社区社会治理精准化的对象、主体和事务——以武汉市社区新冠肺炎疫情防控为例

李全伦，徐强强

（中南财经政法大学，武汉 430073）

基层社区是社会治理的神经末梢，最贴近居民群众，是社会治理多元主体和居民事务需求的交汇点。基层社区疫情防控的成功经验为我们观察和探讨社区社会治理精准化提供了契机。尽管国家多次强调社区社会治理精准化的重要性，然而，其实际意蕴和实践路径却缺乏逻辑清晰的解释。因此，疫情冲击下社区社会治理精准化的中国方案和实现路径具有什么理论含义？其中的中国特色和应用价值是什么？这些问题亟待研究。

本文通过透析精准治理的核心要义和梳理相关理论与实践文献，提炼社区社会治理精准化的实际意蕴与概念框架。以武汉市基层社区新冠肺炎疫情防控为分析案例，总结社区社会治理各主体发挥的作用和职能定位，回顾新冠肺炎疫情下居民需求与满足、组织目标与实现情况，从精准治理视角审视新冠肺炎疫情防控过程和阐释治理精准化的实现路径。

一、社区社会治理精准化的研究脉络与路径构建

精准治理是对群众精细化诉求的主动回应，愈加受到理论研究和实践领域的重视。新冠肺炎疫情冲击下的社会治理，尤其需要防控、救助、服务的精准化。梳理当前精准治理思想在社区社会治理领域的应用，有利于为社区社会治理精准化的路径构建提供参考和依据。

（一）社区社会治理精准化的研究维度

精准治理理念应用于社区社会治理领域的研究主要集中在模式创新、技术手段、演变进路和中国实践等维度，并呈现出明显的发展变化。一是社区社会治理精准化的模式创新：网格化到网络化。网格化管理通过将社区空间与管理范围划分为网格，使精准化治理成为可能〔1〕。然而网格化管理中科层化、强制化、短期化问题所导致的运行困境也迫使其必须升级转型〔2〕。需通过不断厘清党政群社商的责任边界、建立多元主体合作机制、激发居民参与热情等方式，重构科层与生活空间的合作系统〔3〕，实现从网格化管理到网络化治理的修正与超越〔4〕，以此推进社区社会治理精准化。

二是社区社会治理精准化的技术手段：互联网到大数据。互联网技术的飞速发展，为促进社区社会治理精准化发挥了资源整合〔5〕、效率提升和绩效监督〔6〕等方面的作用，不断革新公共服务提供方式和社会治理体系。随着科学技术的进步和大数据的广泛应用，治理手段上不限于互联网的平台作用，而通过大数据对海量信息的科学处理，发挥其数据采集、需求分析〔7〕、科学预判〔8〕等作用，使得社区社会治理更加现代化、细致化和精准化。

三是社区社会治理精准化的演变进路：精细化到精准化。“精细化”导向的基层治理具有多元协同、智能构建、精准服务等特征，是国家“趋近”社会的新尝试〔9〕。精细化可以实现个体需求的细分化和个性化，为准确施策提供基础。然而，过度精细化会使分工和职责过细，增加治理成本，也会造成需求泛化和过度需求。精准化是对精细化的发展〔10〕，是对传统单向治理的模式反思，并达成单向政治渠道转向双向治理渠道的结果〔11〕。当前实践已逐渐从强调过程的精细化转到重视结果的精准化。

综上，将精准治理应用于社会治理的研究已取得一定成效，但仍有可完善之处。一是社区社会治理精准化的模式、手段、演变已有探讨，而关于其意蕴和实现路径的研究不多；二是社区社会治理精准化研究多针对平时，而阐释其在疫情中的应用，并以此角度解释疫情下的中国社会取得良好治理效果的研究并不多。因此，亟待构建疫情防控下社区社会治理精准化的概念框架与实现路径，既依据现实进行理论提炼，也指导未来的防疫实践。

