德国金融监管体系架构与财政责任：分析与启示

于雯杰 李成威

内容提要：财政参与并主导金融监管是维持金融市场稳定运行的重要保障。德国财政从机构设置上主导金融监管体系的搭建，通过风险缓释工具提前介入，将监管前置，并建立了财政主导的金融稳定机制，弥补了央行金融监管的制度性缺陷，多维度深层次参与并主导金融体系的事前、事中、事后全流程监管。参照德国实践经验，可以得到三点启示：一是财政要从宏观上主导金融监管体系；二是构建财政风险对冲金融风险的机制，变被动监管为主动干预；三是建立财政为主导的金融稳定协调机制。

一、引 言

随着国际环境的深刻变化以及金融工具的日益丰富，金融风险不断凸显且呈现多样化、复杂性的特征，亟待构建更具综合性、有效性和规范性的监管机制。2008年金融危机爆发后，宏观审慎监管的研究和应用得到空前重视。金融监管领域开始认识到对微观活动加总所产生的合成谬误，继而从原来的微观监管思路转向着眼于整个金融体系的宏观风险监管思路。从整体金融体系视角出发，以降低金融体系的系统性重大风险为主要目标，对金融监管机构的协调配合提出了更高的要求。

德国金融体系较为成熟稳定，在金融危机中表现出较强的抗风险能力。德国央行发布的《德国金融稳定报告2021》显示，受新冠疫情影响，虽然金融部门的信贷风险和利率风险有所增加，但仍然可控。德国金融体系之所以有足够的弹性和活力应对当下的疫情和其他负面冲击，主要得益于该国宏观审慎政策和财政货币政策的协调配合、科学施策。财政在德国金融监管体系中发挥了主导性作用。近年来，财政在我国金融监管中发挥的积极作用得到越来越强的凸显。2018年7月，我国出台《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》并明确提出，财政部及各级财政部门对国有金融企业的监管属于行使出资人权利的监管。德国与我国在经济金融发展道路和制度安排上存在较多的相似性，国有金融机构和银行业金融机构在金融体系中占比较高，而且都重视金融与实体部门的协调发展。本文系统梳理了德国金融监管的体系架构和监管部门的职能分工，对德国金融监管体系中财政主导作用的体现和实现机制进行深入分析，对于中国构建现代金融监管体系，增强财政政策和宏观审慎政策的协调配合具有一定的启示作用。

二、德国金融监管体系架构与职能分配

与美国的市场主导型经营模式不同，德国金融业是典型的银行主导型经营模式。金融机构主体为银行且数目众多，采用的是“全能银行”模式，银行可以开展法律允许的所有金融业务，包括信贷、保险、投资、证券、信托保管、投资、金融咨询等，以及综合性质的金融业务。这种“全能银行”又包括三大类，分别是商业银行（包括大型国有商业银行、地方银行和私人银行）、公共储蓄银行和信用合作银行，成为德国银行业的“三支柱”。除银行之外，德国金融体系中还包括少部分由非银行机构设立的财务公司和融资服务公司，市场集中率较高。截至2020年12月31日，德国金融业包括约1690家银行、1300家金融服务机构、100家支付机构和电子货币运营机构①数据来源：德意志联邦银行官网，https：//www.bundesbank.de/en/tasks/banking-supervision/banking-supervision-622544。。根据金融机构的规模和类型，分别采取不同的监管模式。

（一）欧盟银行单一监管机制

全球金融危机和欧洲债务危机相继发生，暴露出欧洲金融治理架构、经济政策和预算协调方面的缺点和不足。金融危机爆发前，伴随着杠杆的增加，欧盟成员国的银行体系和经营规模越来越大，并且越来越多地参与到衍生品交易中，信贷活动规模逐渐扩展到国外。2008年爆发的欧债危机表明了金融风险的强大穿透性，单个成员国银行业的问题，可能会迅速蔓延发展成全球性危机。在欧盟银行业高度一体化的背景下，遵循“母国控制”原则的离散型欧盟银行监管体系面临“三元悖论”挑战，即稳定的金融体系、一体化的金融体系和成员国负责金融监管三者无法同时兼得（胡琨，2018）。

