世界主要经济体央行数字货币研发进展及其风险管理启示

黄燕飞 杨紫维

内容提要：数字技术和金融科技迅速发展，世界各主要经济体对央行数字货币从观望犹疑转向积极研究与开发。中国人民银行自2014年研发数字人民币，现已试点运用。数字人民币不计息、双层运营并定位于国内零售支付以减轻金融脱媒效应，但也存在试点先于立法、主要由中国人民银行主导、对数据隐私焦虑和数据安全、监管新框架讨论和研发进展披露不足等问题。本文梳理了美欧日等海外主要经济体央行数字货币的进展，建议借鉴其在风险考虑和控制方面的研究，关注数字人民币运用可能引发的潜在公共风险、完善相关法律法规与监管框架，吸收立法机构和财政部等宏观管理部门参与、提高数字人民币研发试点的透明度，以更好发挥数字人民币在数字经济时代重要基础设施的关键作用。

一、引 言

国际清算银行（BIS）2022年5月发布的《2021全球央行数字货币调查》报告指出：全球央行数字货币开发进程正显著加速。受访的81家央行中，有90%表示正探索中央银行数字货币（Central Bank Digital Currency，以下简称CBDC），超过50%的央行已进入CBDC的开发或正进行具体试验，三分之二的央行表示考虑在可预见的未来发行CBDC。全球各主要经济体对央行数字货币从观望犹疑转为积极研究与开发。主要有两个推动因素：一是与其他非法定货币的数字货币（例如稳定币和比特币等）或数字支付手段竞争；二是发挥法定货币的传统功能，即：在本国结算和支付体系中不被其他货币取代、维持或扩大本国货币在国际支付结算中的地位、便利金融稳定和货币政策执行。

中国的数字人民币率先在2019年进入试点使用，还未全面正式启用，数字人民币的研究和试点运用先于立法，经国务院批准，中国人民银行组织商业机构开展研发，与地方政府、商业机构开展应用试点，截至2021年底，已开立个人数字钱包上亿个，应用场景800多万个。与各海外发达经济体对CBDC发行持审慎态度不同，我国已发布数字人民币应用程序（App），试点城市也进一步扩大，应用场景从商业扩展到民生政务活动，基于货币在经济金融活动中的基础性媒介地位，在利用数字人民币建设更高效支付体系和提高货币运行效率时，也需要考虑数字人民币建设运用可能引发的潜在风险。目前，各发达经济体的CBDC进程大多仍在研究规划阶段，基本明确了CBDC的设计原则与运营模式，海外各发达经济体对CBDC的发行持审慎积极态度，与其关注发行CBDC可能给经济社会带来诸多风险的顾虑相关。各海外发达经济体对CBDC负面影响的讨论和考虑可为我国数字人民币研发建设提供借鉴启示。

二、中国数字人民币的特征和研发运用

（一）数字人民币的主要特征

数字人民币是由中国人民银行发行的数字形式的法定货币，以广义账户体系为基础，支持银行账户松耦合功能，与纸钞和硬币等价，是央行对公众的负债，以国家信用为支撑，具有法偿性，支持可控匿名（范一飞，2020）。

数字人民币设计选择了零售型模式，目标是替代流通中的现金（M0），满足国内零售支付需求，将与实物人民币长期并存、共同统计和统筹管理。数字人民币不是非狭义货币M1和广义货币M2，不计付利息，不对兑换流通等服务收费（范一飞，2020）。数字人民币采取中心化管理、双层运营。中国人民银行居中心地位（1层），对数字人民币进行全方位、全流程的监督管理，先将数字人民币批发给指定商业银行（在数字人民币流通中属于第2层）、再向社会公众兑换和流通。其他商业机构可通过接入2级机构（例如几大国有银行和招商银行等）或者中国人民银行认可的战略合作机构运营，这些机构属于运营体系的2.5层。例如城银清算、农信银资金清算中心与央行数字货币研究所签署了战略合作协议，前两者将为城商行、农村信用合作社、农村商业银行、村镇银行等提供数字人民币互联互通平台的“一点接入”新型聚合联网服务，作为2.5层机构的各商业银行可以借此快速融入数字人民币体系。

