工业用地效率变化与提效政策演进的关联机制——基于1997—2018年济南市的实证研究

赵安晨，陈 朋

（山东建筑大学建筑城规学院，山东 济南 250101）

为促进我国工业化发展，工业用地曾长期被视作非经营性用地，政府通过非市场化方式对工业用地优先供给[1]的同时缺乏对工业用地利用和退出的监管[2]，造成我国城市工业用地容积率低于国外大城市[3]。面对上述问题，20世纪90年代以来中央及地方政府颁布了一系列政策导控工业用地供给、使用和退出等行为，以期达到提升工业用地效率、促进工业用地集约发展等目的[4]。

当前学界对工业用地效率的研究多从工业用地效率评价及其影响因素分析[5]、不同区域和城市间工业用地效率差异研究[6]以及提升策略[7]等方面展开。此外，已有部分学者对工业用地政策开展研究，例如，探讨工业用地价格政策与工业效率[8]或与工业用地布局[9]之间的关系；从时空变化角度研究存量工业用地对相关政策的响应程度[10]等。但现有研究中，对工业用地效率变化与相关政策演进的关联机制的实证研究较为匮乏。

本文以传统工业城市济南为例，在分析济南市工业用地提效政策演进特征和政策实施效果的基础上，对工业用地效率变化与相关政策演进的关联机制进行了研究。所得结论一方面有助于理清工业用地效率变化与相关政策演进的关系，另一方面对济南及其他城市未来的政策制定具有一定参考价值。

1 研究基础

1.1 概念界定

当前学界对工业用地效率和工业用地提效政策的概念尚未统一。通过梳理文献，发现不同学者对工业用地效率内涵的理解普遍体现出对投入与产出关系的重视。本文在此基础上将工业用地效率定义为：工业用地在利用过程中，包括人力、物力、财力成本在内的投入所实现的经济产出程度。根据对相关政策的初步梳理，将工业用地提效政策定义为：由国家相关部门颁布的直接涉及提升工业用地效率或通过对工业用地进行规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用和优化结构等方式间接达到提升工业用地效率目的的政策。

1.2 研究方法

1.2.1 政策量化模型

本文为更加科学、准确地剖析相关政策，引入政策量化模型[11]对政策效力加以量化。参照以往研究中政策效力的量化标准[12]，结合工业用地提效政策自身特征，制定本研究的政策效力量化标准（表1），按式（1）对单个政策量化并计算政策年度效力，考虑到政策效果具有持续性；按式（2）计算截至第i年的累计政策效力。前者反映当年政府对工业用地效率问题的关注度，后者反映截至当年作用于该地区工业用地效率的政策效力之和。

表1 政策效力量化标准

式（1）TFEi是第i年的年度政策效力，i是年份，n是i年政策颁布总数，o是i年颁布的第o项政策，Po、Co、Go、Mo、So分别代表o政策的力度、内容、目标、措施和反馈的分值。式（2）NTFEi是截至i年的累计政策效力，r为TFE的年份，b为研究初始年份，本文中b为1999年。为使量化结果更科学合理，做出以下限定：①单一年份中若同一政策主体就相同内容颁布多项政策，则只将效力最高的一项政策计入当年的年度效力；若为不同主体或不同年份，考虑到部门职能差异和外部政策环境的变化则均保留计算。②考虑到政策具有一定时效性，因此到期失效政策的效力将在下一年累计政策效力的计算中减去。

1.2.2 super-SBM模型及其指标体系

引入数据包络模型（DEA）[13]测算济南市工业用地效率。自1978年提出DEA以来，先后衍生出CCR、BCC和MALAQUIST指数等模型，但上述模型存在一定不足，托恩在前人基础上构建了super-SBM模型[14]（式3）。该模型通过引入超效率理念，可使有效决策单元进一步比较，并通过松弛变量判断投入产出指标的冗余情况（式4），有效解决了上述模型的不足。目前已有学者在工业用地效率测算中尝试应用该模型[15]。

式（3）中，x、y为投入和产出变量，m、s为投入和产出指标个数，S i-、S+r为投入和产出的松弛变量，λj表示权重向量，minρ为综合效率；若在上述模型基础上添加∑j=1，j≠k λj=1这一约束条件，则将该模型由规模报酬不变变为规模报酬可变，此时minρ为纯技术效率；依据“综合效率=纯技术效 率×规模效率”可得规模效率。式（4）中，αj代表投入冗余量，x为投入变量，m为投入指标个数，S i-为投入松弛变量。

参考既有指标体系，结合数据的可得性①由于1999年以前的和2018年以后的《中国城市建设统计年鉴》无法获取，本研究选取1999—2018年数据作为样本进行分析。由于2011—2018年济南市限额以上工业企业工业增加值数据缺失，故不计入产出指标。，本研究选取工业用地面积作为土地投入指标，限额以上城市工业企业年平均从业人员数作为劳动力投入指标，限额以上工业企业工业资产总额作为资本投入指标，限额以上工业企业的工业总产值和工业税额作为产出指标。