欧债危机表明防范金融体系系统性共有风险的重要性，并推动欧盟银行业监管模式从“母国控制”原则向“审慎监管”原则的根本转变。在此原则指导下，欧盟各成员国上交银行监管权，在欧盟层面建立包括银行单一监管机制、单一清算机制及单一存款保险计划三大支柱的银行业联盟。其中单一监管机制于2014年11月4日正式建立，负责监管欧洲央行体系下各成员国的大型银行和信贷机构。如果一家银行的资产总值达到300亿欧元，或者占到GDP的20%，或者从排名上来看是成员国内部的三大银行之一，那么该银行就直接由单一监管机制来负责监管。具体的监管工作由联合监管团队负责执行。联合监管团队的工作人员来自欧洲央行和成员国的重要金融监管机构，德国的团队成员主要来自联邦金融监管局及德意志联邦银行。对德国约1300家重要性较低的银行的监管仍由国家层面的监管机构直接进行，欧洲央行则进行间接监管，例如制定监管实践的共同指导方针。

（二）联邦财政部

德国联邦财政部在金融监管中的具体职责是为联邦政府制定金融服务监督政策，包括制定银行和金融服务的规章制度、维护金融稳定和促进银行业公平有序竞争，并依据金融稳定委员会的决议对金融部门的收入和激励机制进行逆周期税收调节。财政部下设联邦金融监管局负责对金融市场进行综合性监管。在市场出现波动时，下设的金融市场稳定局能够通过设立金融市场稳定基金，为金融市场提供债务和应付款项担保，或通过国家向部分系统重要性金融机构注资，为其提供流动性和防止其破产。

（三）联邦金融监管局

历史上德国金融业实行分业监管，信贷监管局监管银行，保险监管局监管保险公司，证券监管局监管证券机构。但由于德国金融业采取的是混业经营模式，各金融机构之间的关联性日益增强，金融风险扩散的可能性逐渐增大。2002年5月1日，德国联邦议会颁布《统一金融服务监管法》，授权联邦财政部成立联邦金融监管局（BaFin），主要职能为监管德国所有金融市场的统一综合性金融监管机构，总部位于波恩和法兰克福，是具有法人资格的独立联邦金融监管机构，对联邦财政部负责。其主要职责包括三个方面：一是参与金融监管法律法规的制定，向联邦财政部提出金融监管改革方案和法律建议；二是负责金融市场准入，对德国境内增设金融机构进行资格审查，为新成立金融机构发放经营许可证；三是监督审查金融机构的日常经营活动，通过委托社会审计机构对金融机构的风险环节进行预判和审查。联邦金融监管局根据具体审查结果对金融机构的违规行为作出罚款、起诉、吊销营业执照、撤销董事会有责任成员的任职资格等处罚。为保证金融监管局的政策独立性，其资金来源主要来自于被监管金融机构的监管费、市场参与者的许可证费以及提供的其他服务收费，联邦政府不为其提供预算资金。按照德国《银行法》的规定，德意志联邦银行应当遵守联邦金融监管局发布的指导方针和监管条款。在双方出现分歧或者无法达成一致的情况下，由联邦财政部出面与德意志联邦银行进行协商。

（四）德意志联邦银行

1998年，欧洲中央银行正式成立并投入运作，德意志联邦银行从此成为欧洲中央银行体系（ESCB）的重要成员之一。欧洲中央银行是整个欧洲中央银行体系的指挥中心。作为一家机构完整的中央银行，拥有自己的资产负债表，并有权在金融市场上独立运作。作为欧洲中央银行体系的执行机构，德国将其货币主权让渡给欧洲央行，德意志联邦银行负责遵照欧洲央行的货币政策目标和指导方针行使其货币政策相关职能。

德国《银行法》规定，德意志联邦银行和德国联邦金融监管局根据分工合作的原则对德国金融体系和金融市场进行监管。在《德国银行法》的框架下，德意志联邦银行参与对银行业的日常监控，具体包括两点：一是收集数据信息。德意志联邦银行享有金融统计信息专属权，是德国唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融机构向德意志联邦银行报送各类信息以满足其分析研究的需要。德意志联邦银行每天将来源于金融机构的相关数据传送给联邦金融监管局，为后者更好地行使监管职能提供数据支撑和参考。二是对征集的统计信息做出分析判断，尤其是关于金融机构资本金与流动性的信息，例如财务报表、月度资产负债表、大型贷款报告等，并对其偿付能力和流动性进行评估。德意志联邦银行将其分析得出的金融风险预判结果递交金融稳定委员会，并做出合理警告或建议。此外，每年还会发布一份金融稳定评估报告，评估德国金融体系的韧性和潜在风险。

