陆上油气田绿色矿山建设现状、问题与建议

孙映祥，杨 繁，梁 凯，韩亚琴

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149； 2.自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

多年来，石油、天然气作为重要化石能源为我国经济社会发展提供了重要支撑。2020年我国的一次能源消费结构中，石油、天然气占比为28%，同时，石油对外依存度攀升至73%，天然气为41%[1]。面对当前能源资源供需约束，以及全球应对气候变化提出的碳减排目标等更大压力和新挑战，油气行业高质量发展成为必然趋势。

面对当前我国经济高质量发展的新要求，注重提高资源综合利用效率，最大程度减少对周边人居环境及生态环境造成不良影响的绿色矿山建设[2]，成为油气行业，特别是上游的勘探开发更好地转向高质量发展的重要现实路径。

本文结合绿色矿山遴选工作，以及在实地调研了解部分陆上油气田绿色矿山建设等情况的基础上，系统梳理分析了陆上油气田绿色矿山建设现状和存在的问题，提出更好地推进相关建设工作的意见建议，对于推动油气行业高质量发展、助推碳减排目标的实现具有参考意义。

1 绿色矿山建设现状

1.1 我国绿色矿山建设概况

2010年，国土资源部出台的《关于贯彻落实全国矿产资源规划 发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号），是第一部提出绿色矿山建设标准要求的文件。自2011—2014年，按照“试点先行，整体推进”的原则，分四批先后公告了37家、183家、239家、202家，共661家国家级绿色矿山试点单位[2]，涉及油气、有色、冶金、黄金、化工、非金属及建材等行业，其中，陆上油气试点单位有陕西鄂尔多斯盆地安塞油田、大庆油田子公司喇萨杏油田等13家。试点单位在资源节约与综合利用、矿区生态环境保护、节能减排、矿地和谐等方面取得了一定成效，起到了一定的示范引领作用。

2017年，在系统梳理总结国家级绿色矿山试点建设工作经验的基础上，国土资源部联合环境保护部等六部委联合印发了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号），提出按照“政府引导、企业自建自评、第三方评估、达标入库、社会监督”的工作体系，全面推进绿色矿山建设。2018年，自然资源部发布金属、非金属、陆上油气等9个行业绿色矿山建设规范，明确了矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理等6方面建设要求。2019年、2020年，自然资源部组织开展全国绿色矿山遴选工作，分别将953家、301家矿山企业纳入全国绿色矿山名录，其中，陆上油、气绿色矿山分别各有29家，包括13家原国家级绿色矿山试点单位[3]。此外，各省（自治区、直辖市）因地制宜细化制定管理办法，研制实施地方标准规范，建设省级绿色矿山名录，现有省级绿色矿山3000余家。

10余年来，我国绿色矿山建设由试点探索转向全面推进，绿色矿山占全部矿山比例由试点时期的约1%，增长到当前的约10%。相关政策制度、标准体系不断健全完善，管理流程更加清晰，资源开发利用方式更加高效，矿业整体形象得到很大提升，在一定程度上得到社会各界的认可，相比传统矿业更显绿色、高效、智能、和谐。

1.2 陆上油气田绿色矿山建设概况

现有58家油气类绿色矿山纳入全国绿色矿山名录。天津、辽宁、新疆等省份的油气采矿权分布相对集中，且作业主体、企业法人相对单一，被纳入全国绿色矿山名录的油气类绿色矿山中，有15家是由同属一个作业主体、企业法人的多个油气采矿权打包申报，例如，“中国石油天然气股份有限公司大港油田分公司”包括大港油田分公司下属的25个油气采矿权。经统计，全国绿色矿山名录中的58家油气类绿色矿山共涉及123个油气采矿权，其中石油采矿权100个、天然气采矿权20个、页岩气采矿权2个、煤层气采矿权1个。主要分布在15个省（自治区、直辖市），其中较多的有新疆（36个）、河北（26个）、辽宁（17个）、四川（15个）（图1）。属于中国石油化工股份有限公司（中国石化）的共15个，属于中国石油天然气股份有限公司（中国石油）的共108个。

