绿色预算在法国的实践：审视与借鉴

石英华 刘 彻

内容提要：后疫情时代，绿色化转型被许多国家寄予破解经济停滞和政治僵局的希望。在内在自我革新的需要和外在国际承诺的双重压力下，法国开始实施绿色预算，作为其全面化绿色转型的开端。法国绿色预算应用绿色标签法，全面评估了中央政府预算支出的环境影响，旨在引导公共政策向绿色发展倾斜。相较于其他发达国家，中国和法国的财政体制更为相似，法国绿色预算的实践对中国有一定的参考价值。

一、引 言

随着全球对经济的绿色和可持续性更加重视，绿色预算作为一种预算评估工具逐步进入大众的视野。绿色预算根据预算支出产生的环境影响，对预算支出进行分类，目的是进一步将环保思维纳入公共政策管理。2019年，法国财政部监察司（CGEDD）和环境与可持续发展总委员会（IGF）联合发布《绿色预算：环境预算方法提案》（Green Budgeting：Proposition de Méthode Pour une Budgétisation Environnementale），该提案要求在2021年及以后的预算法案中，将绿色标签（Green Tagging）方法应用于中央政府预算支出。法国预算法也作出修订，政府向议会提交次年预算草案时，需同时将《中央政府预算对环境影响报告》（Report of the Environmental Impact on the Central Government Budget）作为预算草案附件提交。

《中央政府预算对环境影响报告》（以下简称《绿色预算报告》）是国际上最早形成制度化的绿色预算文件，法国也因此成为第一个将绿色标签方法应用于国家预算的国家。2020年9月，第一份《绿色预算报告》发布①至2021年底，法国联合工作组已经出台了分别针对2021年国家预算和2022年国家预算的两份《绿色预算报告》。。《绿色预算报告》由三部分组成：第一部分重点讨论中央政府预算对环境的影响，即一般而言的绿色预算；第二部分全景式介绍用于支持生态转型的资金；第三部分分析法国公共资源税、环境税和能源税的影响。本文分析主要基于第一部分。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到，中国始终坚持绿水青山就是金山银山理念，把落实绿色发展理念，实现绿色转型作为重要任务。2020年，中国提出了在2030年努力争取实现碳达峰，在2060年努力争取实现碳中和，向全世界表达了绿色发展的决心。在实现绿色转型的道路上，中国将有选择地借鉴发达国家的技术和实践。相较于英美而言，法国实行混合经济模式和财政分级管理体制，其财政绿色化转型经验更有借鉴意义。本文通过分析法国绿色预算的内外动因和实施框架，评估其特征和前景，最终分析其在中国推行的可行性。

二、法国绿色预算实施的内外动因

（一）法国兑现国际承诺

一直以来，环境危机都是国际和学界关注的热点问题。1992年，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）中确立了发达国家与发展中国家“共同但有区别”责任和能力的原则，法国一直处于世界发达国家前列，有责任和有义务率先采取应对全球环境问题的行动。1998年，法国成为《生物多样性公约》（CBD）和《防治沙漠化公约》（UNCCD）的最早一批签字国，法国政府致力于保护生态多样性和恢复退化的土地，并给予长期的财政支持。法国还是《欧盟运作条约》（TFEU）的缔约方，条约规定欧盟成员在气候、生物多样性、污染、风险和废物排放方面的环境承诺。

如表1所示，法国在多个环境目标方面都作出了国际承诺，必须要在公共政策中有所体现和回应，而最明显和必要的信号就是财政收支的增减以及预算项目的变化。2015年，《巴黎协定》生效，要求每个缔约方应当采取国内缓解措施，以实现国家自主贡献（NDC）①国家自主贡献是实现长期环境目标的核心，体现了每个国家为减少国家排放和适应气候变化影响所做的努力。此外，缔约方将每5年向联合国气候变化框架公约秘书处递交国家自主贡献承诺和承诺进展报告，并且每一轮国家自主承诺报告必须取得一定的进步。。国际组织评估法国国家自主贡献承诺的重要标准之一就是国家预算。

