环保约谈——“双碳”背景下的作用与发展

卢 易

(浙江农林大学 文法学院，杭州 311300)

一、引言

2014年，生态环境部(原环境保护部)为落实党中央“大力推进生态文明建设”的战略决策，推动绿色低碳发展，印发了《环境保护部约谈暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，标志着环保约谈制度正式确立。环保约谈旨在通过生态环境部约见怠于履行环保责任的地方政府、相关部门负责人以及企业负责人，依法对其进行告诫谈话、指出存在的问题、提出整改要求并督促整改到位，以夯实生态环境保护责任。《暂行办法》颁布后，生态环境部对超过100个地方政府、相关部门及重点企业实施了约谈，在生态文明建设方面取得了重大成效，全国多地也以地方立法的形式规定了省政府、市政府约谈办法。本文仅探讨中央层面由生态环境部及中央生态环境保护督察组(以下简称督察组)对地方政府及企业负责人实施的环保约谈。

2020年8月，生态环境部对《暂行办法》进行修订，《生态环境部约谈办法》(以下简称《约谈办法》)成为环保约谈新的行动依据。2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会提出中国将提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。[1]“双碳”是一项庞大的系统工程，涵盖气候、环境、能源、经济、社会等众多领域，也涉及政府、企业、社会公众等多个层面。它要求政府及相关部门全面履行生态环境保护职责，重点企业承担环保主体责任。环保约谈作为我国推动绿色发展的重要行政措施，历经多年的实践发展，已形成成熟的运作模式，在解决生态环境问题上有着不可替代的地位。“双碳”目标的实现，需要环保约谈的保驾护航，同时，在国家大力推动绿色低碳发展的背景下，环保约谈势必会有新的作为与发展。

二、环保约谈对“双碳”的意义：从环保约谈的功能切入

(一)环保约谈的政治功能

2020年，中央经济工作会议将做好“双碳”工作摆在了2021年重点任务的优先位置，此后又陆续发布了《新时代的中国能源发展》白皮书、《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等政策文件，各级政府的职责分配和事权划分得以明确，为“双碳”目标的实现提供宏观规划与指导。由此可见，“双碳”工作的推进具有强烈的政策先行与行政主导特征。而环保约谈面向“双碳”的政治功能就恰好体现在为中央与地方政府搭建了一座政策互通的桥梁。

作为国家治理体系重要组成部分的政府及其部门，其政治取向必然与国家的整体规划相一致，政治任务的完成也是对国家政治要求的回应。生态环境部肩负落实党中央关于生态文明建设、环境保护工作方针政策和决策部署的重任，对减污降碳、增加碳汇等“双碳”重要工作承担着主要职责。加之缺少综合性法律法规对“双碳”进行规制，因此，以行政手段促进“双碳”政策落实就显得尤为必要。以第二轮第五批中央生态环境保护督察为例，经党中央、国务院批准，4个督察组进驻黑龙江、贵州、陕西以及宁夏开展督察工作，查实了一批突出生态环境问题，约谈党政领导干部135人，问责党政领导干部89人。[2]约谈过后，各地开展有序整改，一批生态环境违法行为得到及时纠正。由此可见，环保约谈既精准传达了国家加强生态文明建设的政治要求，又压实了地方政府对于“双碳”目标所应承担的责任。目前，环保约谈已形成分批分轮次进行的运作方式，涉及多个省市，对于“双碳”政策在全国的推广与落地发挥着重要作用。

(二)环保约谈的预防功能

在风险社会中，政府不但要承担常态情境下的公共事务管理，也要承担非常态下的公共事务管理以及不确定状态下的公共事务管理，以回应风险规制现实要求。[3]我国当前正处于生态文明建设压力叠加、负重前行的关键期，应对潜在环境风险的能力亟待加强。与此同时，“双碳”目标的提出，意味着我国不仅要减污，实现环境质量根本改善，还要降碳，为实现碳达峰打下坚实基础。然而，传统的行政手段如环境执法、环境信访、环境问责等均是在发现问题后所采取的补救手段，无法事前预防环境损害结果的产生，在面向“双碳”这一紧迫任务时已然出现困顿。