1.3 数据来源

本研究所用1999—2018年工业用地面积来源于《中国城乡建设统计年鉴》，限额以上城市工业企业年平均从业人员数来源于《中国城市统计年鉴》，限额以上工业企业的工业总产值、工业税额和工业资产总额来源于《济南市统计年鉴》。为消除通货膨胀的影响，以1999年为基期，采用历年CPI指数对货币指标的名义变量进行平减。在政策文本获取上，考虑到相关政策所产生的影响可能具有一定程度的滞后性，故将济南市工业用地政策的检索年限提前两年至1997年。通过北大法宝数据库（https://www.pkulaw.com/），采用标题或全文模糊检索，将“工业用地”作为检索主题词，并对检索到的政策进行遴选②本研究所涉及工业用地提效政策的遴选原则为：一是政策颁布年份为1997—2018年；二是政策颁布主体为中央政府（包括全国人民代表大会及其常务委员会、中国共产党中央委员会、国务院、国务院各部委）、山东省政府和济南市政府及相关部门；三是政策直接提及工业用地效率或通过对工业用地进行规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用和优化结构等方式间接达到提升工业用地效率的目的。，最终共获得61个政策文本，其中中央层面相关政策45条，地方层面相关政策16条。

2 济南市工业用地提效政策梳理与实施效果检验

2.1 济南市工业用地提效政策梳理

2.1.1 政策主题、颁布时序与政策年度效力分析

政策主题是政策主要内容的体现，将工业用地提效政策主题划分为用地供给、土地利用和产业转型三大类。其中用地供给细分为供地方式、供地数量和供地价格；土地利用细分为利用提升和闲置整治；产业转型包括禁限项目和支持项目。统计1997—2018年各主题的政策数量分别是：供地方式12项、供地数量10项、供地价格5项、利用提升13项、闲置整治10项、禁限项目和支持项目11项，不同主题数量较为均衡。

颁布时序和年度效力可以反映中央和地方政府对于工业用地效率的重视程度。由图1可知，1997—2018年除2000年和2010年外，其余年份均有工业用地提效政策颁布，反映出中央和地方政府对于工业用地效率问题的持续关注。此外，相关政策的数量与效力分布整体呈现“M形”变化趋势，其中2003—2009年、2012—2016年是两个峰值阶段，反映出中央和地方政府对于工业用地效率的重视程度呈现一定的波动性。

2.1.2 政策演进阶段划分与特征梳理

通过分析相关政策的政策主题、颁布数量和年度效力的时间变化，发现其呈现较为鲜明的演进阶段划分（图1）。

图1 相关政策梳理与阶段划分

（1）政策铺垫阶段（1997—2002年）

首先，政策颁布数量较少、政策效力相对较低。其次，相关政策对于工业用地的指向性不足，表现为多将工业用地作为建设用地的组成部分共同调控管理，针对工业用地的表述和条文较少。再次，政策主题涉及供地方式、供地数量和闲置整治三方面，其中比较有代表性的表述包括：“不得违反国家有关规定擅自设立工业园”“严格控制城市建设用地规模”“鼓励以出让和租赁等市场化方式配置土地”等。总体来看，受数量、效力、指向性等因素影响，相关政策虽然从用地供给和土地利用两方面促进工业用地提效，但实施后的影响力有限。但该阶段做出的政策为下一阶段推动工业用地效率提升奠定了制度基础。

（2）供给优化阶段（2003—2007年）

首先，政策颁布数量和政策效力显著提升，反映出中央和地方政府对于工业用地效率问题的关注。其次，相关政策对于工业用地的指向性有所提升，针对工业用地的表述和文件数量增长，同时颁布了一系列单独针对工业用地的政策。再次，相关政策主题聚焦土地供给，相关主题政策占该阶段颁布政策总数的76%，相关政策文件包括控制以工业园区为代表的工业用地供给数量、落实工业用地“招拍挂”制度和规定工业用地出让底价等。相关政策通过聚焦用地供给主题，体现出对工业用地供给的持续优化，对工业用地供给方面产生较强影响力。

（3）利用提升阶段（2008—2013年）

首先，政策颁布数量和政策效力呈现一定波动。其次，土地利用成为聚焦主题，占比提升至66%；对于用地供给主题的关注度有所下降，占比仅为22%。从利用提升和闲置整治两方面颁布相关政策，文件包括推动工业园区和工业用地集约利用评价，整治存量工业用地等。总体来看，该阶段体现出中央和地方政府对工业用地利用效率的关注度逐步由用地供给层面向后端的土地利用层面延伸的趋势。