（五）金融稳定委员会

2008年国际金融危机爆发后，为加强宏观审慎管理，欧盟建立欧洲系统性风险委员会。为落实欧洲系统性风险委员会的相关要求，德国于2008年10月颁布《金融市场稳定法》，并于2013年依法成立金融稳定委员会（王琳等，2018）。该委员会的主要职责一是加强宏观审慎监管，审议与金融稳定有关的政策，建立微观监管和宏观审慎管理的联系；二是协调各监管机构之间的合作，并就重点关注的不稳定因素向财政部、联邦金融监管局等机构提出风险预警和建议，并且每年向德国议会报告一次工作，提交风险说明报告。

金融稳定委员会分别由来自联邦财政部、德意志联邦银行、联邦金融监管局、金融市场稳定局的各三名代表构成，委员会的主席由财政部代表担任，其中前三个机构的代表拥有对金融稳定委员会发布警告或建议的投票表决权。金融稳定委员会每季度召开一次会议，讨论与德国金融稳定有关的问题、识别潜在金融风险、发出警告和避免风险的建议。金融稳定委员会还承担与欧洲系统性风险委员会的沟通工作，负责回应欧洲系统性风险委员会质询，同时也将来自德国的建议传递给欧洲系统性风险委员会。

图1 德国金融监管体系架构

三、财政主导德国金融监管的机制与责任

在德国，财政在金融监管中主导作用的发挥体现出极强的全局性与层次性。从宏观层面的政策协同与配合到微观层面对机构运作模式的影响，均具有很强的公共风险管理导向。财政从部门设置、风险防范、政策优化等多个维度参与并主导金融体系的事前、事中、事后全流程监管。

（一）财政部主导金融监管体系架构的搭建

德国联邦财政部对金融监管的主导作用首先体现在德国金融监管体系的架构和人事安排上。根据德国《银行法》规定，德国联邦金融监管局是实施金融监管的主要机构，财政部可以授权金融监管局执行监管职能，必要时也可以收回监管职能。德国联邦金融监管局下设管理委员会，内含联邦财政部代表，并由财政部人员担任委员会主席。

2020年底，联邦财政部开始着手对联邦金融监管局进行机构改革。2020年12月，德国联邦财政部起草《加强金融市场完整性法案》并在议会通过。2021年2月，联邦财政部起草关于联邦金融监管局重组和转型的提案，设立金融监管局转型的三大总体目标，一是提高金融监管局监督和审计活动的有效性；二是精简内部冗余机构和决策程序，明晰职责分工；三是加强对数字技术的使用以更加有效地监督金融市场。改革赋予金融监管局管理委员会主席更多责任与权力，精简管理层的决策流程，以提高决策有效性。通过提高金融监管局的执法和独立审计能力，金融监管局的权力和职能将得到极大加强，对金融市场的监督能力也会有较大提高。

（二）财政通过风险缓释工具提前介入，将监管前置

实体经济作为金融风险链条上的最前端，其结构失衡会引发金融风险的积聚。关注实体经济的运营情况，成为金融风险监测的“晴雨表”。而央行的监管主要集中在金融机构，并不能有效监测和防范链条前端的潜在风险。2020年新冠疫情对德国经济造成显著影响，全年实际GDP下降5%。如果实体经济出现破产浪潮、企业出现偿付危机，必然会蔓延到金融系统，给金融体系带来巨大的资金风险和流动性挑战。为保持实体经济平稳运行，德国联邦政府先后出台两轮经济援助措施，2021年德国联邦政府提供的财政援助高达650亿欧元，政府赤字率达到3.7%，债务率达到72.25%。一系列积极财政政策通过为实体经济注入流动性，保障了疫情期间就业市场相对稳定，避免了企业大规模破产和金融体系的流动性紧缩，银行资本金流失得到有效缓冲，间接地保护金融系统免受疫情的影响。对居民部门来说，德国政府出台短时工作制，为企业临时“下岗”雇员提供工资补助，阻止了失业率的急剧上升和随之而来的负面影响。因此，德国金融系统几乎没有任何重大损失，银行也不需要使用其资本缓冲来稳定贷款。

财政部门作为金融风险防范的实质性第一主体，其先期救助能够在一定程度上缓和国家经济失衡程度，德国金融机构只需在财政先期救助的基础上履行兜底责任。这一救助优先顺序减少了金融机构的出资需求，财政政策的有效缓冲提高了金融体系抵御风险的弹性，构筑了防范金融风险的“防火墙”。当风险较小的时候甚至不需要金融机构进行实质性救助，其救助承诺只作为信心支持措施而无需真正付诸实施。

