拓展检察公益诉讼新领域的实践

高月清

(日照经济开发区人民检察院，山东 日照 276800)

公益诉讼制度体现了我国作为法治大国对以人为本理念的尊重，也体现了我国对尊重人权的高度重视。检察公益诉讼契合我国国情、符合人民期望、顺应国际趋势。近年来,公益诉讼发展迅猛，取得显著成效，但同时也遇到很多疑难复杂问题，特别是司法执法上的障碍。回首发展路径，自2017年到2021年，《民事诉讼法》《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》《安全生产法》《军人地位和权益保障法》《个人信息保护法》的相继出台，充分体现了公益诉讼在制度确立与领域拓展方面的政治引领和法律保障。2021年中共中央出台的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，这是中国检察史上法制建设的一次飞跃，是党对检察工作的鼓励、支持、督促，是加强检察监督工作的总遵循、总指引、总航标，各省市也纷纷出台措施，加强贯彻落实，确保各项要求落地开花、掷地有声。检察公益诉讼新领域日新月异、开疆拓土，截至目前，根据各部法律规定，检察公益诉讼案件在法定办案领域上已形成了“4+5”分布工作新格局——诉讼法列举的4个范围及单行法授权的5个范围，最高人民检察院在全年工作部署及专项工作开展中，也一再要求检察机关办案领域要攻坚克难力求全覆盖。从发展历程来看，虽然检察公益诉讼领域在不断扩大，但所发挥的功能尚存较大空间，与作为社会治理重要抓手的定位尚有差距，如何有效破解检察公益诉讼机制体制的司法障碍还存在困境。

一、检察公益诉讼拓展新领域之应然性

(一)检察机关的性质

检察机关在中国历史上经历了从无到有、从有到无，又从无到有的尴尬艰难曲折发展进程，十一届三中全会迎来检察机关新生，检察干警重拾信心，1979年《人民检察院组织法》首条之中首次定位了检察机关是“国家的法律监督机关”，这一职能定位长期以来没有得到真正的理解、诠释和落实。提起检察机关，人们首先想到的都是检察机关的诉讼职能、批捕职能和2018年已经转隶的反贪反渎职能，一直以来，如何履行法律监督职能，体现检察机关存在的价值，法学界、实务界不断努力，试图采取恰当的方式实现职能导向的全覆盖。检察公益诉讼制度是中央顶层制度设计的重要一环，对于改革后不再拥有反贪反渎侦查权的检察机关来说，无异于在绝境中“柳暗花明”，偶遇蹊径，检察机关深知“有为才有位”，能动履职才是检察发展的根本出路。作为法律监督机关，检察监督范围的界定以及如何行使、保障监督权的高效运行至为关键，这不是单行法中一两个条文就能说清的。实践证明，公益诉讼制度发展过程艰辛，但的确取得了实效，得到了人民的充分肯定，特别是生态环境保护领域工作更是获得了国际法学界的关注和一致好评。

(二)行政公权力的复杂性

行政权的不断膨胀是各国共性，对行政权加以强有力的约束也是世界各国都在努力破解的一个难题。行政机关作为治理社会的主体之一，既承担了艰巨的社会责任，也需要强有力的法律监督，检察公益诉讼是对行政不作为强有力的治理举措，是大势所趋。我国政府治理模式比较特殊，基层行政机关职能设置纷繁复杂，体系庞大，行政权力点多面广、触角延伸最长，这就需要检察机关顺势而为，挖掘新领域，维护新公益。举例说明：根据2021年山东省网上公布的《山东省乡镇(街道)职责任务清单指导目录(试行)》，乡镇(街道)要承担综合治理(50项)、公共服务(25项)等七个方面176项具体职责任务，其中150项为法定职责、26项为承办任务，由此可见行政机关职责之广泛繁杂、设置之复杂，行政职能的行使本身也存在职权交叉的现象。笔者所在的日照经开区，从2020年改革后，取消了原有的工委政法委，原工委政法委的相关职能全部并到区社会事业局，区社会事业局同时还行使了民政、教育、卫生、体育、计生等众多行政职能，在办理涉及区社会事业局的案件时，其面对的尴尬程度可想而知，其阻力也可想而知。检察机关办理公益诉讼案件，首要的关键环节就是要落实行政责任、捋清“责任清单”、查明职责之归属，而这项初始工作往往是最艰难的，办案干警如果没有深层次的社会阅历、良好的社交沟通能力、敏锐的洞察力，可能会很难发现线索、查清事实，形成完整证据链，这也是为什么检察机关办理的大量案件小案居多，社会影响面较小，缺少重大复杂的案件，缺少有技术含量案件的原因所在。