《约谈办法》第5条规定，约谈方可在环境损害结果产生前介入，问责相关负责人，这体现了环保约谈事前预防的特点。“十四五”时期，生态环境部以“减污降碳协同增效”为防治重心，指导各地积极统筹开展大气污染防治与温室污染气体减排。而环保约谈的预防功能则体现在：生态环境部可在大气污染尚处于萌芽状态、温室气体排放量临界之时，对责任主体进行环保约谈，指出存在的环境问题，明确其应遵守的“双碳”政策文件及环境类法律法规，提出具体整改措施。通过上述流程，环保约谈可以对超过国家重点污染物排放总量控制指标、未完成国家下达的环境质量改善、碳排放强度控制目标任务等与“双碳”密切相关的工作充分发挥预防功能，有利于持续推动全国各地减污降碳高效协同，且大大降低了环境规制的实施成本和社会成本。[4]

(三)环保约谈的协商功能

“双碳”目标是一次经济结构、社会认识、能源替换和技术创新的大转变，全社会将形成一个大循环，政府、企业、个人等主体在各司其职的同时，相互间也存在着协商、交流、监督等良性互动。这就要求公主体与私主体、公共利益与私人利益的关系，一改长期处于二元对立的局面，政府与社会为实现“双碳”目标而通力合作。然而，以往行政主体针对环境问题采取的区域限批、流域限批、挂牌督办等强制性手段，极易陷入对抗型法律实施范式的桎梏。

与强制性手段相反，环保约谈的各阶段均需要约谈方和约谈对象进行对话与沟通，非约谈方的单向输出，体现了中央与地方政府、企业一定程度的协商。环保约谈对“双碳”的协商功能体现在以下两方面：一方面，推动了中央和地方之间就环境问题与整改方案达成共识。以碳汇为例，增加林草碳汇是实现碳中和的重要手段，但各地仍有毁林毁草的现象，甚至出现保护区生态系统完整性遭受严重破坏的极端案例[5]，碳汇功能受到极大损害。环保约谈通过现场调研督办、召开专题会议等方式推进，为中央和地方之间协商处理上述问题创造了积极条件，使整改方案体现双方的合意。另一方面，促进了企业转变环境观念。“双碳”目标的实现，意味着企业亟须解决碳核算、碳交易、低碳产品、低碳技术等问题，亟需从减排节能、能源替代、原料替代等方面改进，但企业在追求利益最大化的同时，对于履行生态环境责任往往抱着“搭便车”的心理。对企业进行环保约谈，有利于加强对企业的环保教育，提高企业环境规制的自觉性和积极性，扭转其原本被动环保的观念。

(四)环保约谈的社会功能

“双碳”的实现不仅要求优化能源结构、转变经济发展方式，还需要公众积极参与环保事项，共同营造绿色低碳生活的社会风气。环保约谈在社会影响方面发挥着不可替代的作用，《约谈办法》规定，生态环境问题约谈工作要坚持信息公开，强化警示教育。换言之，大部分的环保约谈是在社会公众的视野下展开的，并且被各大媒体报道， 成为舆论焦点。这不仅使地方政府、污染企业承受更大的舆论压力，还能对全社会产生警示教育作用，增强社会公众的环保意识。

具体而言，环保约谈对“双碳”发挥的社会功能如下：首先，有利于培养社会公众参与意识，满足其对于美好环境的需求。法治网相关数据显示，从2019年8月31日至2022年1月10日，督察组已受理转办群众举报8.4万余件，约谈了近5 000名领导干部或负责人，确保举报问题整改和公开到位，切实回应了社会公众对生态环境提出的要求，也让公众意识到积极参与环保事项是必要且有效的，激发其改善生态环境的使命感和责任心。其次，有利于增强社会公众生态文明意识。2021年2月，基于“双碳”目标的要求，生态环境部等六部门印发了《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划(2021-2025年)》，旨在引导全社会树立生态文明价值观念和行为准则。而环保约谈通过信息公开，打破社会公众了解环境保护、污染防治等相关知识的信息壁垒，唤起公众对“双碳”工作的关注，树立起节约、节能、绿色环保的环境道德意识。