（4）全生命周期管理阶段（2014—2018年）

首先，政策颁布数量和政策效力较前一阶段有所回落，呈现递减趋势。其次，相关政策的聚焦主题向产业转型过度，占比约为42%，较前三阶段有明显上升。中央和地方政府立足于新旧动能转换，对支持行业提供土地、税收等优惠，从而促进产业转型升级。同期其余政策主题的占比较为均衡，体现出“工业用地全生命周期管理”理念在政策制定中的应用。

2.2 工业用地提效政策实施效果检验

通过MaxDEA软件计算得到济南市1999—2018年的工业用地综合效率、纯技术效率、规模效率（图2）和各项投入冗余率（图3）。其中综合效率反映工业用地利用状况，纯技术效率反映投入要素使用的合理程度，规模效率反映投入要素规模的合理程度，投入冗余率反映投入要素中多余部分的比例。

图2 济南市工业用地效率

图3 济南市工业用地投入要素冗余率

1999—2018年，济南市工业用地综合效率呈现“M形”波动上升趋势，其中1999—2002年趋势较缓，2003—2007年增速提升，2008—2017年逐步稳定，2010年达到最高值后出现波动，2018年出现大幅下降。同期济南市工业用地纯技术效率维持在0.85~1.05之间，整体变化不显著；规模效率从0.32升至0.99，变化显著。规模效率与综合效率的变化趋势较一致，表现为同增同减；纯技术效率与综合效率的变化趋势一致性较弱。因此，该时期规模效率变化是济南市工业用地综合效率变化的主要原因。同期济南市工业用地投入要素中，用地和劳动力投入的冗余率呈明显下降趋势，但仍存在一定冗余现象。而资本投入的冗余率一直维持在较低水平。因此，用地冗余率和劳动力冗余率的降低是规模效率提升的主要因素。

3 效率变化与政策演进的关联机制解析

中央和地方政府在1997—2018年陆续颁布了61条工业用地提效政策，从用地供给、土地利用和产业转型三方面对济南市工业用地效率产生影响。总体来看（图4），研究期间提效政策累计政策效力呈波动上升趋势，不同阶段政策聚焦主题有所变化并最终指向工业用地全生命周期管理。同期济南市工业用地综合效率由0.32升至1.00左右，呈波动上升趋势，且在2003年、2008年和2014年的三个时间节点上，相关指标均出现较为明显的转变趋势，这与相关政策演进阶段的变革期有所呼应。为了进一步解释两者间的关联性，本文通过SPSS17.0软件，选用Pearson相关分析法，将1999—2018年的累计政策效力作为自变量，工业用地综合效率作为因变量进行相关分析。结果表明：两者的相关系数值为0.750，并呈0.01水平的显著性，说明济南市工业用地综合效率与提效政策累计政策效力之间有显著的正相关性。综上所述，证实工业用地效率变化和相关政策的演进存在较为明显的关联性。进一步研究发现，关联性体现在效率变化的阶段响应性和政策制定的问题导向性两方面。

图4 效率的分阶段变化

3.1 效率变化的阶段响应性

在政策铺垫阶段，相关政策虽然涉及多个主题但对工业用地的指向性不足，政策数量较少、效力较低，对工业用地效率提升的影响力有限。该阶段的响应体现在同期济南市工业用地综合效率和规模效率虽然出现上升趋势，但整体较为缓慢。

在供给优化阶段，相关政策对工业用地的指向性进一步明确，聚焦工业用地供给方式的市场化转型、控制供给数量和提高供给价格，政策数量和效力快速提高。该阶段的响应体现在济南市工业用地冗余率在2007年降至0，并以此为带动、促进综合效率的提升。总体来看，前两阶段处于工业用地提效的起步和加速阶段，政策调控对象聚焦于工业用地一级市场，面对的政策环境相对单一，因此响应表现也较为明显。

在利用提升阶段，由于前一阶段在遏制工业用地低效扩张和非市场化出让等方面已取得成效，因此聚焦主题由用地供给转向土地利用，通过促进工业用地集约利用和闲置用地清退提升工业用地效率。从政策实施效果来看，同期济南市工业用地出让中约定容积率平均由2008年的0.6提升至2013年的1.0左右，利用效率提升明显。但该阶段工业用地综合效率出现波动，与政策初衷出现偏差。原因是2008年次贷危机后，我国工业受到国际投资降低、市场需求萎缩等因素影响，出现工业产能过剩、工业经济增长乏力的现象[16]；同期山东省黑色金属冶炼、有色金属冶炼、交通设备制造业等传统优势产业也普遍出现产能过剩问题[17]，引发该阶段济南市工业总产值增速放缓，甚至在2011年出现负增长的现象。该现象说明，相关政策虽然能对工业用地利用率产生正向影响，但在全球化及市场经济环境下，政策对工业用地效率的导控并非万能，其变化受到多因素共同影响。

