青岛都市圈和胶东经济圈引领山东半岛城市群高质量发展研究

文/李娜 杨超 辛贵哲 李英

实施区域协调发展战略是国家重大战略之一，都市圈、经济圈、城市群均是区域协调发展的重要载体，是城镇化发展的必经阶段，认知和辨析三者的内涵，对加快推动区域协调发展具有深远意义。2021年1月，习近平总书记要求山东半岛城市群发挥龙头作用，推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展。青岛都市圈和胶东经济圈作为黄河流域主要经济出海口，是山东半岛城市群最具经济发展活力和潜力的区域，以青岛都市圈和胶东经济圈辐射引领山东半岛城市群融入新发展格局，实现高质量发展意义重大。

一、都市圈、经济圈与城市群的概念及区别

（一）三者概念辨析

1. 都市圈

都市圈的概念最早来自于美国政府于20世纪初提出的大都市区和大都市区建设的实践，随后便成为西方工业化国家城市化发展进程中的典型模式，其他国家根据各自实际进行调整，如加拿大称作大都市普查区，英国称作标准都市劳动区。从上述国家的城市发展规律来看，都市圈在城市化发展进程中是必经阶段。2019年2月，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。一般来说，都市圈的核心城市经济发达，对周边腹地城市有强大的辐射力，核心城市与腹地之间有紧密的经济联系；都市圈内基础设施完善，城镇化水平高，是经济、社会、生态集成的“综合体”。据不完全统计，目前国内近40个城市组合提出都市圈发展概念，其中，共有5个都市圈发展规划通过国家批复，分别是南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、长株潭都市圈和西安都市圈。

2. 经济圈

经济圈概念最早起源于欧洲，19世纪初英国伦敦就形成了由中心城市和城市郊区所组成的经济圈。国内于20世纪90年代开始提出经济圈这一概念，其中珠三角经济圈是最先提出并发展较好的经济圈。目前，国内对经济圈并没有准确的定义，不同学者从不同领域对经济圈的概念进行了诸多探索。一般来说，经济圈是相对于都市圈而言的一个概念，是不同城市内部具有紧密的社会经济联系的一体化区域，是都市圈演进的结果。经济圈的尺度比都市圈往往更大，除了城市地理空间外，经济圈更加注重城市之间的经济联系，更加强调产业的合作、分工与协调。目前，我国明确提出的经济圈城市组合约10余处，如合肥经济圈、深莞惠经济圈、成渝双城经济圈等。

3. 城市群

城市群概念最早源于法国地理学家戈德曼提出的大都市连绵区，其用来描述美国东北海岸城市分布密集区域。2018年，国务院颁布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中提出，以城市群推动国家重大区域战略融合发展。2019年《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中指出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。一般来说，城市群拥有发达的基础设施网络、经济联系紧密，以两个或两个以上的特大或超大城市为核心，包含两个或两个以上的都市圈或经济圈，在我国一个成熟的城市群至少要达到一亿以上的人口。据不完全统计，目前国内20余个城市组合提出城市群发展概念，其中以京津冀、长三角以及粤港澳大湾区三个城市群最为成熟，这三个城市群也代表了我国区域经济的最高发展水平。

（二）联系和区别

1. 都市圈、经济圈与城市群的联系

都市圈、经济圈与城市群是城镇化发展的必经阶段，是城市功能地域不断扩张的结果，三者都出现在经济社会较发达地区，都要依托于区域内发达的交通、通信等基础设施网络。在城镇化进程中，“大城市-都市圈-经济圈-城市群”四个空间尺度紧密相连。以中心城市带动都市圈，以都市圈支撑经济圈，以经济圈促进城市群发展，是区域发展的规律要求。

2. 都市圈、经济圈与城市群的区别

发展阶段不同。都市圈处于城镇化的中级阶段，其最初形成的动力主要为市场配置，服从自下而上的市场自育，空间稳定且内在联系强，都市圈发展更加强调同城化。如国家发展改革委最新批复的《成都都市圈发展规划》中明确提出，创建成德眉资同城化综合试验区，以探索同城化的有效路径。经济圈处于更高标准的城市发展阶段，是都市圈发展的延伸，这一时期仍然没有完全脱离行政区经济，更加侧重不同节点城市的经济社会等各方面的互联互通。城市群是区域发展到成熟阶段的最高级组织形式，并不局限于行政区划的概念，各城市均有专业化分工，形成区域综合体。但由于城市群覆盖面广，区域协调难度相对较大，其高质量发展需借助政府的推动与引导。