（二）社区社会治理精准化的概念框架

新时代社区社会治理的核心要义，一是主体多元协同、合作共治。这是利益相关者跨越公共机构与私人部门的边界，共同参与公共政策的决策和执行过程，以实现各自封闭状态下无法完成的公共目标〔12〕，体现“治理”而非“统治式管理”。二是供给与需求的准确匹配。通过对需求信息的精准识别、筛选、分析，实现需求精准把握和供给精准推送，体现“精准”而非“粗放”〔13〕。

基层社区是社会治理网络的“微单元”，是国家治理体系的“末梢”。社区社会治理精准化，是精准识别不同社区和居民个人的特征与需求；精准界定社区党组织、街道办（乡镇政府）、群众自治性组织、商业企业、社会组织等主体（即党政群商社）权责利边界；精准实现社区层面的家庭、楼栋、单元、网格、小区等不同层次的目标。

（三）社区社会治理精准化的路径构建

疫情防控下的社区社会治理，时限较短、涉主体多、需求复杂、事务繁多，尤其需要精准处理。自2020年初爆发的武汉疫情到目前已经历局部防控、全面防控、常态防控和新一轮防控四个阶段（见表1）。治理对象（科学分区、发热病人排查、分级分类就医等）、治理主体（责任包保、及时究责、多元协同）和治理事务（居民生活精准供保、治理重心适时切换）等方面，充分体现精准治理的理念和手段。无论是局部防控和全面防控，还是常态防控和新一轮疫情防控，均强调治理精准化，要求兼顾疫情防控、居民正常生活和经济发展。

表1 武汉新冠肺炎疫情防控（社区）时间线及关键时间节点

以武汉基层社区新冠肺炎疫情防控为例，构建社区社会治理精准化的实现路径，涉及精准识别治理对象、精准定位治理主体和精准处置治理事务三方面，下文将对该图进行具体阐释（见图1）。

图1 社区社会治理精准化实现路径（以武汉基层社区新冠肺炎疫情防控为例）

二、精准识别社区社会治理对象

新冠病毒具有传染性，易扩散、会持续、影响大，会经历“潜伏—扩散—爆发—消退（常态）”四个阶段。只有精准判断疫情发展态势、预测演化趋势，才能采取正确措施应对疫情。社区社会治理对象精准，贯穿于疫情的局部防控、全面防控和常态防控的全流程。精准划分疫情地区、区域和人群，依据实际情况，精准分配防控资源，实现防控资源利用最大化、治理效果最优化。

（一）治理层级逐级精准至社区

区域化的疫情风险调控机制是基础。为做好精准防控工作，在疫情暴发初期，国务院联防联控机制领导小组印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，根据人口和发病情况以县为单位划定风险等级，明确不同风险地区的防控策略①，动态调整不同风险等级名单。精准认定和实时发布的疫情风险等级名单，成为后续防控阶段资源倾斜方向、区域风险判断、防控策略选择、人员跨域流动的参考依据。

以社区为最小防控单元是关键。治理对象精准程度关键取决于划定管控范围的大小。对疫情防控来说，划分管控单元应考虑人员密集程度、利于出行管控、范围不宜过大等，要有利于群体防控和精准救治。社区是疫情防控最小单元和最佳范围，是居民的主要活动范围和聚集地。同时，社区卫生服务中心是距居民最近的医疗机构，利于分级分类就医、发热病人初步筛查和疑似患者集中隔离。基于社区进行精细管理和精准施策，是精准治理对象的最佳方案。

结合社区实际开展防控是必然。地方政府部门根据地区疫情风险情况，降低、提升应急响应等级或者终止应急响应。社区除根据风险等级在街镇指挥调度下展开防控外，还积极结合社区特点和资源，探索差异化防疫实践。社区在人力、组织、技术等资源禀赋以及社区人员结构、建筑结构、社区类型等方面存在差异，多措并举，呈现出差异化的社区防控模式。