(三)公益保护新需求

公益诉讼根本要义是保护公益，其基本出发点也是保护社会公益，公共利益侵害的不是特定一两个人的利益，而是社会不特定人的利益，其社会价值更重要，行使该项制度背后蕴含的是“以人民为中心”的司法办案理念，是社会发展进步的体现。制度探索之初，也有人提出由公民个体担当公益诉讼主体，但是经过考量发现，公民个体在公益诉讼保护领域中属于弱势群体，当公益受损时，面临着诉讼成本高、调查取证难、法律知识缺乏等各种条件限制，从金钱、时间、精力、能力等各方面，普通群众是无法担当重任的，发现案件线索也往往不了了之。现代公益诉讼制度发源于美国，从美国等很多国家的司法实践也可看出，公民不适宜担当起公益诉讼的角色。检察机关代表国家行使诉讼权，是最适合担当起这份职责的，因为保护公益本身就是检察机关职责之所在。自检察公益诉讼全面推开后，人民普遍感受到了检察机关办案的显著效率效果，群众普遍关心的环境保护、食品安全等民生问题，从“求助无门”到“亲自上门”“问需上门”，检察机关主动寻找案源，奖励鼓励群众提供案源，体现了法治的进步和社会的进步。因此，社会普遍意识到，应当与时俱进，转变理念，把更多的社会公共领域纳入到公益诉讼检察范围。

二、检察公益诉讼拓展新领域之实然性

(一)法律规定单薄，新领域拓展举步维艰

2021年1月10日，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》，其中就明确强调要“完善公益诉讼法律制度”。关于检察公益诉讼相关法律目前还只散见于本文开头所列举的两部诉讼法和五部单行法中，规定内容也非常简要不成体系。最高人民检察院也在努力通过司法解释等方式，为检察办案提供详备法律支持，例如2020 年4 月，最高人民检察院《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》对特殊领域即未成年人合法权益受侵害的情形，指出要注意积极、稳妥开展工作。程序性办案规定主要体现在两高出台的《关于公益诉讼检察案件适用法律若干问题的解释》和《人民检察院公益诉讼办案规则》等司法解释中。总体来看，作为新制度，相关法律规定“形单影只”，存在太多盲区，理论框架、制度体系均未建立，距离形成较为完备的科学法律体系还相距甚远，法律基础薄弱不利于职能最佳发挥，因为案件范围的法定，是决定是否提起诉讼的准入门槛，没有法律规定，基层检察机关缺少起诉的坚强后盾，法院判决缺少法律依据，这都不利于对社会公益最大程度的保护，毕竟中国不是判例法国家。正如有的学者所言，对“等”字的解释涉及行政公益诉讼受案范围问题，案件范围之宽窄决定了检察权对行政权司法监督的力度。[2]因此，未来几年，该领域的法律完善，依然是重点着眼聚焦之处。

(二)实践探索保守，新领域拓展浅尝辄止

从基层检察机关实践来看，近年来办理的检察公益诉讼新领域案件还浮于表面，往往是效仿其他检察机关办理的成品案例，依托已有案例去摸排案件线索，顺藤摸瓜，保守办案，不敢从本地区服务大局的需要、维护社会公共利益的需求去大胆尝试。例如2019年以来，在“等”外领域中，日照经开区人民检察院共办理了7件，其中2件为私搭“飞线”为电动车充电危害公共安全案，2件为未设置不向未成年人出售烟酒标志案，1件为幼儿园门前未按照要求设置提示标志存在安全隐患案，1件为怠于履行桥梁养护维修管理职责案，1件为421名小学生信息泄露案。另外，对于传统的四大领域，办案结构也不够优化。环保和食品药品案件占比较大，国土、国有财产等其他领域较小。而同一个领域，比如环保领域，也存在用力不均现象，常规的垃圾、污水、非法捕捞等问题容易成案，但对稀缺领域例如违规占用耕地非法搞建设、撂荒闲置，以及农用地重金属污染、“白色污染”、农残超标等问题不够重视。作为基层检察院在拓展新领域过程中还只能是浅尝辄止，案件还比较简单，以浅层次办案为主，这既有自身水平能力原因，也有来自各方的压力阻力。如何转变为深层次监督，努力达到以案警示社会的效果，检察机关还需要深入挖掘，认真钻研。