空间结构特征不同。都市圈空间尺度最小，边界相对清晰，一般以中心城市这一“强核”为中心，突出中心城市对周边的辐射带动作用，如纽约、伦敦、巴黎、东京等都是各自所在都市圈的“强核”。经济圈空间尺度居中，经济社会联系介于都市圈和城市群之间。经济圈发展呈现双核乃至多核的现象，比如成渝经济圈有成都和重庆“双核”。城市群空间尺度最大，经济社会联系更多是不同都市圈和经济圈之间的联系，边界比较模糊。城市群发展一般属于多核心多圈层结构，呈现双核乃至多核的现象。比如京津冀城市群内有北京和天津“双核”，粤港澳大湾区有香港、深圳、广州“三核”，而长三角城市群有上海这一中心城市加上杭州、南京、合肥这些副中心城市所构成的“一超多强”的局面。

图1 都市圈、经济圈、城市群空间结构演变

二、青岛都市圈、胶东经济圈和山东半岛城市群概况

（一）青岛都市圈

青岛都市圈首提于《山东半岛城市群发展规划（2016-2030年）》，是山东半岛城市群内部以青岛为中心、100公里为半径的1小时通勤圈形成的城镇化空间形态。直接范围为青岛（地级市）、潍坊（地级市）以及烟台的莱阳（县级市）、海阳（县级市）的行政辖区。

2020年青岛都市圈陆域面积约为3.11万平方公里，GDP总量约为1.9万亿元，常住人口达到1858万人，分别占山东省的19.7%、25.9%、18.3%。但相比成都都市圈、南京都市圈，青岛都市圈经济总量相对较低、人口吸引力稍弱，整体处于成长期。目前，青岛都市圈在近期区域发展政策中较少被提及，在部分研究中其所包含城市常与胶东经济圈相混淆。

（二）胶东经济圈

2020年初，山东省委、省政府印发了《贯彻落实〈中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见〉的实施方案》，方案中明确提出山东省构建“一群两心三圈” 区域发展格局。（“一群”即打造具有全球影响力的山东半岛城市群；“两心”即支持济南、青岛建设成为国家中心城市；“三圈”即推进省会、胶东、鲁南三大经济圈区域一体化发展。）自此，以青岛、烟台、潍坊、威海、日照五市组成的胶东经济圈正式提出。此后，山东省政府印发了《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》，其中明确提出由青岛市牵头推进胶东经济圈一体化发展，打造全省高质量发展强劲引擎。

在一体化工作的推动下，胶东经济圈五市交流互动日益紧密，成果不断涌现。2020年，胶东经济圈五市GDP总量为3.1万亿元，占山东省经济总量的42.5%，整体增速约为3.7%，高于全省；常住人口城镇化率约达69.18%，高出全省约6个百分点。但胶东经济圈尚处于发展初期，且极核效应尚未凸显，相较于国内成熟的经济圈尚有差距。如2020年，青岛市在胶东经济圈的首位度仅为1.59，但深圳市在深莞惠经济圈的首位度高达2.87。

（三）山东半岛城市群

山东半岛城市群首提于《山东半岛城市群总体规划（2006-2020）》，包括济南、青岛、烟台、淄博、威海、潍坊、东营、日照8个设区城市。为进一步提升城市群一体化水平，山东省政府于2017年1月颁布的《山东半岛城市群发展规划（2016-2030年）》中将城市群城市扩展为全省16个设区市（2019年莱芜市并入济南市），并提出加快构建“一群两心三圈”区域发展新布局。

山东半岛城市群未涉及跨省，组成城市均为省内城市，目前已形成了2个特大城市、6个大城市、10个中等城市、81个小城市、1094个建制镇协调发展的城镇格局。2020年，山东半岛城市群常住人口城镇化率为63.05%，稍低于全国水平（63.89%），GDP总量约为7.3万亿元，仅为长三角城市群的30%。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要将山东半岛城市群列为需要“发展壮大”的第二层级，整体发展水平较京津冀、长三角和珠三角等第一层级城市群差距较大。