（二）对社区居民精准施策

分类处置、精准救治患者。新冠肺炎病毒主要通过飞沫和密切接触传播，开展感染人群识别和处置尤为关键。通过自主申报或他人举报、体温检测、绘制社区疫情地图等方式，精准定位标识确诊、疑似患者的楼栋、单元和楼层的位置，排查新冠患者、疑似患者、密切接触者，分类分级送医就诊或社区集中隔离观察。要在科学精准救治上下功夫，最大限度提高治愈率、降低病亡率。医院采取重症轻症分类管理，采取“一人一案”，精准救治，提高救治率。

分类管理防止疫情扩散。分类管理的本质是将不同风险的人群区分开来，阻断传染链，早发现、早隔离、早治疗。通过社区出入管理、健康码与行程码管理、返汉人员管理，将居民健康状况标识化，减少鉴别成本和病毒传播概率，提升常态化防控下的日常工作效率。疫情防控不仅需硬核防控，更需柔性治理，防止粗放、模糊、混乱和“一刀切”。精准治理既是人性化治理方式，也在回应居民诉求与呼声，更是对基层“维稳式”管控的超越。

生活服务保障社会秩序。针对可能受疫情间接影响的人群，精准提供生活服务，保障社会秩序的正常运行。做好居民心理辅导工作；主动发现独居老人、儿童、滞汉外地人员等困难群众；错峰购物、错批活动减少居民接触，以保障居民在疫情防控下的基本生活需求。相比平时对所有人员同样的治理方式，疫情期间需要对居民分类施策，减少居民相互感染，以治理过程的精细化实现治理结果的精准化。

（三）对象精准是成本与收益的最佳权衡

对象精准会产生诸如人力成本（入户排查、社区登记与管控）、居民反对（不接受隔离）、经济代价（相较放任政策，区域性封锁和阶段性复工复产以短期经济为代价）等成本。这是精准防控所不可避免的，但这不意味着可以不计成本。精准治理通过科学防控、精准施策，通过分片区化、分社区化、分网格化、分人群地，细化工作，精准定位。

实现对象精准，是社会成本与社会收益间的最佳平衡。人民群众的生命安全和身体健康，是疫情防控的社会收益。疫情防控初期，中国以牺牲短期经济增长为代价，捍卫人民群众的生命权和健康权。常态防控阶段，面对零星疫情，中国始终以最快的速度、最严格的措施将其遏制，坚持动态清零。钟南山表示，相较于有些国家“感染后再治疗”的做法，中国的“零传播政策”是一种低成本的策略。我国实行全民免费接种新冠病毒疫苗、分类管理“四类人群”及“应收尽收、应治尽治”等措施。在防、控、治各阶段无不彰显中国共产党以人民为中心、唯生命为至上的执政理念。

三、精准定位社区社会治理主体

城乡社区是疫情防控的重要阵地，以社区空间为载体，“党政群商社”五位一体构建社区社会治理多元协同框架〔14〕。新冠肺炎疫情将原本分散的多元治理主体聚集，提供良好契机，审视社区社会治理主体之间协同治理的互动过程与效果。

（一）纵向科层制下的政府职责

政府发挥社会治理的主导作用。政府是疫情防控的关键主体，其他主体行动基于政府的疫情判断和政策安排，形成“信息公开—政策要求—社会协同”的完整闭环。主体精准意指政府职能准确定位，提供公共物品，包括疫情防控的信息供给、制度供给、资源和服务供给，并通过行政层级传导至基层社区。信息供给应如实向社会公布疫情及其影响，每地每日新增感染人数和死亡人数等信息，避免瞒报谎报。疫情防控信息公开的精准、及时尤为重要，避免社会公众了解疫情偏差，造谣信谣传谣，造成严重扩散〔15〕。国务院成立联防联控机制，协调多部委工作，形成全国一盘棋动员基层的局势，武汉肺炎疫情防控指挥部，协调各级政府与社区协同开展疫情防控工作，确保可置信的制度供给。保障可持续的资源和服务供给，提供救助物资、帮助困难群众、免费接种疫苗等，落实政府的主导责任和保障力量。