图1 全国绿色矿山涉及的油气采矿权分布情况

截至2020年年底，全国陆上油气采矿权数量约有750个（据自然资源部全国矿业权人勘查开采信息公示系统、油气采矿权登记公告），绿色矿山建成比例约为16%。因油气田企业管理相对规范，且更具规模效益，陆上油气田绿色矿山建成率高于非油气绿色矿山建成率。

陆上油气田绿色矿山积极开展开发效益提升对策研究，克服低孔低渗储层开发难度大等问题，最大限度提升油气井产能，大幅度提高油气采收率，注重矿山地质环境保护与土地复垦，大力推进节能减排与和谐矿区建设，总结形成了一批先进典型经验与模式，在行业中起到了较好的引领带动作用。

2 相关油气企业绿色矿山建设做法

2.1 中国石油积极开展油气田企业绿色矿山创建

2017年6月，中国石油天然气集团有限公司结合油气田生产实际，研制下发了企业标准《油气田企业绿色矿山创建标准》，要求所属油气田在5家原国家级绿色矿山试点单位建设经验基础上，全面开展绿色矿山建设。随后中国石油天然气股份有限公司印发《关于开展油气田企业绿色矿山创建工作的通知》和《绿色矿山创建验收量化评分表》，明确了所有油气田企业绿色矿山创建的总体思路、工作目标、创建标准、达标验收等内容[4]。

《油气田企业绿色矿山创建标准》在明确了依法取得矿业权、严守生态红线，以及安全生产、环保事件及百万工时死亡率和万台车死亡率等基本要求前提下，从矿容矿貌环境优美（视觉形象、目视化管理、绿化覆盖率等）、环保高效开发（绿色勘探、钻井、作业、施工、生产、HSE（健康Health、安全Safety和环境Environment）体系建设、风险防控）、资源节约与综合利用（伴生资源利用、节能减排、土地占用与复垦）、现代数字化油田建设（场站数字化、自动监控、信息系统、创新研发）、保持企业良好形象等方面作出了详细规定。《绿色矿山创建验收量化评分表》则按照创建标准的5项要求内容，明确了5项验收主题（分值分别为90分、530分、200分、110分、70分），包括21个验收项，细化形成了43项考核指标，总分值1000分，验收达标分值为850分。

中国石油下属油气田企业制定创建工作实施方案，确定新建产能井场绿色矿山标准化建设工程、钻井泥浆不落地工程、油区安全环保隐患治理工程等重点创建项目，积极推进创建工作。其中，大港油田分公司河北省渤海湾盆地乌马营油田实践探索总结了一套绿色低碳发展经验，充分利用生活区楼顶空间开展光伏发电项目（4.5万m2、年发电750万kW·h）用于生产生活，并利用伴生天然气发电，实现节能降耗减排的同时，共伴生资源综合利用率为100%。

2.2 中国石化提出贯穿全产业链的绿色企业创建行动

2018年4月，中国石化启动了全产业链绿色企业创建行动——“绿色企业行动计划”，从绿色发展、绿色能源、绿色生产、绿色服务、绿色科技、绿色文化6方面，提出了到2023年建成清洁、高效、低碳、循环绿色企业的行动目标，制定了《中国石化绿色企业评价指南》，全面推动绿色企业创建[5]。其中，与油气田绿色矿山建设密切相关的绿色生产环节，要求油气田推进源头清洁化、过程清洁化、资源利用最大化、污染治理高效化、环境风险可控化等。

中国石化集团公司对下属企业提出“一方案两清单”（《绿色企业行动计划实施方案》《绿色企业行动工作任务清单》《绿色企业行动项目实施清单》）的管理要求。①严格环保考核机制，每年对所属企业下发“能源环境责任书”，明确减排目标和治理任务，并纳入年度考核，要求清洁能源、资源综合利用、污染物排放、温室气体排放等方面全面达到相关指标要求；②坚持固体废物“减量化、资源化、无害化”处理原则，积极推广循环经济理念，大力推进固废综合利用；③严格集约节约利用土地，按照“集约、高效、绿色”用地原则，加强土地资源管理，要求少占或不占耕地，采用丛式井钻井工程，实行土地全生命周期闭环管理，要求各级企业制定土地管理细则，严格按照有关规定进行复垦和土壤修复，及时恢复利用所占土地；④注重企地和谐发展，秉承“回报当地，为繁荣当地经济做贡献”的理念，注重环境保护，通过提供就业岗位、拓展投资项目、依法纳税等，推动当地工业化和城镇化发展，鼓励所属企业“开门办企业，开放办企业”，设立公众开放日，通过制度化、常态化、流程化的活动，搭建起与社会公众便捷沟通的稳定渠道[6]，实现社区经济、环境、社会协调发展。