自然人和法人及政府机构等可以通过开立加载在软硬件上的数字钱包使用数字人民币，数字钱包采用分层设计，分级管理，根据管理要求不同可实名或匿名开立，也可在没有银行账户情况下开立，数字钱包级次类别不同，其“匿名可控”的要求也各有不同。数字人民币可编程、可加载智能合约，可实现条件支付等功能。此外，数字人民币的松耦合设计可支持双离线支付。

（二）数字人民币的开发运用和风险收益

2022年4月，中国人民银行公布第三批试点城市后，全国数字人民币试点地区已达到23个。目前央行指定的数字人民币运营机构有9个，数字人民币应用程序（App）已发布，非运营机构商业银行及支付机构可在厘清责任权利关系的基础上，与指定运营机构共同提供数字人民币流通服务，包括支付产品设计创新、系统开发、场景拓展、市场推广、业务处理和运维等服务，实现数字人民币系统安全高效运行。

个人或者法人开立数字钱包后，通过位于第2层和2.5层机构接入数字人民币体系，可绑定银行卡，实现兑入/兑出、转账、查询、商业消费、自动缴费等功能。目前运用场景丰富，在社保、学费、税收和非税收入、水电费、医疗服务等民生政务领域都可实现数字人民币支付。同样，在餐饮、交通出行、零售商超、消费券发放等商业领域的运用场景也很丰富。此外，有些地区还利用数字人民币可加载智能合约的特征实现了租金、学费等预付账款的定向支付管理功能。

目前数字人民币的研发和试点主要由中国人民银行主导，未见到其他中央部门或监管机构参与。央行数字人民币研究所与多个地方机构成立合资主体在深圳、成都、苏州、北京等地开展数字人民币的研发认证等工作。已有研究成果认为：数字人民币将有利于提高普惠金融的可得性、打破支付壁垒、便利跨境支付和人民币的国际化，有利于提高财政货币政策的精准性。

中国还未公布全面推行数字人民币的时间路线图，虽然运用场景丰富，但总体的支付笔数和支付金额占比还很低，其研发使用的风险还未充分暴露。但业界和学界认为，其全面运用还面临着一些挑战。一是目前数字人民币的获取、使用和风险防控等缺少法律保障。二是长期看，数字人民币可能影响现有金融体系的竞争格局。三是数字人民币需架构在数字化基础设施上，需要有与之相匹配的软硬件设施（包括受理终端建设等）。四是中国人民银行在数字人民币分发系统中处于中心地位，收集了海量数据，自然人和法人、政府机构关心其收支数据隐私和数据安全。

三、海外主要经济体央行数字货币的研发和风险管理

（一）数字美元项目

数字美元将由美联储发行，是美联储向公众提供的数字负债，无流动性风险和信用风险，兼顾零售型和批发型两种模式。2022年1月，美联储发布首份数字美元讨论文件，美联储肯定了数字美元的潜在收益，认为数字美元有望成为支付系统的新基础，有助于维护美元现有国际地位，为企业带来金融便利，有利于提升银行间市场以及跨境交易的结算效率等。但也表达了数字美元可能带来的潜在风险：如隐私泄露风险、冲击银行业和金融系统的风险、影响货币政策和网络安全风险等。因此，在获得国会的法律授权和政府明确支持前，美联储不计划发行数字美元。

2022年3月，美国总统签署题为“确保美国数字资产负责任发展”的行政令，要求财政部、司法部等联邦行政部门评估使用数字资产（包括央行数字货币和加密货币等）对消费者、投资者以及企业可能带来的潜在风险，要求行政部门在90天内从保护消费者和投资者权益、维持金融稳定、防范非法行为以及对生态环境的影响等方面提交评估报告。该行政令也鼓励美联储继续开展数字美元的研究、开发和评估工作，制定一项更广泛的美国政府行动计划。

（二）数字欧元项目

2020年10月，欧洲中央银行发布《数字欧元报告》，系统阐述了数字欧元的布局，数字欧元将兼顾零售型和批发型两种模式，作为现金和中央银行存款的补充，不取代现金，单层与双层运营结构相结合。在单层运营结构中，数字欧元由央行直接发行给民众，第三方仅负责确认用户身份、提供技术支持；在双层运营结构中，数字欧元先发行给第三方，再由第三方发行给民众。数字欧元已完成前期试验，在隐私、反洗钱、流动限制、终端用户访问等方面不存在重大技术障碍。