政府既是社会治理的主导部门，也承担着兜底责任。在治理政策和实践中，突破政府单向管理，十分重视社会参与，不断形成诸如“共建共治共享”“社会共治”〔16〕或“一核多元”〔17〕等治理格局与模式。但应明确，多元参与并非弱化政府责任。网络曝光和追责基层社区干部与卫生系统部分政府人员不作为，开展“四不两直”②检查督查，贯彻属地责任、责任包保制等制度，体现疫情防控要强调政府的责任意识。问责制是实现良好治理的关键要素之一〔18〕，我国政府强大的责任意识和责任兜底作用使得政策能够得到落实并有效应对新冠肺炎疫情。

（二）横向多元协同制下的社会参与

协同系统开放性吸纳社会资源。社区组织、人力、信息体系所构成的协同系统具有开放性，社会、政府和市场共力量共同参与、共同协作，既协调卫健、民政等部门，也呼吁商业企业捐赠发挥企业责任，还动员居民群众广泛参与。红十字会等大型公益性机构、临时组建的物资捐赠团体组织防疫捐赠和生活物资派送，机关事业单位党员下沉补充社区队伍，社工提供心理辅导与特殊人群帮扶。社区防控由局部推向整体、由封闭转向开放、由粗放转为精准。联防联控机制，分工明确、责权利清晰、高效运作；群防群控机制，汇聚人民群众合力。

协同任务多重性彰显社会属性。社区既配合上级安排，又灵活选择防控模式；既做好疫情防控，又做好生活保障；既回应居民诉求，也动员居民力量。单独依靠居委会显然不可行，应突破传统思维，多头行动、多方协调、多元治理，使社区成为多元主体协同治理的舞台，“党政群商社”五位一体积极参与疫情防控。以居委会和社区党员为核心的工作人员，任疫情防控“一把手”（即牵头人和责任人），承担集中排查、封闭隔离、出行管控和生活服务等任务；社区居民群众组织互助志愿队伍、组建社区微信互助群，充分体现了横向多元主体参与疫情防控和社区社会治理。

协同方式多样性体现社会活力。武汉社区防疫的实践表明，社区防控模式不是唯一的，取决于社区原有治理结构、资源储备基础以及社区干部的工作方式与工作能力，是在同一政策框架下结合实际自主探索，寻求最优路径的结果，既有利于发挥各社区主观积极性，也在创新社区社会治理的模式、拓展实践方式。如发挥中医院优势的“通治方+政府搭台+互联网”武昌模式。又如某些社区党员就近下沉，凸显党组织先锋带头作用。

（三）主体精准蕴含着构建融通型行动框架

我国有着较为清晰的科层制管理体系，“市—区—街道—社区”逐级向下。在社区层面多元主体的地位较平等，也逐渐形成横向协同局面。然而，纵向科层制领导与横向多元协同制之间却缺少融通机制和渠道。“上面千条线，下面一根针。”上级职能部门多头领导考核，社区却只有居委会与之对接，部分原因在于政府职能转变不彻底和社会组织发展不健全。作为社会治理关键节点，理顺社区公共事务，明确权责利关系至关重要。

疫情防控中，社区干部承担着繁重的上级政府事务、社会事务和居民事务。实现科层制领导与多元协同制的有机融通，不是摒弃自上而下的行政管控，而是科学界定政府参与社区社会治理的边界和责任；不是排斥党组织和政府组织，而是强化城乡社区党建，激发基层政府职能和履职方式，在抗疫中贯彻落实党的领导力和政府的主导力。