中国石油、中国石化等油气公司积极推进陆上油气田绿色矿山建设工作，将与绿色矿山建设密切相关的绿色生产作业环节与公司已有且相对成熟的HSE管理体系密切结合，部署开展了创建验收工作，取得了一定的成效。

中国石化下属油气田结合生产实际，将绿色矿山建设相关目标任务融入油气田编制的《绿色企业行动计划实施方案》，修订完善《HSE监督管理考核细则》，细化指标，量化打分，分解各项绿色矿山建设任务，形成《HSE目标责任书》，将相关指标纳入经营目标年度考核，形成良好绿色企业创建与绿色矿山建设的约束和激励机制。

3 陆上油气田绿色矿山建设存在的问题与分析

3.1 部分油气企业对绿色矿山建设的认识存在不足

绿色矿山建设贯穿油气勘探评价、开发建设、生产经营、关井封井全过程，涉及专业面广、部门多。部分油气企业从集团公司到作业单位，对绿色矿山建设的主要任务、建设的重要性等方面存在认识不足情况。

一是部分油气田将绿色矿山建设任务纳入HSE管理，把相关任务分配给企业内部安全环保部门，较难覆盖绿色矿山建设内容。油气田HSE管理内容，是根据油气生产阶段存在易燃易爆、有毒有害等因素而提出的，主要理念是安全第一、环保至上。而绿色矿山建设是在合法合规、安全环保生产的基础上，要求通过科技创新，借助数字化、智能化手段，提高资源综合利用效率与生产运营效率，减量化协调处理油气田对周边人居环境、生态环境的扰动，涵盖的内容超过了HSE管理或安全环保部门的内容与职责。

二是部分油气田偏重落实企业内部管理要求，对自然资源主管部门提出的绿色矿山建设任务要求重视程度不够。油气企业管理政策、制度标准相对成熟、完善，且有健全的约束、激励机制，部分油气田开展绿色矿山建设工作，多是将企业内部的安全生产、环境保护、规范化运营等环节分别按照内部制度要求推进，在参与绿色矿山申报时，按照企业内部明确的绿色矿山创建标准或绿色企业评价要求自检自查，未使用自然资源主管部门提出的绿色矿山建设评价指标要求，企业标准要求与管理部门要求未完全统一。此外，绿色矿山建设推进10余年来，部分油气企业尚未制定绿色矿山建设计划，仅按规定落实相关部门强制要求的安全、环保等方面的任务。

三是多个采矿权打包申报的绿色矿山中，部分油气采矿权已发生到期、封闭钻井等情况，但相关采矿权人未能及时提出绿色矿山入库信息变更申请。

3.2 现行油气资源管理制度在一定程度上约束油气田绿色矿山建设管理效率

为保障国家经济安全等目标，我国将石油、天然气等矿产列为战略性矿产，作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象，实行差别化管理，管理方式、审批权限不同于其他矿产。现行制度下，陆上油气资源勘探开发活动需要由自然资源部、国家发展和改革委员会能源局、应急管理部、公安部、水利部、生态环境部、交通运输部等多个部门，办理包括用地、外商投资安全审查、安全生产、民用爆炸用品管理、取水许可、生态环境评价、涉路施工等大量行政许可事项[7]。石油、天然气矿业权审批登记由自然资源部实行一级审批登记，地方自然资源主管部门无权办理相关审批登记手续，油气公司与地方自然资源管理部门沟通渠道尚不健全。这些现状在一定程度上制约了油气田绿色矿山建设及管理效率。