2022年1月，欧洲议会发布了《数字欧元：政策启示及前景》的研究报告，深入探讨了数字欧元的潜在收益与风险。该报告认为，数字欧元有利于消除现金的物理限制、有利于支付领域的创新和解决结算风险，可加载智能合约。但该研究报告也强调了发展数字欧元的潜在风险。主要包括三方面的风险：一是隐私问题。数字欧元的交易数据如果储存在欧盟之外将带来极大的隐私问题。需要依赖技术来保证CBDC的隐私，技术在确定和保护隐私方面可提供很大的灵活性，隐私性和匿名性可以根据操作级别进行区别管理。二是破坏现有商业银行稳定性问题。数字欧元的发行可能会影响金融中介和金融稳定，一旦公众通过CBDC可轻松接入央行资产负债表，商业银行吸收存款的活动将出现较大波动，这将破坏商业银行现有商业模式的稳定性。三是数字欧元的发行可能影响银行融资和发放信贷的能力，从而影响货币政策的传导机制。

（三）数字英镑项目

英国对于CBDC的研究最早可追溯至2014年，英国央行在2015年启动数字英镑计划，联合其他六家央行（加拿大银行、日本央行、欧洲中央银行、美联储、瑞典中央银行和瑞士国家银行）和国际清算银行（BIS）共同商讨CBDC的设计。2020年3月，英格兰银行初步阐释了其零售型数字英镑的设计思路。数字英镑兼顾零售型和批发型两种模式，将作为现金和银行存款的补充，同时将采取与私营部门合作的双层运营模式。

2022年1月，英国上议院经济事务委员会发表报告，表示CBDC的发行将会对家庭、企业和货币体系产生深远的影响。报告重点评估了央行提出的CBDC潜在收益，以及在调查中发现的政治及经济风险。该报告认为，CBDC有利于支持央行维持货币和金融稳定、便利跨境支付，有利于支付领域的竞争和创新，满足数字经济中的支付需求。但该报告同样指出了发展CBDC的潜在重大风险：一是隐私问题如监控个人交易隐私的风险；二是造成银行“去中介化”并增加信贷成本；三是在经济紧张时加剧金融不稳定性的风险和影响央行的货币政策效果；四是央行数字货币成为犯罪分子和敌对国家网络攻击目标的风险。报告认为，CBDC的设计将最终影响这些风险是否发生和风险程度的高低。

（四）数字日元项目

日本启动CBDC的研发较晚，但得到政府大力支持后进展较快。日本自民党在2020年2月建议日本政府督促日本央行、财务省和金融厅合作推进日元数字化建设。日本央行2020年10月发布《央行数字货币报告》，该报告明确了数字日元的具体规划、设计和实施路线。数字日元将在第一阶段试验数字日元的基本功能。2022年4月，该试验进入第二阶段，以确定数字日元的一些关键设计，并积极与企业和政府部门进行信息共享和意见交换。同时，日本银行积极与其他央行开展国际合作，数字日元设计原则、未来收益以及潜在风险评估等与数字美元基本趋同。预计到2022年底，日本央行可进一步完善CBDC计划，但执政党不会立即决定是否发行数字日元。

（五）新加坡Ubin项目

各主要经济体目前致力于开发的项目大多以零售型CBDC为主，同时兼顾批发型CBDC功能。但也有部分项目致力于探索批发型CBDC，如新加坡的Ubin项目、加拿大的Jasper项目、欧洲中央银行与日本银行合作的Stella项目、中国香港的Lion Rock项目等。

2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）联合众多机构共同发起了Ubin项目，旨在推出基于区块链和分布式账本技术的批发型央行数字货币SGD-on-Ledger（即SGD-L），用于银行间结算和跨境交易支付等方面。2020年7月，新加坡金融管理局与淡马锡公司发布报告《Ubin项目第五阶段：实现广泛的生态系统机遇》，标志着Ubin项目已完成五个阶段的研究，将进一步促进广泛的生态系统合作，并投入商业运营当中。新加坡金融管理局（MAS）表示，由于新加坡银行账户和电子支付的运用已较为普遍，外国货币取代新加坡元的风险较低，现阶段不会发行零售型央行数字货币。该局将开展Orchid项目，建立发行数字新元的科技基础建设和技术能力，为未来做准备。