(三)办案力量拮据，新领域拓展步履蹒跚

拓展检察公益诉讼受案领域还面临各种困境。一是配备人员有限，办案力量有待于加强。检察系统的大多数案件集中在最基层，但基层检察机关受编制的限制，在办案力量薄弱的情况下，主要办案力量依然主要向传统的刑事检察部门倾斜，除刑事检察以外的其他三大检察业务大多由同一个部门负责。例如，日照各基层检察院负责民行和公益诉讼三大业务的部门人数都比较少，比较大的院如东港区检察院配备了7人，经开区检察院仅有一组由1名员额检察官搭配2名检察官助理的组合，作为全市最小院，办案力量捉襟见肘，但其办案数量质量并不落后，近两年最高人民检察院、省院均有典型案例出自该院。二是专业知识有限，办案能力有待于提高。检察公益诉讼案件层出不穷、纷繁复杂，对于涉及各行各业林林总总的新领域、新难题，也需要检察机关提高敏锐度，检察机关招聘的检察干警大多都是法学专业出身，对公益诉讼涉及的专业盲区在所难免，本领恐慌始终是遏制检察机关发展的关键瓶颈。三是调查核实权疲软，办案水平有待增强。目前，公益诉讼调查核实的常规动作依然是查勘现场、调取材料，技术侦查设备和技术手段几乎为零，经费保障也十分有限，很多基层检察院连无人机都没有配备。此外，公益损害评估常常需要司法鉴定，但费用十分昂贵，且有资质的鉴定机构从全国来看也屈指可数，招投标时需要凑足三家鉴定机构都很难。公益诉讼很多关键性的证据一般都由被监督的行政机关掌握，假如没有强有力的调查核实手腕，就难以取得证明力较强的核心证据材料。

(四)良性互动有待形成，新领域拓展困难重重

虽然在检察办案过程中，我们一直换位思考，努力遵循“双赢多赢共赢”的办案理念，但检察公益诉讼本质上要平衡司法权与行政权之间的关系，司法权在很多方面又受制于行政权，这种矛盾的调和还需要党委的大力支持和维护。一方面，行政部门职责难以厘清，诉讼对象较难确定。受改革影响，行政机关之间目前还存在权责不清、职责不明等现象，行政机关之间出现推诿扯皮的现象也屡见不鲜。根据《未成年人保护法》第10条之规定，未成年人保护工作是全社会的共同责任，涉及众多部门。实践中，也的确常常遇到未成年人保护工作很难划分责任，例如日照经济技术开发区，共青团等工作只是某个部门中的一两个人负责。另一方面，行政机关对检察公益诉讼还不愿接受。从对检察公益诉讼的对外宣传可窥一斑，经开区检察院近年来每次对外宣传公益诉讼典型案例时，几乎都会收到来自被建议单位的抵触，有的还会通过他们的上级部门进行阻挠施压。例如，2021年8月，最高检对贯彻执行个人信息保护法，办理个人信息保护公益诉讼案件提出了新要求、新任务，9月开学季，日照市发生了一起某学校421名小学生个人信息泄漏的情况，检察机关迅速发出检察建议，督促相关部门责令学校立即删除了泄露学生信息的微信，切实维护了421名小学生个人信息安全，该案被最高检以专刊的形式评为个人信息保护典型案例在全国检察系统予以刊发。但实际上，该案在办理过程中遇到了诸多质疑，给办案人员和宣传人员造成了较大压力，换个角度而言，检察机关对典型案例的宣传有利于全国各地检察机关学习借鉴，也有利于其他行政机关趋利避害、提高警惕、引以为戒。检察机关在人事、财政、考核等很多方面还受制于当地党委政府，被建议单位的不理解、不配合、不支持，有时会让检察机关落入两难境地。