图2 青岛都市圈、青岛经济圈与山东半岛城市群关系图

三、同频共促山东半岛城市群高质量发展的几点建议

（一）完善城镇空间布局，共筑区域一体化发展新格局

优化内部空间格局，充分利用集聚、溢出、涟漪效应，促进青岛都市圈莱阳、海阳，胶东经济圈威海、日照等经济相对较弱地区发展，加强城市群内莱西—莱阳、胶州—高密、平度—昌邑—莱州、即墨—海阳—乳山等交界地区统筹协调发展，形成功能分工明确、规模等级有序的空间结构体系。促进济青“双圈”协作发展，推进胶东、省会、鲁南经济圈“三圈”合作，通过圈层辐射、轴带合作等模式，将青岛都市圈及胶东经济圈的科技创新、对外开放等资源要素同省会、鲁南经济圈共享，实现优势互补。利用新型基础设施和新技术手段，打破实体空间和虚拟空间的阻隔，加快形成多中心网络化的城市群空间布局。

（二）强化龙头示范引领，激发城市群发展同频共振

全面提升青岛市城市能级，对标上海、深圳两市，对外扩大资源整合能力和全球影响力，发挥区位优势，加强与日韩交流合作，加快青岛全球海洋中心城市建设，引领国际化高端职能集聚；对内加强青岛市核心决策作用，整体配置产业、交通、生态等各类要素，促进青岛都市圈、胶东经济圈快速发展。强化青岛都市圈和胶东经济圈对山东半岛城市群的示范引领作用，发挥好黄河流域主要经济出海口优势，联动省会、鲁南经济圈，打破行政区划范围，从重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整、改革创新等层面完善协同发展机制，辐射带动山东半岛城市群高质量发展。

（三）打造高效便捷交通，促进城市群发展互联互通

发挥青岛市国际性综合交通枢纽优势，以青岛港为核心，带动山东省港口群联动发展，共建国际航运中心，畅通黄河流域最便捷的出海通道。加快公路网建设，打通青—烟、青—威、青—潍、青—日通道，完善胶东经济圈高速公路网；通过济—潍—青、青—临通道联通省会经济圈、鲁南经济圈，畅通相邻地区公路联系，实现1.5小时基本通达。加快全省铁路网规划建设，构建山东半岛城市群城际铁路主框架，推进京沪高铁二通道、潍烟高铁、鲁南高铁、郑济高铁等骨干铁路建设，打造高铁半岛环线，实现城市群内相邻城市间“1小时交通圈”。

（四）塑造生态及生活圈，推进优化城市群“三生”空间

推动实施山东半岛城市群生态联防联控联治一体化发展战略，坚持“山水林田湖草沙冰”一体化保护和系统治理，共同打造黄河流域生态保护绿色先行区。统筹山东半岛城市群生态保护、环境治理补偿，通过务实互惠合作、生态资金补偿、产业协同升级等方式推动建立生态保护横向补偿制度。深化旅游、文化、教育、信用等多领域合作共享，推动山东半岛城市群“生态旅游圈”“信用山东”等城市群整体品牌建设，统筹构建山东半岛城市群“三生”（生产-生活-生态）空间协调发展新格局。

（五）构建协同治理体制，保障城市群发展协调稳定

协调管理方面，建立省市跨行政区协调发展机制，制定省会、胶东、鲁南三大经济圈部门或行业联席会议制度，凝聚政府、市场和社会三方合力，全力推进山东半岛城市群一体化发展。协同治理方面，深入落实省会、胶东、鲁南三大经济圈“十四五”规划，探索编制三大经济圈国土空间总体规划，推动“一张蓝图绘到底”。畅通人口流动方面，推动山东半岛城市群内户口通迁、居住证互认，引导常住人口向都市圈、经济圈有序转移，促进人口围绕城市群功能定位、产业构成有序流动、合理分布。

四、结束语

作为山东半岛城市群经济社会发展的“增长极”，青岛都市圈和胶东经济圈在人口、金融、科技、对外开放等方面具有先天优势，应对标先进，从“群圈”维度出发，加紧谋划推进区域协同发展。青岛都市圈和胶东经济圈未来应充分发挥引领作用，加强与潍坊、烟台、威海、日照等“内部圈层”城市之间的联系，深化与省会、鲁南经济圈等“外部圈层”之间的沟通协作，在基础设施建设、产业协同、环境保护、文化共建等方面形成同频共振、协作共赢的强大合力，推动山东半岛城市群向更大规模、更高能级跃升。