（三）财政主导建立金融稳定机制，弥补央行金融监管缺陷

2009年，希腊主权债务危机爆发，不少欧元区国家债务状况不断恶化，欧盟经济增长与金融稳定受到了前所未有的威胁。2010年和2012年，由19个欧元区成员国财政部长共同发起的欧洲金融稳定基金（EFSF）和欧洲稳定机制（ESM）先后成立，以欧盟预算作为担保发行债券进行融资，向陷入危机的成员国提供贷款援助。欧洲稳定机制可以以自有资本为担保，在市场上以较低成本独立融资，对成员国实施财政援助，贷款总规模达到5000亿欧元。其救助机制主要包括四大类：一是为有紧急资金需求但失去市场直接融资能力的成员国提供贷款；二是在一级和二级市场购买成员国政府债券；三是提供有条件的信贷金融救助；四是为成员国金融机构重组提供贷款和直接注资。特别是该救助机制利用在一级或二级市场购买政府债券等工具，直接向陷入债务危机的欧元区成员国提供融资支持，有效解决了欧盟禁止中央银行向成员国政府提供融资所导致的工具缺失问题。

在国家层面，德国联邦财政部成立了专门的金融市场稳定局（FMSA），通过运用金融市场稳定基金向金融机构提供救助。德国金融市场稳定基金（FMS）成立于2008年10月17日，该基金设计总额为4800亿欧元，其中65%由联邦财政出资，35%由各联邦州承担。财政部下设的金融市场稳定局负责基金的运行，财政部负有最终决定权。

从监管流程来看，德国金融市场稳定基金主要集中在事中监测和事后救助。通过对金融机构的债务情况进行实时跟踪监测，及时识别处于危险状态的金融机构，并通过市场化运作有选择地对金融机构实施救助，着眼于通过救助机制建立一个可持续且面向未来的稳定金融体系。具体救助手段包括债务担保、资产权益购买、参与金融机构注资或收购股份，还可以设立清算机构接收特定金融机构的风险资产。这种手段上的多样性能够更好地应对金融机构面临的不同问题，提供更有针对性的解决方案。

四、启示与借鉴

当今国内外环境纷繁复杂，全球发展充满极大的不确定性。为应对内外部冲击，世界主要经济体均以稳定经济与金融为主线采取了系列经济举措。从各国应对疫情等冲击的实践做法和政策效果来看，财政政策、货币政策、宏观审慎政策三者是密不可分的天然统一整体，需要加强协同配合，才能有效防范和化解风险，提高效率和效益。

（一）财政要从宏观上主导金融监管体系

维护金融稳定是一个全局性、综合性的问题，需要财政部门、中央银行以及银行业监管机构等共同配合。财政和中央银行在维护金融稳定中的职责定位明确，能够从根源上杜绝部门职能划分不清引发的风险。在职责分工时要确保财政部金融服务监督职能，发挥财政政策的逆周期调节功能，借鉴德国财政与央行在金融监管中宏观主导与微观执行的角色定位，通过财政政策工具和货币政策工具的协调配合为金融市场提供流动性支持，在保证规范性的同时提高政策的灵活性，维护金融稳定和促进银行业公平有序竞争。

（二）构建风险对冲机制，变被动监管为主动干预

财政的一个重要目的是有效应对经济社会领域出现的重大风险，维护国家稳定和经济可持续发展，而防范系统性金融风险、保持金融稳定也是金融工作的重要任务。金融周期主要是指由金融变量扩张与收缩导致的周期性波动，具有明显的顺周期性。财政扩张对于资产泡沫和影子银行有抑制作用，具备天然的逆周期属性，有利于“熨平”经济金融震荡、促进资金流入实体经济。在重大改革和突发公共事件应对过程中，企业可能会出现流动性危机和信用风险，且涉及的企业往往资产债务规模较大，影响经济发展和金融稳定。基于上述问题，要构建财政风险对冲金融风险的机制，通过纾困基金等措施为陷入短期困境的企业提供帮助，能够有力提振市场信心，优化金融机构资产质量，为经济和金融稳定发展提供支撑。

（三）建立财政为主导的金融稳定协调机制

德国金融稳定委员会的建立主要是为了充分发挥财政政策与其他政策协同配合对金融稳定的促进作用，避免协调机制的缺失阻碍政策协同配合效果的发挥。因此，应当改革和完善金融监管体系，进一步优化金融稳定委员会职能，强化委员会的风险预警和监督功能，建立财政主导、跨部门协调配合的运行机制。一是改变金融监管缺乏财政参与的制度性漏洞，更加有效地发挥财政在宏观审慎监管中的重要作用；二是强化财政和中央银行在维护金融稳定中的职责定位和分工，从根源上杜绝部门职能划分不清引发的风险以及中央银行权力滥用。