表1 法国签署的国际承诺

法国作为发达国家，有责任和有义务承担更多的环保任务，以及帮助发展中国家，包括资金支援和政策倾斜等。《巴黎协定》作为国际联合绿色行动的里程碑生效之后，欧盟的气候雄心不断扩张，对成员国的行动要求也更加具体和严格。上述背景下，法国加入了经合组织的“巴黎绿色预算合作”（Paris Collaborative on Green Budgeting）倡议行动，该倡议于2017年12月在法国的支持下在“一个地球”峰会上正式启动。其中，法国对于该合作承诺的贡献之一就是使用“绿色预算”方法来评估法国中央政府预算支出是否与其向国际承诺的环境目标一致，尤其是否与法国在《巴黎协定》中作出的承诺相一致。

（二）法国生态革新的内在需要

《巴黎协定》签订以来，气候变化和环境保护成为法国民众最为关心的议题之一，“绿色化”不仅是民众的期望，也是法国政治生态和经济发展的适应性变革。法国政治生态绿色化一方面表现为执政党在政策主张中增加绿色元素，以及在政治活动中回应民众的绿色需求，另一方面则表现为欧洲生态绿党的兴起以及各党纷纷与其结盟。此外，受到新冠疫情重创，2020年法国的年经济增长率比2019年下降了8.0%，为了促进经济尽快恢复，提高创新能力和竞争力，实现可持续发展目标，推动社会绿色化转型是必经之路。绿色预算则是法国“绿色浪潮”下的关键节点，标志着法国在提高环境信息的可用性和透明度方面迈出重要一步，这也是朝着提高财政信息透明度迈出的又一步。

第一，执政党希望以绿色预算为始的生态变革能减少社会摩擦。从20世纪70年代起，环境危机越来越成为西欧国家大选时的突出问题了。公众普遍认为，不关注环境与生态的政党是不能组阁执政的，由此每一个参加大选的政党都不能逃避，必须要有自己的绿色理念，以便获得民众的支持（厉以宁，2016）。在1978年国民议会选举中，环境与生态议题已经进入了所有正式的竞选纲领之中（张金岭，2020），绿色化成为政府执政能力的重要参考指标。2016年新成立的中间派政党共和国前进党（La République en Marche）领袖马克龙在2017年法国大选中获胜，过去政党轮流执政的传统局面已经结束，新兴政党和边缘化政党开始异军突起。然而，马克龙执政以来，虽然推行了多项改革，但民众的不满意情绪仍居高不下。在2018年“黄马甲”运动提出的多项诉求中，气候和环保占据了重要位置。2019年12月益普索统计显示，在生态环境问题上，民众认为法国政府的表现不及格；2020年法国市政选举前夕，据益普索调查，47%的选民最为关心的是环境问题②资料来源：http：//www.news.cn/globe/2021-10/28/c_1310252790.htm。。共和国前进党作为执政党需要对民众的绿色诉求作出回应，也要借绿色新政转移群众焦点，以减少社会摩擦。此外，2022年法国大选在即，以马克龙为首的共和国前进党受到来自传统政党和其他新兴政党的挑战，尤其是法国欧洲生态绿党。如果共和国前进党想要继续连任，在绿色政策上必须有所作为。

第二，法国欧洲生态绿党（Europeécologie les Verts）兴起，成为各方政治势力拉拢的对象，法国政坛绿色浓度加深。冷战结束后，意识形态因素在多数欧洲国家的政治与社会生活中的作用明显下降，政治冷淡主义思潮涌现，传统政党的影响力下降，民众对传统政党的信任度也在下降（钱颖超、钟连发，2021）。随着生态运动蓬勃发展，绿色价值观在法国政治生态中迅速蔓延，随着全球化和信息化变革进程加快，法国民众接触政治信息和参与政府治理的途径和方式明显增加。法国民众对传统党派的夸夸其谈逐渐失去信心，更加关心政府如何提高现实生活水平和解决主要社会矛盾。法国欧洲绿党主张解决现实中的环保和生态问题，符合选民当今的迫切需要。法国欧洲生态绿党迅速兴起，并在2019年欧洲议会大选中获得12个席位，位列第三，议会中传统政党占据绝对上风的垄断格局被打破。在2021年法国第二轮市镇选举中，法国欧洲生态绿党在里昂、马赛、波尔多、斯特拉斯堡等大城市均获得胜利，表明法国基层选民对生态环境的重视。可以说，法国决定实施绿色预算是向议会、民间组织和公民传达出来的对绿色和生态诉求的回应。