综上，环保约谈的四大功能在回应“双碳”的现实需要时显现出了重要意义，落实环保约谈为推动“双碳”工作提供坚实的保障。然而，环保约谈在实践中有其缺陷与困顿，在保障“双碳”目标实现的过程中仍存在困难，因此需要继续对面向“双碳”时环保约谈的现状与不足展开分析。

三、面向“双碳”环保约谈的现状及不足

中央和地方就“双碳”目标陆续出台了多份政策文件，但在立法工作方面仍显滞后。环保约谈实施至今已有8年，在生态环境保护方面卓有成效。在缺乏硬性法律规定的情况下，环保约谈对地方污染治理、能耗双控等工作发挥着较强的行政规制作用，但仍存在参与主体范围狭窄、协商性不强、救济途径缺失等问题。

(一)面向“双碳”环保约谈的现状

1.环保约谈的法律依据现状

虽然通过扩大解释与文理解释，“双碳”工作并非无法可依，但针对性规定仍显单薄，尚无有关控制碳排放总量与强度或者应对气候变化的专门法律。有关规定仅散见于一些法律法规，例如，《可再生资源法》《清洁生产促进法》《节约能源法》《大气污染防治法》等，未能形成一个完整的体系。至于环保约谈，虽有《暂行办法》对其进行专门规定，但该办法属于部门规范性文件，法律层级较低，且条文内容聚焦于行政主体之间的约谈，将环保约谈限缩为内部约谈的色彩极重。2018年颁布的《约谈办法》，也未取得进一步的发展与完善。

目前，同时蕴含了“双碳”与环保约谈内容的法律规范仅有《大气污染防治法》1部。该法第22条规定了对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标、未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区进行约谈的内容。易言之，环保约谈面向“双碳”时，仅有“减污”一项能达到有法可依的要求，至于“降碳”、温室气体排放总量控制等工作的开展，现行法律法规留有较大空白。因此，在上位法缺位的情况下，环保约谈仍以《约谈办法》为主要行动依据。然而，该办法仅有27个条文，大部分是概括性、原则性的规定。实践中，往往会因为条文内容不详，无法确定某些涉及“双碳”的生态环境问题是否属于可约谈情形，生态环境部及督察组的举棋不定，有使环境问题未得到及时解决而爆发严重后果之虞，影响“双碳”工作的进度。现实的窘境需要立法工作予以纾解，以期在法律的框架内推进环保约谈更好地与“双碳”结合。

2.环保约谈的实施效果

大气污染的治理、林业和草原生态环境的保护、能源的转型都是实现“双碳”的重要环节，环保约谈在这几方面发挥着较为良好的实施效果。

(1)大气污染的治理

断点回归法可用于评估环境治理效应中，以环保约谈制度确立的时间作为断点，观察空气质量在其出台前后的突变，而其他影响空气质量的因素在此前后则是连续变化的，有理由相信空气质量的这种突变是由环保约谈导致的[6]，也即环保约谈具有大气污染治理的效应。实际上，在“双碳”目标提出之前，环保约谈就被用于推动各地落实“大气污染防治行动计划”“打赢蓝天保卫战三年行动计划”等工作中，约谈地方政府领导、企业负责人超千人，且约谈效果主要体现在PM2．5和PM10的减少上，与当时空气污染治理主要考核标准完全一致。由此可见，环保约谈为上述计划于2021年圆满完成贡献了巨大力量。

“双碳”作为接续开展的任务，环保约谈仍在持续发力。据生态环境部通报，截至2022年1月5日，督察组已约谈党政领导干部546人，查实一批违法排污的生态环境问题，并已督促整改。环保约谈对于减污产生的正面效应，足以证明其对“双碳”目标的实现有着促进作用。然而，大气污染问题治理难度大，某些地方政府存在畏难情绪，长期以息访息诉作为工作重点，没有把主要精力放在真正解决环境问题上，导致环保约谈的作用并未得到最大体现。只有解决这一问题，才能使环保约谈与“双碳”实现有效衔接。