三、新领域拓展的建议

(一)制定专门的检察公益诉讼法

检察权的行使需要有法可依，法律的完善直接影响其实施的效果。虽然检察公益诉讼突飞猛进，但法律规定不健全本身不利于检察公益诉讼的领域拓展，检察机关自行扩展显然也是不现实的，于法无据无法取信于人。美国著名法理学家富勒曾明确指出，如果要使人类行为根据规则来加以治理，来实施法律，一个不言而喻的要求是有规则可循。[3]历经数年的历练和争取，检察公益诉讼经过实践证明是行之有效的，可以通过制定法律规范的形式将公益诉讼法律化、具体化、规范化，对新领域如果无法一一囊括，可以通过设置“兜底条款”弥补法律表述无法涵盖全领域的缺憾，这样才能更有利于检察机关办案有法可依。也有学者建议，制定出台一部专门的完整的《公益诉讼法》，其体系结构应包括“总则”“行政公益诉讼”“民事公益诉讼”和“附则”五部分。[4]笔者认为，根据实际工作需要，也可探讨增加“刑事附带民事公益诉讼”一章，因其作为民事公益诉讼的特殊形式，两者在司法实践中存在诸多差异，也有许多程序上的限制因素，单独建章更加便捷有益。刑附民公益诉讼本质是让损害社会公益者承担“双责”，即刑事责任和民事赔偿双重惩罚，寻求价值最优解，是检察公益诉讼的重要组成部分。

(二)审慎开展办案实践积累

法律体系的完善还需要检察机关提供有益的实践案例，把制度效能、规范效能顺利转化为工作效能，通过办案见到实实在在的成果。检察机关要审慎开展实践探索，通过审批开展试点等方式，将已经成熟的领域，及时总结巩固提升，对还没有开辟的新领域，要有敏锐的触觉，严格把握检察权边界，严格履行审批备案程序，加强风险研判，注重程序性和规范性，遵循司法办案规律，避免因一个不当的探索带来负面社会影响。要抓实工作拓展，聚力办好金融证券、网络治理等新型案件，放开手脚，敢为人先，抓好质效提升。要审慎严谨开展调查取证，以公益保护最大化原则确定诉讼对象。在案件线索来源上，要充分凝聚社会各界的力量，广泛征集案件线索。例如日照经开区人民检察院，一方面聘任了196名社区网格员担任监督员，建立了微信群，常态化开展系列培训、普法等活动，并制定了相应的举报奖励制度，在拓宽案件线索来源上取得了显著成效。另一方面，还与市长热线对接，每月一调度、每月一梳理、每月一研究，针对群众长期反映又得不到有效解决的问题跟进调查，解决社会综合治理中的焦点难点，办理了多起典型案例。要坚持周密性原则拓展办案领域，既要参考国内外已有判例，也要因地制宜、结合实际，格外注意论证，以诉讼标准进行调查核实，以法庭辩论的标准提前进行研讨推敲，确保案件高质量完成，不能存在瑕疵。最高检要支持、鼓励基层检察机关积极探索和拓展检察公益诉讼新领域案件，加大基层检察机关办理案件的调度、推荐、选优、表扬，及时发布指导性案例。基层检察机关要把指导性案例当作主要学习资料，通过检委会学习等形式深化学习研讨，掌握每一个典型案例的精髓。要围绕“生态共享”这个根本，加大公益诉讼宣传力度，为检察机关护航公共利益提供强有力的舆论保障，打造检察机关新形象。

(三)建立健全办案机制

要立足公益诉讼检察职能，进一步完善机构设置、加强人员配备、提升队伍素质、夯实硬件基础，深入整合内部力量，实践探索一体化和跨区域协作配合机制。对涉及专业性较强领域的案件，上级检察机关要增派“外脑”、打造“智库”队伍予以协助，避免较小的基层检察院因办案力量不够而无法办理疑难复杂案件。要科学设置对基层检察院的业务评价体系，杜绝唯数量论，杜绝办“凑数案”，在办案质量和效果上下功夫，对新领域案件，要适当给予考核分数奖励倾斜。要精细延展公益诉讼新领域，上级院要完善新领域案件《办案指引》，强化实干作为、奋力担当善为，自觉对标推动区域社会治理现代化的新要求，聚焦公共卫生、营商环境、基层治理等领域向更深处、更细处、更新处掘进，服务保障经济社会发展。可以通过开展专项活动、优质案件展示、典型案例评选等形式推动重点领域的工作有效开展，例如今年，日照经开区检察院办理了一起涉及环境保护税存在漏缴情况的案件，得到市级院检察长批示肯定，要求在全市检察机关范围内推广并开展此类案件“小专项”行动。相信检察机关通过这些手段，定会实现公益诉讼案件办理能力和水平“双提升”。另外，检察机关还要深化智慧强检、科技强检工程，深化科技与公益诉讼融合发展。注重智慧借助，增强大数据分析研判、DNA生物、区块链等技术在公益诉讼办案中的综合使用，设立专家辅助人才库、公益诉讼研究中心、公益诉讼快速检测通道等，将科技因素注入线索发现和调查取证，针对调查取证难、勘验鉴定难、执行监督难等具体问题研究开发创新新型辅助设备、数据平台，技术人员全程参与公益诉讼疑难复杂案件办理工作。