武汉市疫情防控实践表明，党建引领和信息共享，是推进社区社会治理纵向科层制领导与横向多元协同制的重要融通渠道。党组织是社会治理的核心领导力量，延伸至政府机构和基层社会。基层党组织依托党建网络，构建跨组织协同机制，超越行政体系的限制，将各类社会组织纳入其中〔19〕。社区居民党员，既从属于工作单位及其党组织，又是社区居民。依托区域化的党组织和社区居民党员，可以较好协调不同性质的社区社会治理主体之间的协同疫情防控活动。以社区为中心的疫情防控，各参与组织间实质上构成了统一的合作制组织，通过开放和合作信息系统，引导资源调度和行动整合〔20〕。组织间的行动通过信息流的传递和交换展开，各组织间进行充分的信息交流，以协调各方行为。如武汉市构建社区防控与治理大数据中心，通过对全市网格、地址、房屋、人员信息的关联，指引资源与行动的流向。

四、精准处置社区社会治理事务

城市社区居民差异性强、需求各异、事务细锁，治理面临异质性和碎片化并存的困境〔21〕。面对新冠肺炎疫情，居民情感表达、物资满足、出行需求等利益诉求混杂。找准责任主体、施以正确手段、满足居民需求、实现组织目标，协调个人利益与组织目标之间的关系，是实现社区社会治理事务精准的过程。

（一）数字技术回应个人需求

回应个人需求是一个包含识别、筛选、分析和回应的过程，互联网等数字技术的运用使得这一过程变得高效和精准。社区安全监控、社区大数据建设等正在发挥作用，正在再造社区社会治理流程和方式，以其高效性、聚合性和非接触性，在疫情防控中显示极大威力和无限潜力。数字技术作为新时代社区社会治理的工具，通过推动服务的高效化、公共化和实时化，应对个人需求的复杂性、公共化和变异化。

服务高效化应对需求复杂性。复杂性体现在同一居民需求的多样性和不同居民利益诉求之间的差异性。疫情冲击和出行限制，“靠自己”渠道关闭，而事事“靠社区”，加剧了社区社会治理的难度。“武汉社区微服务”小程序，设置爱心送菜、代购药物、志愿者管理等模块，采集居民个人信息、健康状况、弱势困难情况等，使社区工作者全面掌握社区基础数据，为网格化管理、精准化需求满足提供支撑，避免手动登记信息与服务安排，提升服务效率。

服务公共化应对需求公共化。疫情使原本购物（粮油蔬菜）、出行、看病等私人事务纳入公共事务和社区服务范畴，对社区紧缺人员队伍和欠佳服务能力提出挑战。在信息闭塞条件下，单向寻求外部支持，效率低下且难得到及时反馈，孤立无援。居民需求的急剧增加要求治理资源的汇聚、整合和有效调配。通过搭建服务网络和信息平台，可收集受助者信息、征集志愿者队伍、募集公共捐赠资源，从社会渠道发力提供资源和服务。

服务实时化应对需求变异化。封锁城市和社区、居民“无必要不外出”和经济社会的停摆，涌现需求的新表现形式。按照马斯洛需求理论，可刻画疫情期间居民需求情况，体现了互联网虚拟平台将服务实时化（见表2）。互联网通过提升沟通效率、搭建互动平台、提供救助渠道等方式，实时化地精准应对了疫情防控期间居民需求和实现方式的变化。

表2 新冠肺炎疫情下诱发的居民需求新的表现形式与满足

（二）实现动态多元组织目标

新冠肺炎疫情防控的组织目标，呈现家庭、楼栋、网格、社区等目标体现的层次性，疾病救治、生活供保、疫情防控等目标体现的多重性，根据疫情防控形势的变化不断调整策略体现的变化性，皆需有效应对。

应对目标多重性问题。需兼顾疾病救治、生活供保、社区疫情防控和经济发展，需考虑低收入人群、孕妇、儿童、老年人、患基础疾病者生活状况，需做好信息采集与使用、资源整合、人员调配、组织协调等工作。社区应充分调动党政群商社多元主体的积极性，整合资金、物资、医护、志愿者等内外部资源，参与疫情防控和生活服务，锚定组织目标和群体目标，形成合力。