表1 各主要经济体CBDC研发进展对比

中国数字人民币已在现有法律框架下试点，研发设计由中国人民银行主导，成立下属的数字货币研究所，与地方机构、商业银行和其他商业机构合作开发，设计时风险考虑主要关注了潜在的金融脱媒效应，采取了双层运营、不计付利息、定位国内零售支付体系等措施予以应对。但目前对用户隐私、数据权限和新的监管风险讨论相对较少。主要海外经济体各中央银行对CBDC相对审慎，还处于研究讨论阶段①根据目前各经济体所公布的CBDC报告，各海外经济体的CBDC设计大多仍处于研究规划阶段，具体细节与管理措施仍在讨论之中，尚未投入使用。，已针对相关技术路线以及潜在的收益与风险影响进行深入研究，但均未发布明确的发行路线，对用户隐私、政策风险讨论较多，参与机构除了中央银行，立法部门和财政部等综合经济管理部门也参与其中，下文将探讨各海外经济体研究成果对中国管控CBDC风险的启示。

四、海外经济体央行数字货币研发和风险管理对中国的启示

中国已率先落地试点数字人民币，各地方政府积极申请试点，应用程序已发布，个人和法人等主体积极开立数字钱包，商业和政务领域运用场景涌现。与中国基本由中国人民银行主导研发和发声不同，海外经济体的CBDC研发过程中，对于CBDC的潜在风险给予了更高的关注和披露，广泛发动立法部门、财政部、司法部政府机构参与，多视角地深入探讨CBDC的潜在收益和风险，并寻求相应的监管举措。同时，多个经济体表示发行CBDC将立法先行，采用监管沙盒等创新监管模式，并在CBDC特别工作组中吸纳专门的监管人才对于CBDC的立法与监管进行研究。而我国目前只是发布了《中国人民银行法》的修订草案，还未出台针对数字人民币的监管框架和办法。建议借鉴海外主要经济体在风险考虑和控制方面的研究，采取措施，更好发挥数字人民币在数字经济时代重要基础设施的关键作用。

（一）持续关注数字人民币运用引发的潜在公共风险

美欧、英国等发达经济体对于央行数字货币可能带来的诸多风险极为重视。建议我国在数字人民币的研发及试点中，关注数字人民币及其不计息特性对于现有金融体系的长期影响，以及数字人民币可能引发的新型犯罪、数据收集和保管等带来的隐私焦虑和数据安全风险。

虽然数字人民币进行顶层设计时，考虑了“金融脱媒”风险，采取了双层运营架构且不计付利息。但从更长时期看，数字钱包具有“准银行账户”特性，属于国家信用，新一代数字人民币的“原住民”可能只开立和使用数字人民币钱包而更少使用银行账户、信用卡等现有银行服务，这将极大影响各金融机构的业务模式和市场份额。目前直接与中国人民银行对接的2级运营机构主要是工农中建和招商银行等大银行，其他银行处在2.5层，这可能使得传统的金融业务进一步向这些头部银行聚焦，引发中小银行特别是地方性银行的经营风险。特殊情境下，可引发将银行存款向数字人民币所在银行搬家的挤兑风险和跨境资金流出。这类风险如若发生，将引发公共风险。例如，根据各大银行的年报数据，中国建设银行数字人民币交易金额约435亿元，占2021年数字人民币总交易额的“半壁江山”。中国银行2021年年报中披露：已开通场景数量和商户门店数量的市场占比分别为34%和36%，列各运营机构首位。

为避免“流动性陷阱”，日本对CBDC设计了负利率政策，欧洲采取了分级计息制度，建议中国可以参考欧洲和日本的做法，丰富数字人民币不计息的设计，兼顾金融普惠服务和分级管理需求等要求，以可变的利率对不同层级的数字人民币分级计息①2019年9月12日，欧洲央行利率决议表示将于2019年10月30日起开始实施利率分级制度。2020年公布的《数字欧元报告》指出，数字欧元将同样采取利率分级制度。，对高额数字人民币钱包采取特殊处理，以释放出更多货币政策空间，减轻数字人民币对银行业、金融稳定和货币政策传导的潜在影响。