(2)林业和草原生态环境的保护

碳中和意味着二氧化碳的排放与碳汇相抵消，实现源与汇的平衡。碳汇指的是森林生态系统吸收大气中的二氧化碳并将其固定在森林植被和土壤中，从而减少大气中二氧化碳浓度的过程、活动或机制。[7]“十四五”时期，我国需要通过实施重要生态系统保护和修复重大工程，增加森林、草原、湿地等自然生态系统的固碳能力，实现自然生态系统的碳汇增量，推动“双碳”目标的实现。

2015年起，环保约谈依托督察组开始分批试点推行，对地方领导干部、企业负责人进行了约谈、问责。在此期间，督察组发现了海南省澄迈县肆意围填海域破坏红树林、小兴安岭保护区核心区1 718亩林地被毁、内蒙古草原林地为矿山开采让路等突出的生态问题，通过约谈当地政府领导干部、企业负责人，以谈话与督促整改传导环保压力，压实了生态环境责任，使上述问题得到了极大改善。然而，环境问题的治理具有长期性，地方政府、企业常抱有侥幸心理，待督察组一走，便故态复萌。为了确保约谈的威慑性与有效性，下一步应当注重回访工作的开展。

(3)能源转型方面

应对气候变化是实现“双碳”目标的重要议题，减少对传统化石能源的依赖、开发利用可再生能源，是应对气候变化国际条约确立的关键领域之一。中共中央政治局明确指出，要统筹有序开展“双碳”工作，坚决遏制高耗能、高排放项目(以下简称“两高”项目)的盲目发展。

2021年，督察组查实了一批盲目上马的“两高”项目，已约谈党政领导干部700余人。其中最为典型的是广东省云浮市未批先建和违规用能问题。云浮市经济增长对能源消费依赖性强，2020年全市高耗能行业占规模以上工业能源消费总量的86.3%，2021年未能完成能耗强度控制下降的目标。云浮市政府在督察组开展环保约谈后，召开了专题整改动员部署会，承诺调整优化产业结构、推动问题整改落实。由此可见，环保约谈并非只是简单地谈话、问责，约谈结束后仍具有较大余威，震慑地方政府组织整改，或向能耗企业施压，促进企业实现能源转型，不过分依赖传统路径。

(二)环保约谈应对“双碳”的不足

通过梳理环保约谈面向“双碳”的现状可以得知，其具有相当的优势，同时也有现实的困顿和局限，进一步分析现存问题才能更好地探索环保约谈与“双碳”有机衔接的路径。以下将从救济渠道的缺失、约谈的强制性过重、参与约谈主体范围过窄三个方面展开论述。

1.救济渠道的缺失

虽然环保约谈的出发点是进行柔性管理，但约谈方往往会为约谈对象创设整改义务，不管是内部约谈，还是针对企业的外部约谈，都会对约谈对象的利益产生实质性的影响，因此，环保约谈本质上属于行政行为。但《约谈办法》未就救济做出规定，显然违背了“有权利即有救济”的立法精神，也不利于保障程序性权利。督察组4年间受理转办群众举报8.4万余件，约谈了近5 000名领导干部或负责人，时间之短工作量之大，约谈对象的程序性权利极易遭受损害。同时，由于约谈结果对约谈对象只有指导作用，因而它并不属于现有行政救济制度的受案范围，当约谈对象合法权利被侵犯时，其无法通过行政复议、行政诉讼进行救济，同时约谈方也可借约谈之名避免承担不利后果。

“双碳”需要行政机关大力支持绿色技术的创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造，在降低碳排放强度等方面更有作为。同时，企业既是碳排放主体，又是发展碳中和技术的主力军，是助力我国低碳转型的中坚力量。政府发挥“指挥棒”的作用，企业响应政府的号召，双方形成推动“双碳”目标的合力。然而，救济程序的缺失很有可能挫伤地方政府与企业的积极性。对地方政府而言，其对当地的社会、经济、自然条件等情况更为了解，可以因地制宜、对症下药改善当地的生态环境，但是《约谈办法》将地方政府的整改意见置于约谈方、相关司局的整改建议之后。由于后者的级别较前者更高，在协商过程中带有一定的压迫性，前者难以充分表达自己的观点，反驳后者提出的不恰当建议，最后形成的方案不一定契合实际情况，既无法改善生态环境，又会对当地造成经济损害。对企业来说，在追求利益最大化的同时需要承担社会责任，譬如，减少污染、节约资源等，但当整改方案片面地追求环境改善而使其经济利益受到不合理损害时，企业将如何获得救济呢？