在全生命周期管理阶段，为缓解工业产能过剩问题，一系列促进产业转型的政策相继颁布。例如，2015年国土资源部提出“促进制造业迈向中高端”，对传统工业企业转为先进制造业企业给予政策支持，促进了工业企业转型进程，对缓解前一阶段产能过剩问题起到积极作用。在政策推动下该阶段前期济南市工业用地效率有所回升。但产业转型升级可能导致短期内经济增速下降[18]，因此产业转型升级的速度与时序安排关乎实施效果。2018年，山东省获批“新旧动能转换综合试验区”，同年山东省和济南市政府相继颁布《山东省新旧动能转换重大工程实施规划》和《济南市新旧动能转换重大工程实施规划》，提出“对旧动能产业进行去产能，置换形成新动能”的策略，产业转型升级进程步入“快车道”。转型的短期负面影响体现在济南的传统优势产业产值受到进一步压缩，例如，当年济南市钢铁总产量下降65%，工业总产值下滑13.5%，由此引发了当年的波动。该现象说明政策对工业用地效率的提升并非线性关系，短期内甚至可能产生负面效应。

3.2 政策制定的问题导向性

首先，体现在政策的主题与效率欠佳的主要成因相呼应。通过分解济南市工业用地政策，发现其分别从用地供给优化、土地利用提升和产业转型升级三方面与用地冗余、投资不足和劳动力冗余三个问题呼应。其次，体现在政策演进总是与时代背景和主要问题相呼应，为适应土地要素市场建立初期的政策环境，政策铺垫阶段政策指向性较弱但为后续政策奠定基础；供给优化阶段主要针对当时超量、低价和非市场化供给方式下的工业用地无序蔓延问题进行针对化整治；随着工业用地数量增速和用地冗余率的下降，工业用地利用成为关注点，因此政策的重点逐步由用地供给优化向土地利用提升转变，进入利用提升阶段；伴随次贷危机诱发的我国产能过剩问题，相关政策通过促进企业转型升级加以缓解，并深化落实工业用地市场化出让和加强对于工业用地管理，由此进入全生命周期管理 阶段。

3.3 关联机制解析

在相关政策演进的过程中，逐步形成较为稳定的效率变化—政策演进关联机制（图5）。首先，用地冗余、投资不足和劳动力冗余导致的规模效率欠佳和纯技术效率欠佳共同诱发了工业用地综合效率欠佳问题。其次，中央和地方政府在面对上述问题时，通过制定相关政策导控工业用地供给、土地利用和产业转型，三类政策共同组成了工业用地提效政策，并针对不同阶段调整主题比重，在此基础上三类主题形成自身的调控逻辑：用地供给政策通过减少供给数量、提升供给价格和促进供给方式市场化，达到减少用地冗余的目的；土地利用政策通过提升土地利用强度，促进闲置工业用地再开发，达到提升单位面积工业用地投资强度的目的；产业转型政策通过引导产业转型升级，提升人均附加值，达到减少劳动力冗余的目的。最后，相关政策的颁布实施对工业用地效率产生影响，但受到政策自身合理程度和外部环境的共同影响，政策效果是否能达到目标尚需检验，若已达到工业用地高效利用目标，相关政策仅需随时代发展适时调整即可。若未能达到相关目标，相关政策需再次分析现存问题从而制定新的政策束。

图5 关联机制解析

4 结语

1997—2018年济南市工业用地提效政策演进呈现政策铺垫、优化供给、利用提升和全生命周期管理四个阶段，同期济南市工业用地效率呈现“M形”波动上升趋势，规模效率提升是其变化的主要原因。将两者叠加分析，证实工业用地效率变化与相关政策演进存在关联性，关联性体现在效率变化的阶段响应性和政策制定的问题导向性两方面，关联机制表现为工业用地问题出现引发相关政策制定，政策在工业用地供给、利用、退出三方面生效，对工业用地效率产生影响，通过对效率变化的检验决定下一阶段政策制定的走向，形成机制闭环。

此外，通过对济南市工业用地效率测算，发现其2018年用地冗余率较高，未来在工业用地数量降低和用地强度提升上仍有一定优化空间。因此，济南市可在现有工业用地提效政策束的基础上，进一步在用地上严控工业用地增量、整治存量工业用地。同时，在制定政策时，充分考虑国际经济环境等外部因素影响及政策落实可能面临的困难，作出具有针对性的调整，降低政策实施成本。例如，产业转型政策在短期内不可避免地对工业经济造成冲击，政府可出台就业培训、社会保障等配套政策，减少冲击产生的后续影响。