第三，法国经济亟需实现绿色转型和绿色复苏。新冠疫情带来了1939年大萧条以来最强烈的经济震荡，各国政府纷纷出台救济政策，以重振经济。2020年，法国启动国家复苏计划（Relance），经济生态转型成为首要关键的领域，法国财政计划投入的1000亿欧元，其中300亿欧元将会用于推动经济生态转型和经济去碳化。绿色预算则能评估复苏计划中对环境的利好程度和损害程度，同时也对政府预算的透明度和公开度起到了监督作用。自《预算法宪法附例》生效以来，法国在政府预算监督方面一直是国际领先。绿色预算作为一种决策工具，可以帮助监督者判断中央政府预算支出与政府绿化的目标是否保持一致。

三、法国绿色预算的框架及实践

（一）绿色预算：优先预算+绿色标签识别

绿色预算是优先预算（Priority Budgeting）的一种形式，也就是在预算编制过程中，突出某些优先事项，以帮助这些优先事项实现，比如性别预算、福利预算和绿色预算等（Bova，2021）。根据经合组织的定义，优先预算旨在将资源和激励措施与政府的具体优先事项相协调，表明这些优先事项的政治重要性①OECD，“Budgeting for Outcomes”，http：//www.oecd.org/gov/budgeting/performance-results-meeting-2019.htm.。与传统的预算编制不同，优先预算更强调特定目标的绩效被评估和促进，并能体现当下的社会选择和对政府如何分配资源的影响（Marks等，2005）。法国绿色预算属于优先预算之一，应用了绿色标签方法对中央预算支出进行评估，是一种新的预算项目分类方法，可以判断国家预算与环境目标的兼容性。

不同国家的发展阶段和能力不同，适用的环境目标也各不相同。法国在实践中，受到欧盟可持续金融分类法的启发，同时保留了与里约公约②1992年联合国可持续发展大会暨里约峰会提出的具有法律约束力的三个重要公约，即《生物多样性公约》《联合国气候变化框架公约》和《联合国防治荒漠化公约》。一致的环境目标，如图1所示，确定了六个维度绿色预算的环境目标：应对气候变化、适应气候变化和预防自然风险、水资源管理、循环经济、对抗污染、保护生物多样性。针对这六项不同的环境目标，法国绿色预算将预算支出以颜色进行标记。如图2所示，“绿色”标签是“有利支出”，包括直接针对性的有利影响，非针对性的间接有利影响，以及短期内有利但长期影响未知；“灰色”标签是“无影响支出”，包括没有环境影响的支出，以及信息不充分无法归类的支出；“棕色”标签则是“不利支出”，包括对环境有害的支出，以此来确定预算项目对每项环境目标造成的影响程度。

图1 环境目标

图2 绿色标签

符合“绿色”标签的预算支出应当对多样性的环境目标产生积极影响。这意味着该项预算支出至少对上述六个环境目标之一产生积极影响，且对其他环境目标不会产生任何不利影响。“棕色”预算支出则至少对一项环境目标产生不利影响，且不会对其他环境目标产生积极影响。法国在具体评估时，一方面按照如图3所示的步骤正常进行；另一方面，还定义了一个反事实情景，即假设没有该项支出时会发生的理论情景，用以归类具有显著不同结果的预算支出。

图3 绿色预算评估决策树

（二）评估范围

法国绿色预算的评估范围为中央政府总预算支出（ODETE），2021年为4884亿欧元，2022年为4951亿欧元。法国中央政府总预算支出大致包括可自由支配的支出①在一些国家，预算支出分为可自由支配的支出和强制性支出。前者是指由议会根据每年实际情况决定金额，并通过预算法案实施，主要包括国防、对外援助、交通等方面。后者则是法律规定的政府支出，主要包括社会保障等福利计划支出。（discretionary expenditures rule），2021年预算法案中的名义金额为2901亿欧元，2022年为3025亿欧元；以及支付给欧盟和地方政府的转移支付，后者主要包括返还地方政府的税收和地方政府专用拨款。此外，中央政府总预算支出还包括投资未来计划（PIA）下的支出、偿债支出、去杠杆化和养老金以及其他部分专项拨款账户的预算支出，2020年创建并于2021年维护的“健康危机应急计划”任务的费用，以及2021年开始的国家复苏计划项目支出。