2.约谈的强制性过重

环保约谈为中央和地方搭建了一个沟通讨论的平台，出发点是双方通过协商，以柔性管理手段解决突出的环境问题，但是受到我国长期命令控制法律实施范式的牵制，协商性较弱，约谈方更倾向于以地位优势传导环保压力给约谈对象，因此我国的环保约谈更多地还是依赖于威慑型机制、责任型机制和监督型机制。[8]首先，约谈对象的参与具有强制性。学界一般认为环保约谈不具有行政强制性，而是一种协商制度，因此参与约谈对于约谈对象而言是权利，而非义务。然而，《约谈办法》并未将这种权利确定下来，而是通过“印发”“告知”“抄送”约谈通知等词语给约谈对象施加压力，威慑其参与约谈，实际上剥夺了约谈对象的自由选择权。其次，整改方案的制定具有强制性。正如前文所述，约谈方具有权力优势，约谈对象对于整改内容可发挥的自主性被压缩，无法充分表达自己的观点，如此制定的整改方案缺少合意性，反而像是约谈方在传达要求和命令。

目前，尚无专门性法律法规对“双碳”目标进行规制，政策指导仍然是推动“双碳”工作开展的主要手段。由于缺少法律的硬性规定，政府、企业与个人更多的是依靠自觉性与自主性在进行减污降碳、绿色低碳发展等行动，因此激发全社会的积极性成为实现“双碳”目标的题中应有之义。环保约谈应当充分发挥其协商型机制，使约谈双方以民主、平等的方式对环保问题进行讨论，共同提出解决方案，使整改方案既蕴含中央层面的指导精神，又包含地方的自主意志。在有效压实环保责任的同时，还能提高约谈对象的接受程度。这种协商合作方式才是“双碳”背景下央地之间、政民之间所寻求的共建共享理想治理状态。

3.参与约谈范围的主体过窄

《约谈办法》规定，约谈主体是生态环境部，约谈对象包括省、市级政府主要负责人，市政府分管负责人，有关职能部门主要负责人，省级生态环境部门负责人，县级政府主要负责人和相关企业的董事长或总经理。简言之，均是与生态环境问题直接相关的的主体，其范围可谓不小。

环境风险与环境损害涉及物理、化学、生物、生态、遗传工程等自然科学及工程技术等方面，具有较强的学科专业性。而“双碳”与生态系统、政策、产业结构、低碳能源、碳排放权交易、新型城镇化、公众生活息息相关，需要各个环节打出一套组合拳推动该目标的实现。囿于专业性不足，现有的约谈对象对一些环境问题并不能清晰地阐述来龙去脉，遑论提出整改方案，这无疑降低了约谈的效果。为了降低环保约谈的信息门槛、打破专业壁垒，应当将环保第三方机构、环保社会组织、环保领域的专家学者列入约谈的主体范围，既能集思广益，又能充分发挥环保约谈的协商功能。只有将环境问题置于宽泛主体的讨论之中，才能从全局把握，平衡各方利益，最终形成专业性与可操作性兼具的整改方案。

四、环保约谈应对“双碳”的完善路径

通过分析环保约谈面向“双碳”的现状与不足，提出在“双碳”背景下建立环保约谈的权利救济渠道、增强环保约谈的协商性、扩大环保约谈参与主体的范围，有利于推动环保约谈助力“双碳”目标的实现。