一是油气田绿色矿山申报渠道不畅。虽然自然资源部在组织开展绿色矿山遴选时，要求各地负责遴选油气类绿色矿山，但因管理权限原因，部分省域范围内存在油气采矿权的省级自然资源主管部门，在申请绿色矿山管理经费预算、开展省级与全国绿色矿山遴选时未考虑油气田相关经费及遴选名额，油气田申报绿色矿山的渠道受阻。

二是对现有油气田绿色矿山的监督管理存在困难。油气矿业权面积普遍较大，存在跨省域、跨市、跨县等情况，受制于人力、物力、财力不足等原因，各地定期组织开展绿色矿山建设情况抽查检查工作时，对油气田绿色矿山监督管理存在困难。

三是多地多部门多层级管理影响油气企业开展绿色矿山建设的效率。油气矿业权新钻井开工备案与办理建设用地手续或封井办理土地复垦验收手续时，流程较复杂：油气采矿权普遍跨多个市县，其项目开工需要在县级以上发展改革部门备案（依据《油气开发项目备案及监管暂行办法》），办理建设用地手续需要在先向矿业权审批机关（自然资源部）送审矿山地质环境保护与土地复垦方案基础上，在各相关县开设专门账户足额缴纳土地复垦费（依据《土地复垦条例实施办法》）后，方可办理；封井后的地质环境保护与土地复垦情况需要由所在的多个县级自然资源主管部门出具验收材料。油气勘探开发从规划设计、生产运营到关闭的全过程，也是绿色矿山建设工作推进的全过程，其间涉及的管理部门多、层级多、手续多，对油气企业推进绿色矿山建设工作效率产生一定的影响。

4 进一步推进陆上油气田建设绿色矿山的建议

4.1 油气企业要进一步健全完善绿色矿山建设推进机制

在已有的HSE管理制度基础上，细化制定绿色矿山建设管理制度，并纳入相关业绩考核；成立包括勘探开发、环境保护、安全生产、科技发展、企业文化等部门在内的绿色矿山建设推进工作组，明确建设任务、责任分工，共同推进相关工作；已纳入全国绿色矿山名录的油气田发生重大变化时，应及时向自然资源主管部门提出绿色矿山名录入库信息变更申请。此外，因当前我国实行油气资源探采合一制度，因此，油气企业从勘探阶段就要开展绿色勘查，从勘探开发源头就做好绿色矿山建设计划。

4.2 油气企业要结合最新绿色矿山建设标准要求制修订企业标准

从2010年国土资源部提出包括9方面内容的国家级绿色矿山基本条件，到2017年六部委发布包括5方面内容的7个行业绿色矿山建设要求，至2018年包括6方面内容的9项绿色矿山建设行业标准的发布，绿色矿山建设内容逐步具体细化。绿色矿山建设任务先后写入国家“十三五”和“十四五”规划纲要，新时代新形势对绿色矿山建设及矿业绿色发展的要求进一步提高。油气企业需要在现有工作基础上，进一步研制或修订绿色矿山建设企业标准，规范推动油气田绿色矿山建设工作。

4.3 逐步健全地方管理部门对油气田绿色矿山的监督管理职责

在现有绿色矿山建设管理制度的基础上，进一步健全绿色矿山建设推进工作机制，进一步完善六部委联合提出的“部门协同，国家、省、市、县四级联创”的绿色矿山建设工作机制，自然资源、生态环境、发展改革等相关部门协调联动，共同研究部署矿山绿色发展相关问题，研究发布绿色矿山建设管理办法与绿色矿山评价标准，进一步理顺各级自然资源、生态环境等主管部门组织开展的评估和对已获得绿色矿山称号油气田的监督管理等相关职责与分工。

4.4 管理部门要进一步深化油气资源管理改革，完善相关制度与政策

为确保能源矿产安全，管理部门应充分考虑油气开采业的特殊性，充分调研油气田勘探开采实际，进一步健全油气项目开工与用地制度，合理保障油气采矿权人开工进度及用地需求，进一步研究简化油气勘探开发项目等战略性矿产资源开发利用项目的建设用地手续、土地复垦费缴纳、项目开工备案、土地复垦验收等事项的办理流程与手续，进一步提高各地、各部门在油气等资源开发利用领域的管理效能，合理确定相关手续办理机构。