而在《中央预算报告》中，法国绿色预算真正评估的范围比预算法案中规定的评估范围更广，法案只要求报告对中央政府总预算支出所带来的环境影响评估，法国联合工作组实际操作时还评估了未包含在中央预算中的其他政府投资和国家计划投资等，而一些政府专项支出和地方政府支出则不在评估范围内。也就是说，虽然法国联合工作组在进行绿色预算评估时，尽可能多地将政府预算开支囊括其中，但仍旧存在相当大一部分政府行为的环境影响没有进行有效的标签和归类。法国绿色预算的整体框架如表2所示。

表2 法国绿色预算一览

（三）评估原则

由于预算支出本身的复杂性，难以全面预测其产生的环境影响，法国在进行绿色预算评估时，遵循如下原则。

1.中性原则。中性原则是当没有足够准确或明确的数据说明支出产生的环境影响是有利或不利时，则被标记为中性支出，即“灰色”标签，比如转移支付和政府日常开支。法国公务人员的工资支出，以及各中央部门的日常运营支出被归类为中性，因为很难确定支出用途。对家庭和对非环境相关企业的一般转移支付也被归类为中性，但是这并不意味着这项预算支出对环境不会产生影响，有些预算开支的资金来源就是环境税。

2.完整且简单原则。完整且简单原则是指绿色预算评估必须尽可能用最少的资源和最简便的评估程序，尽可能涵盖该预算支出的全部环境影响，即评估成本最小化。在这一原则之下，法国将评估范围规定在中央政府预算支出内，且最终必须以简洁易懂的形式呈现。法国绿色预算还处于起步和发展的阶段，中央政府预算支出的使用路径更容易被监督，其产生的环境影响也更易较为清晰和全面地评估。法国绿色化转型是整个国家的目标，中央政府预算支出相较于地方政府预算支出而言，更能体现出政府开支是否在落实国家发展战略。

（四）评估结果

2021年法国中央政府预算支出中，对环境产生影响的支出总额接近528亿欧元，其中“绿色支出”为381亿欧元，“棕色支出”为100亿欧元。2022年对环境产生影响的预算支出为478亿欧元，其中“绿色支出”为325亿欧元，“棕色支出”为108亿欧元。如图4所示，从评估结果可以看出，在应用绿色预算后，法国的“绿色支出”下降了，而“棕色支出”则上升了。

图4 法国绿色预算支出评估结果

如表3所示，2021年法国绿色预算中，按目标分类，标记为有利于减缓气候变化目标的支出为370亿欧元，主要涉及可再生能源支出拨款，标记为不利于对抗温室气体排放的支出超过96亿欧元。标记为不利于水资源管理的支出达到34亿欧元，有利支出达到179亿欧元。标记为有利于循环经济目标的支出为156亿欧元，不利于该环境目标的支出约52亿欧元，主要包括铁路运输支出。标记为有利于污染防治目标的支出为302亿欧元，标记为有利于保护生物多样性和保护自然区域的支出为110亿欧元。法国绿色预算在以目标分类时，同一预算支出可能产生多种环境影响，因而会被同时归类到多个环境目标。

表3 2021年法国绿色预算目标分类 单位：百万欧元

四、对法国绿色预算的评价

（一）绿色预算的积极效应

1.法国绿色预算实质是事前评估的工具，注重政策走向和行为引导。环境目标应当被纳入预算绩效管理体系，逐渐成为社会各界的共识。绿色预算被制度化以后，将被融入政策制定的流程，进而能够持续实施（World Bank，2021）。在预算执行前作绿色评估，可以为决策者在考虑资源分配时提供有用的证据，最终影响政策的走向。事前标记侧重于引导正在制定的政策方向，可以获得预算支出对环境影响的全局视图；而事后标记则侧重于更准确地了解预算是否按照绿色标准执行，便于监督和问责。法国目前的绿色预算服务于整个国家的绿色转型战略，并且处于起步阶段，更为注重政策走向和行为引导，因此法国绿色预算选择事前标记的方式。但是，随着绿色预算的发展，法国未来也可能会对预算全过程进行评估。目前，除意大利的绿色预算标记贯穿预算的事前和事后阶段之外，其他国家的绿色预算标记主要集中在事前阶段。