(一)建立环保约谈的权利救济制度

救济制度是约谈对象权利保障的最后防线，也是对约谈方的制约。“双碳”背景下环保约谈权利救济制度的建立应分为两步走：

首先，明确约谈对象的权利。约谈对象应当享有以下权利：第一，对约谈事项申辩的权利。《约谈办法》中“约谈对象说明情况”的规定，让人难以识别其是辩解的权利，抑或是有问必答的义务。虽然约谈程序的启动是约谈对象“有错在先”，但并非皆是有意为之，特别是针对能耗双控、污染总量控制的问题，约谈对象存在迫于经济发展的压力，无法兼顾环境保护的可能，因此，约谈方应当在充分听取约谈对象的自我申辩后，再做出认定。第二，提出整改方案的权利。“双碳”的实现需要各地因地制宜贡献力量，由约谈对象提出整改方案能更好地对症下药，也起到自我反思的作用。第三，拒绝不合理整改要求的权利。约谈方从宏观角度提出的整改建议，缺乏对微观情况的认识。企业由传统能源路径依赖向绿色低碳发展转变需要徐徐为之，要求其落实大刀阔斧的整改要求并不现实，因此，约谈对象有权依据实际情况拒绝不合理的整改要求。《约谈办法》已实施三年有余，期间政策目标的更新、现实环境的更迭都对该办法提出了新的要求，结合上述明确约谈对象权利的需求，可以适时对该办法进行修订，增加条文、细化内容，使其更具有可操作性。

其次，提供救济渠道。约谈对象包括公主体地方政府及相关部门和私主体企业，性质不同，因此应当分别设置救济渠道。第一，针对地方政府及相关部门的救济渠道。整改方案囿于约谈方的施压和主导，难免会出现与地方实际需要错位的情况。为避免这种情况的发生，应当规定约谈对象认为整改方案存在对当地发展不利的情形时，有权向约谈方申请重新制定方案，约谈方应将申请记录在案，充分考量约谈对象的申请理由与当地的实际情况，再次组织约谈。第二，针对企业的救济渠道。行政复议和行政诉讼是行政相对人维护自身合法权益的重要手段。根据《行政复议法》的规定，认为行政机关的具体行政行为侵犯合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。环保约谈作为独立的行政行为，在实施过程中有可能对相对人的合法权益造成损害，因此，将环保约谈纳入行政复议的范围不应存在争议。同时，《行政诉讼法》关于受案范围的规定，也并未将环保约谈绝对地排除在外。当相对人因约谈而遭受不应当的利益损害时，诉诸司法应是可行的。“双碳”目标的实现非一蹴而就，过分地强调完成环保任务，而损害地方经济、企业效益是不可取的。通过提供上述的救济渠道，有利于引导约谈方在“双碳”目标的行动路线出台后，通过环保约谈指导省、市政府结合本地区的经济发展水平、技术水平、产业结构等因素自主设计能耗双减的整改方案；引导企业展开碳核算，结合企业特征，制定科学的碳减排目标。

(二)增强环保约谈的协商性

目前“双碳”目标主要依靠国家政策对其进行规范(见表1)，如何将这些政策充分传达至地方，并令地方依据实际情况贯彻执行成为推进“双碳”工作的重中之重。2030年碳排放量达到峰值，2060年实现碳中和，留给我们探索能耗双控方案、应对气候变化措施的窗口期越来越短，这就要求各地政府、企业积极响应国家号召。然而，对抗型法律实施范式在面对长期性、隐蔽性的环境问题时，忽略了政策对象的认同度和接受性，地方政府在政策执行中出现的三分钟热度、企业的机会主义行为等都是在面对命令控制工具时所产生的表现和策略。形式化政策执行在短期内能产生一定效果，但是无法带来长期的环境收益。[9]与命令控制工具不同，环保约谈的制度设计蕴含平等协商之精神，有利于克服约谈方因权力优势给约谈对象带来的强制性，增强环保约谈的协商性，对于政策的贯彻落实有极大的必要性。

表1 我国发布的“双碳”相关文件与政策

首先，以柔性管理思维代替强制管理思维。克服命令控制工具在环境问题上显现的困境，重点在于以发展的眼光代替短视，不偏重即时效果而在乎环境长期效益。柔性管理的最大特点是依靠执行者的内在驱动力去落实政策，避免在政策执行中产生“一阵风”的现象。“双碳”目标是一项阶段性的工程，需要各方的持续发力，这就要求约谈方改变一贯的威慑态度对待约谈对象，避免落入传统行政管理理念和管理方式的桎梏，认为行政主体地位高于行政相对人。只有将平等对话、协商为主线贯穿于环保约谈全过程，才能使约谈对象充分了解与接受中央的环保意愿，约谈方得以通过劝导、宣传和警示等手段获得约谈对象对环境治理工作的支持。