(四)构建协同共治格局

合则两利，基层检察机关办案的最大动力，离不开上级部门和当地政府的大力支持，在遇到办案阻力时，如果上级检察机关派人增援，通过指导办案的方式，给予帮助，基层检察干警就会得到极大的鼓舞，上级检察院应带头办理重大、典型、有影响的案件，全面落实“4+5”法定职责，同时给予基层院有力指导。既要注重与上级检察机关加强沟通交流，打造一体化办案机制，又要注重立足服务大局维护民生民利，坚持以民为本，止于至善。要积极主动与党委人大沟通联系对接，全力争取支持，推动解决工作中的突出问题，全面营造高层重视、高位推动的工作气场。要积极主动汇报进展，积极争取支持检察公益诉讼工作，持续深化交流互动，凝聚共识。要主动对接法院、监委、审计、公安、河长办等各个部门，通过会签文件、召开座谈会等方式共筑协作配合机制平台，以“我管”促“都管”，构建良性互动关系，特别是对办理障碍大的案件，要争取集中力量、汇聚智慧、凝聚合力，共同破解难题。要将检察公益诉讼工作纳入行政执法机关的地区绩效考核，增强检察权“刚性”力量。要本着互相尊重的精神，加强与司法、执法、行政等部门联系沟通，探索联合培训、信息共享、线索通报、监督反馈、督促落实、联合执法等工作机制，保证检察公益诉讼联动推进、高效推进。

(五)立足为人民司法

检察办案要注重主动对接国家重大战略实施，努力实现社会效果，体现人民意志，提高社会治理效能。在具体办案过程中既要遵循文本法，又要遵循上位法，更要遵循内心法——人民的意愿，天理、国法、人情，都要纳入到办案考量的重要环节，如果案件办结了，人民群众感受不到公平正义，那就背离了初衷和使命。要强化公众参与和社会监督，充分利用人民群众的力量，进一步发挥公益诉讼人民观察员、人民监督员的作用，在线索发现、协助调查、专业咨询、公开听证、普法宣传等方面发挥积极作用，凝聚合力。要扎实落实公开听证制度，以“看得见、听得到”的公平正义回应民生关切，多扪心自问、换位思考，想想群众是否满意。对残疾人、妇女、老年人等弱势群体权益保护要下大力气寻求突破，为推动问题突出的重点新领域入法、完善社会治理提供生动的实践经验。要深化重点民生领域，更好服务美好生活。进一步细化监督重点，将药品安全、水资源保护利用、非法开采矿资源等作为新重点，对群众高度关注、极其反感的影视业“阴阳合同”和关联交易等避税行为加大监督力度。深化空军机场净空保护专项行动，向机场航油输油管线安全、空降兵训练场安全保障等军事设施和军人权益保护领域拓展。要注重公益诉讼群众宣传策划，擅于把握重要时间节点扩大宣传效果，利用世界地球日、野生动物日、环境日、水日、湿地日等时机，做好检察公益诉讼宣传工作。

结语

总之，检察公益诉讼一方面为强化法律监督带来广阔的前景，另一方面也带来了新的业务挑战，检察公益诉讼正站在一个全新的发展基点上。与公共利益的广泛性、多变性、重要性相适应，其拓展的范围空间领域还很大，其中还存在很多未知的难题，需要理论与实践良性互动、理性碰撞、互促共荣，不断加强分析研究实践。法律本身具有一定的滞后性，虽然缺少详细的法律规范的指引，但很多基层检察机关已经在上级院的领导下秉持法治的精神，大胆地探索和实践，不断拓展检察公益诉讼新的领域，取得了新成绩新进展，也为下一步立法的完善提供了基础参考依据，各界应当给予鼓励和支持，尽快通过完善立法等方式为检察履职提供法律支持。