2.兼顾了环境目标与其他公共目标、短期目标与长期目标之间的平衡。环境保护不能被简化为单一目标和单一指标，法国绿色预算规定了6个方面的环境目标。多样化的环境目标不仅有助于提高国际可信度，也有利于促进未来跨国间绿色预算的比较和分析。绿色预算的价值在于将这些环境目标在政策决定中凸显出来，而非清除一切对环境目标不利的预算支出。法国绿色预算从环境目标的角度评估支出的影响，当一项预算支出被归类为“不利支出”，却满足了其他公共服务的需求，如维护国家安全等，就需要考虑到环境目标和其他公共事项的平衡。此外，环境保护需要长期投资，一些预算支出在前期投资时会对环境产生不利影响，但是长期看却有利于环境，如核电站建设等。法国绿色预算考虑到短期和长期目标间的冲突，会标注给监督者审阅，引导政府综合考察，保证长期利益的同时尽可能减轻短期不利影响。

3.加强环境承诺与公共政策之间的一致性。公共政策的制定和执行对经济发展和价值走向都有很大的影响。政府在制定政策时，应当考虑到当下的发展阶段和面临的社会需求。绿色预算有助于提升法国民众对政府政策如何促进国家目标实现的认识，并向监督者提供具有相对公信力的信息。此外，绿色预算可以体现国家政策的方方面面，以较为透明和可信的形式，向国际社会展现法国政府在环境领域所作出的努力和行动，有助于法国实现国际承诺，例如，其可作为《巴黎协定》缔约方的国家自主贡献。

4.促进部门间协同和综合决策。绿色预算是评估和监测公共开支对环境目标影响的工具，目的是衡量财政收支政策对环境造成的损害和利益，有助于在治理框架内调整预算（OECD，2015）。法国环保等相关部门之间原本各自为政，联系并不紧密，而每年的绿色预算需要调动各个部门参与，以保证报告的严谨和准确。由此，法国成立了由生态转型部可持续发展司（CGDD）以及财政部预算司（DB）、税法司（DLF）和总司（DGT）共同组成的联合工作组，合作编写《绿色预算报告》，并报告给法国经济、财政和复苏部（MEFR）审查，最终供议会和公众审阅（IGF-CGEDD，2019）。编写绿色预算报告要求经济、环保和财政等多个部门共同参与，打破了各部门之间的壁垒，促进综合决策，也有助于政策执行的跟踪和政策改进。

5.促进绿色金融发展。绿色预算从官方层面确定绿色资金的流动方向。通过将官方的绿色预算评估材料和绿色金融产品对比，不仅方便政府部门监管绿色金融产品，审核金融衍生品的发行是否符合绿色标准，也可以帮助投资者识别和判断。在金融产品发行之初或者投资过程中，引入绿色预算工具，向公众披露募集资金使用情况，降低投资者获取信息的难度，可以吸引更多的投资者，促进绿色金融发展。

（二）绿色预算的局限性

1.形式化倾向。法国绿色预算侧重于事前评估，目的在于优化预算资源配置、提高决策水平，最终提高绿色公共服务质量。虽然事前评估可以从源头上有效避免盲目决策和不合理预算支出，但是事前评估无法对执行过程和结果起到监督作用。目标管理和过程管理应当同样重要。绿色化理念应当贯穿于整个预算编制、执行和事后评估的过程中，才能让政府尽力减少偏差。法国绿色预算可以引导议会在正式决定预算法案时将资源向绿色发展倾斜，但是缺少对政府执行过程的约束和监督，以及对预算执行后的绿色收益评价，容易造成绿色预算报告和预算执行“两张皮”的情形，难免有形式化倾向之嫌。