其次，在立法中增设协商条款。对环保约谈进行专门性规定的《约谈办法》、涉及环保约谈的《大气污染防治法》《水污染防治法》均未设立协商条款。对行政主体而言，虽讲究法无明文规定不可为，但是在实践中常伴随自由裁量权行使无度的问题，损害了相对人的合法利益，因此，在立法中增设协商条款无疑是对相对人权利的有力保护。也许上述行政管理思维需要逐步转变，但在法律上增设协商条款是高效可行的。“双碳”工作时间紧任务重，如立法需要较长周期，则废除现行法律文件中“提出整改建议”等带有强制性色彩的条款也不失为便捷的途径。

最后，避免使用强制性行政手段。《约谈办法》规定，环保约谈不能取代立案处罚、区域限批、责任追究、刑事处罚等相关措施。换言之，生态环境部在针对同一环境问题采取约谈手段的同时，还可以使用强制性手段，以保证约谈对象按照既定方案进行整改。在这些行政手段的压力下, 约谈对象推动整改工作, 体现的并非平等协商带来的自觉自愿履行，而是具有强烈的命令控制特征。为了规避实践中约谈方采用强制性手段快速达到目的，应当在《约谈办法》中规定，在约谈过程及整改方案落实阶段，限制挂牌督办、限期整改、区域限批等手段的使用，聚焦于长远的环境效益，为“双碳”目标提供长效保障。

(三)扩大环保约谈参与主体的范围

“双碳”目标的实现需要技术可行、成本可控、政策引导和多边共赢四项关键要素的结合。前三项要素聚焦于国内的绿色低碳发展：技术可行涉及CCUS技术、可再生能源技术等为中心的一系列低碳技术发展路线，成本可控涉及电力、能源行业价值链的全面转型，政策引导需要各地政府依据实际情况制定行动路线。针对上述前沿性、专业性的问题，现行法规定的约谈主体有其难以克服的专业壁垒和信息门槛，全权交由约谈主体逐步厘清出现的环境问题、确认整改方案，将耗费极大时间成本，且环境风险具有不确定性、扩散性和积累性，不及时阻却可能会造成不可逆的损害。

扩大环保约谈参与主体的范围成为纾解上述困境的有效手段。将环保社会组织、环境第三方机构以及环保专家学者纳入主体范围，有利于对当地的环保问题进行综合性、专业性的考察，便于厘清问题产生的根源，分析得出经济可行的整改意见。在充分听取专家学者的意见后，约谈方对当地情况有了更深刻的了解，约谈对象也更能全面认识错误，后者对前者提出的针对性整改建议，也更易于理解与接受，为后续工作的开展打下良好基础。同时，将检察院纳入环保约谈也不失为一种有益尝试。因为环保约谈为非强制性手段，所以屡有约谈对象存在侥幸心理，致使不履行整改方案的现象产生，约谈方回访后再次提醒、警告仍不改正，造成环境损害。此时，便能发挥检察院作为环境公益诉讼主体的制度优势，起诉不履行整改方案的约谈对象，如此一来，可有效地将环保约谈与环境公益诉讼制度衔接起来，环保约谈自此有了司法保障。

结语

“双碳”目标的提出至今将近两年，“双碳”工作领导小组在现有政策文件的基础上，正加紧制定相关的时间表、路线图、1+N政策体系。然而，中央的政策需要有传达到地方的中介，立法、司法等手段有力不能及的“双碳”领域，因此还需要通过行政手段的介入进行弥补。环保约谈在面向大气污染治理、保护生态环境和能源转型等“双碳”重点工作时有不可替代的优越性。同时，环保约谈也存在救济渠道缺失、强制性过重、参与主体过窄等现实问题。在“双碳”背景下，通过建立环保约谈的权利救济制度、增强环保约谈的协商性和扩大环保约谈参与主体范围进一步完善环保约谈，不失为纾解以上困境的可行路径。概言之，将环保约谈作为实现“双碳”的重要抓手，有助于推动“双碳”目标的如期实现。而环保约谈也会在“双碳”的背景下根据现实的需要，改善原有的不足，得到新的发展。