化解目标层次性困境。社区社会治理目标，是由社区、网格、楼栋和家庭分目标组成的多层结构，是在社区内部空间的一种目标网络化。社区疫情防控总目标的实现，依赖于各子目标达成。通过将防控任务落实到数个网格，网格员、楼栋长责任包保，社区、网格、楼栋构成多层级、横纵交织的社区网络。强化防控领导力，建立小区邻里党组织和各种功能党支部，推动党组织领导力渗透至基础社区的每时每层每处。

把握目标变化性趋向。综合研判形势，以识别不同阶段主要目标和次要目标。疫情暴发初期，亟需防止疫情跨省传播扩散和保护人民生命安全，不惜采取强硬和果断措施。在疫情防控的常态化阶段，经济重振提上日程，需实现复工复产和疫情防控同步。这需要政府部门根据疫情感染人数等要素判断疫情变化趋势，及时调整政策和社区防控力度，凸显精准防控。准确把握社区社会治理目标重心变化，确定疾病救治、生活供保与疫情防控、复工复产与经济发展在不同阶段的主次关系。

（三）事务精准需协调个人需求与组织目标

个人利益实现与个人配合有助于社区的疫情防控和管理工作，进而实现组织目标，但现实中个人利益常常与组织目标矛盾。面临疫情防控，组织受到冲击而利益关系日趋复杂，人们在追求自身利益的同时往往会损害组织利益。不管是从囚徒困境、公地悲剧，还是集体行动逻辑的理论推演，都能诠释两者之间的矛盾冲突。实现社区社会治理事务的精准化，必须解决个人利益与组织目标的协调问题。

个人不合理行为产生负的外部性会对整个社区甚至社会产生不良影响，危及疫情防控效果。现实中多种典型事件反映了个人需求与组织目标之间的矛盾（见表3）。缓解个人行动与集体行动、个人理性与集体非理性、个人需求与组织目标的不一致及其问题，需要采取必要规制和措施。例如，对家庭或集体的道德评价，实现对个人行为的约束（无疫情小区建设）；网络公布不良行为；社区发出共同声明，发布和遵从居民公约；使用法治手段规范居民行为等。

表3 新冠肺炎疫情下个人需求与组织目标的冲突

五、结论与讨论

社区社会治理精准化及实现路径包含对象精准、事务精准和主体精准三个方面，是在精准治理视角下，以供给与需求的精准为解释框架，在疫情防控过程中体现的中国实践。回顾武汉市新冠肺炎疫情防控实践，梳理和总结社区社会治理精准化的经验，力图为提升我国社区社会治理能力和水平提供参考。

推动社区社会治理精准化的启示。一是分类施策。不同地区、社区、人群皆需根据其特征、情境等实际供给政策，不搞“一刀切”。优化人力、物力与财力配置，实现社会治理成本与收益的最佳权衡。二是善用数字技术。协调个人需求与组织目标，激发精准识别、精准供给和精准处置等行为，应对社区居民需求的个性化、差异化和多元化，精准分区分级，推动复工复产。三是纵向科层制领导与横向多元协同制参与的融通。构建“党政群商社”五位一体的多元协同框架，是新时代社区社会治理的内在要求。

我国在较短时间内控制疫情扩散、保障人民生命，有力证实了新时代社区社会治理需要“三个坚持”，即坚持党的集中统一领导、坚持举国体制优势、坚持政府强大动员能力〔22〕。实现社区社会治理的精准化，是必经途径和必然选择。面对疫情防控，社区社会治理精准到人、事、责，实现快、精、准，最具解释力。精准治理，旨在结果，重在过程。

当下，全世界疫情形势仍不容乐观。社区社会治理精准化的武汉实践，不限于国家性质、不制于社会文化、不拘于个人观念，是疫情防控实现治理有效的重要方式。构建人类命运共同体，中国不能独善其身。中国疫情防控及成功探索，创建社区社会治理精准化的实现路径，必将为世界防疫工作贡献中国智慧和中国经验。

〔注 释〕

①低风险地区外防输入，中风险地区外防输入、内防扩散，高风险地区内防扩散、外防输出、严格管控。

②不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场。