根据数字钱包强度不同，数字人民币实行匿名可控管理。基于数字人民币可追溯的特性，可以积累终端用户（包括自然人、法人和政府机构等）的收入支出和交易情况，形成海量数据资源。这可能引发新型金融犯罪，给社会公众、法人团体和政府部门带来隐私焦虑。同时外国居民开立数字钱包的便利和数字人民币的跨境支付还将引发数据的跨境存储问题。建议通过完善立法与监管，明确数字人民币用户数据的收集及存储安全、可回溯程度、接触权限、形成的数据资产的所有权和使用权等问题，即：谁在什么条件下可以获取、接触、使用和管理哪些数据，数据全生命周期内谁负责其安全性、谁可以使用和交易这些数据、谁负责监督？

（二）加强完善数字人民币法律法规与监管框架

立法先行，是美欧等海外发达经济体的选择，在研究规划阶段已深入讨论需出台专门的法律法规及监管办法。美国总统行政令要求司法部长在与财政部长、美联储主席协商之后，向总统提交是否需要修改立法来发行数字美元，并提交相应的立法提案令。欧洲央行在数字欧元的研发过程中，协同欧洲议会等欧盟机构共同商讨相关法律框架的修订。英国央行表示，尽管在没有立法的情况下引入CBDC是可能的，但需要通过立法来保障该体系在法律上是健全的。数字化人民币的长远发展需要完善的法律体系与监管框架作为支撑。在2022年3月两会期间，我国多位人大代表都关注数字人民币的立法问题，认为数字人民币的获取、使用以及风险防控等缺少法律保障，建议通过法律法规对数字人民币进行规制，明确各参与方的权利义务，规范智能合约等的所有权和使用权，严厉打击擅自发行数字货币、伪造或者篡改数字货币、破坏数字货币数据管理系统等违法犯罪行为，以保障数字人民币的稳健运营。

数字人民币作为新的货币形态，在带来独特的创新功能和用途时，也带来许多潜在的重大风险。建议在完善现有法律法规的基础上，制定专门的监管办法和要求，强化监管主体责任，创新监管模式和监管手段。与现金纸币相比，CBDC流动范围广，极易突破地区甚至是国家物理边界限制，传统的属地监管体制难以与之匹配，加大了监管难度。随着数字经济不断发展，数字技术的革新也在不断加快，对于数字人民币的创新技术与创新场景可借鉴欧洲与新加坡的监管沙盒模式进行监管，给予创新一定的监管空间，并在监管体系中吸纳专门的技术人才以应对数字人民币的潜在技术风险。中国人民银行可与财政部、银保监会、证监会、外汇管理局及地方政府等合作建设立体的监管框架，强化数字人民币风险防控机制，营造数字人民币健康发展的监管环境。

（三）大力吸收各方力量参与提高数字人民币研发透明度

海外发达经济体在进行央行数字货币研发过程中，除央行以外，还有立法机构和多个其他相关部门的参与和介入，以全面调研和评估央行数字货币的风险。

美联储表示将在取得政府和国会的明确授权以及公众的广泛支持之后，再发行数字美元。美国总统签发的行政令要求财政部、司法部等相关当局及行业协会对数字美元的潜在风险进行探讨，并提交相关报告。英国财政大臣在2021年4月宣布，财政部将与央行共同成立CBDC特别工作组，协同探索数字英镑的结构设计、潜在影响和未来发展等。随后，英国央行还宣布设立CBDC参与论坛和CBDC技术论坛，吸收利益相关者参与，广泛收集社会各阶层对CBDC的反馈意见。在数字日元的研发过程中，日本央行表示，与相关当局、学者等进行探讨非常重要，并宣布设立“中央银行数字货币联络协议会”，成员包括日本央行结算机构局、金融厅综合政策局以及民间金融机构协会等相关人员。

通过与社会各阶层进行讨论，有利于设计出更符合自身国情的央行数字货币和创新运用场景、软硬件设施，减轻CBDC潜在风险，满足各方对于CBDC的关切，提升社会各界对于CBDC的信任度。目前我国数字人民币已从研究走向落地，运用场景涌现，但研发和试点主要由中国人民银行主导。建议参考美欧等海外发达经济体的做法，提高数字人民币研发的透明度，让立法机构、中央部门、地方政府和市场主体等广泛深入参与数字人民币的研发、反馈和评估，持续关注数字人民币带来的机遇和潜在风险，为完善相关法律法规与监管框架建言献策，更好实现数字人民币作为新基建的作用。