形式上，民办高职院校应采取多元化的办学形式，拓展发展空间。2019年以来，教育部先后批准了22所民办高职院校开展本科层次职业教育改革试点工作，民办高职院校可以抓住独立学院转设机遇，探索建立本科层次职业大学的路径，提高办学层次。教育主管部门可以实施“扶优推特”计划，结合区域布局和民办高职院校发展现状，为民办高职院校建立可以让其有所作为的赛道与平台，定向支持民办高职院校示范性项目建设。

二是专业结构要优化。进一步推进专业集群化、资源集聚化、管理集约化，不断提高专业竞争力和服务力。要结合各自办学优势和特色，主动对接区域主导产业、支柱产业和战略性新兴产业，适应产业转型升级需求，找准专业结构与产业结构的映射关系，并打破原有专业、院系之间的壁垒，动态调整专业设置，整合优化现有教学设施和实训基地，理清专业群之间以及群内各专业的关系，放大集群优势。以企业办大学的先天优势，加强产教融合，实现合作办学。

三是师资队伍要过硬。民办高职院校师资队伍建设应该在优化结构、提升质量、转型定位、协同管理等方面创新举措。多方招揽人才，积极打造促进教师专业发展的平台，注重对本校青年教师的培养。可建立培训专项资金或绩效奖励，为教职工足额缴纳社保和住房公积金。建立与公办高校教师交流互访制度，鼓励教师合理流动，相互借鉴经验。