2.严谨性和科学性不足。法国绿色预算还处于起步阶段，2021年的中央预算支出中91%的支出无法确定其环境影响（IGF-CGEDD，2020）。尽管衡量人类活动对环境影响的指标激增，但是，政府政策的复杂性以及对个人行为影响的不确定性，仍旧需要在衡量方法和数据研究方面不断更新和深入。法国绿色预算由各个部门的工作人员共同编写，工作组没有给出编写人员产生不同意见时的解决机制，加之，环境问题本身就存在诸多争议，编写人员的背景对其选择有很大的影响，支出识别和评估选择难免有其主观性。

五、批判性借鉴：绿色预算可作为财政绿色化转型的初试

政府财政支出会影响市场主体的决策，也会影响人们对工作、投资和消费的选择。应对绿色转型时，财政支出在调动公共资源和引导社会资金方面发挥不可或缺的作用。预算是政府工作的核心和统领，在决定如何分配公共资源，从而实现国家绿色化转型方面发挥重要作用。鉴于此，我国有必要开展“绿色预算”实践，将与生态环境绿色发展相关的事项纳入预算中，确保预算支持实现绿色发展目标。

法国绿色预算不属于伤筋动骨的改革，但又能将绿色转型的各个环节串联起来综合考虑，可以说是将绿色思维应用于财政的初步尝试，也是将环保纳入预算管理的良好开端，对中国有一定的借鉴意义。虽然绿色预算本身不会直接改变现有政策，但可以让决策者更清楚地了解预算选择对整体环境和气候的影响。绿色预算以系统和协调的方式汇集证据，以便优化收入增加和资源分配的决策，实现绿色化转型。

第一，协调部门间关系。我国始终将环保作为政府工作的重点，与环境保护相关的部门较多，例如，生态环境部、自然资源部、国家能源局等国务院部门，以及其下设的直属机构和地方部门。这些部门职能和事务各异，部门预算也相互独立。但是，自然界是个有机整体，环境问题需要全盘考虑，各个部门间若是条块分割，泾渭分明，则不利于整体环境目标的实现。绿色预算的目的在于评估每一项预算支出的综合环境影响，其实施需要相关部门共同合作完成。当相关部门存在利益冲突的时候，可以根据不同的环境目标，将预算支出打分和归类，最后实现“综合决策”，实现部门间的利益协调。

第二，权衡环境目标轻重缓急。20世纪80年代，中国就将环境保护作为基本国策，中国发展至今，始终坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展原则。但是，绿色发展是需要长期投入而见效缓慢的过程，政府在具体实践时需要因时因地制宜。法国绿色预算设定了6个维度的环境目标，从气候问题到生态多样性等，是根据其具体国情而设定。中国和法国的社会发展阶段不同，中国仍旧是发展中国家，需要制定适合当下和未来一段时间的环境目标。此外，中国的自然地域差异大，经济发展水平也参差不齐，在环境目标的设定上也应当体现出差异。

第三，绿色预算的模式选择。目前绿色预算应用主要有两种模式，一是以法国为代表的绿色标签形式，对全部预算支出按环境目标进行颜色标记和分类；另外一种是以芬兰和瑞典为代表的北欧模式，只对环境有影响的支出进行标记，是初步的绿色预算①资料来源：Ministry of Economic Affairs and Climate，https：//www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/documenten/kamerstukken/2019/06/28/kamerbrief-voorstel-voor-een-klimaatakkoord.。这两种模式在覆盖范围、透明度和问责程序方面都有很大差异（Bova，2021），前者涵盖了中央政府的全部预算科目，后者只统计了与特定目标相关的预算支出。中国可先从初步绿色预算开始，基于特定的环境目标对部分中央预算支出进行标记，更能体现预算的引导作用。

第四，试点先行。法国绿色预算实质上是在事前对政府的“绿色”绩效评估，是完全从环境目标出发，对预算支出的预期考核，可以引导私人资金和公共支出流向有益于环境目标的领域。绿色预算在中国实践时，可以分地区分阶段分项目逐步推广，如从气候目标开始逐步向全环境目标推广，先从地方预算支出试点，逐步扩展，由点及面，循序渐进。