国省干线公路改扩建工程项目前期相关管理工作研究

2022-09-23游国胜

运输经理世界 2022年1期

游国胜

（贵州省都匀公路管理局，贵州都匀 558000）

0 引言

国省干线公路改扩建工程是重大的民生工程，不仅关系人民群众的日常出行，对统筹城乡经济发展也起到至关重要的作用，因此社会影响力大，社会关注度高。“十四五”规划以来，国省干线公路改扩建工程投资规模不断扩大，绿色智慧平安交通理念持续深入，项目建设水平不断提升。随着项目的不断推进，业主方在项目规划、设计管理、报建手续办理、征地拆迁等前期工作中暴露出很多问题，因此有必要对国省干线公路改扩建工程项目前期的相关管理工作进行分析总结，促进国省干线公路改扩建工程健康持续的发展。

1 项目前期管理工作存在的主要问题

1.1 项目规划与实际推进衔接不到位

有的国省干线公路改扩建工程项目以地市和县为主实施，统筹指导能力相对较弱，项目规划与实际推进衔接不到位。在制定规划时，存在求全、求多、求高大上现象。在实际推进过程中，受土地、环境因素和资金政策等影响，不能按规划期实施。

1.2 项目前期缺乏专门的管理机构

部分业主方的领导对项目前期的重要性认识不足，对前期工作缺乏积极性和主动性，存在“轻前期，重实施”的现象，迟迟不成立项目管理机构。项目实施后，再成立管理机构，项目管理工作严重脱节，往往很难快速进入角色。

1.3 业主方对设计管理及其重要性认识不足

许多业主方对设计管理的认识还仅停留在单纯依赖设计单位的层面。业主方在选好设计单位后，认为建设工程项目的设计工作就是设计单位的事情，设计成果质量是专家、咨询单位、审查单位的事情，因此没有及时介入设计管理工作，不能对设计进度、设计质量进行有效控制，导致设计深度、精度不够，方案存在缺陷，甚至出现很多漏洞和差错。

1.4 勘察设计中地勘钻探安全事故频发

地勘钻探安全事故相对来说危害较小，业主方和勘察设计单位对此都不重视。地勘钻探作业人员大多素质不高，野外勘探经验少，未经培训直接上岗，缺乏必要的安全生产知识，违规违章现象突出，导致安全事故频发。

1.5 业主方对报建手续办理不重视、不熟悉，不能有效组织协调报建手续办理工作

报建手续办理各前置要件专业专题研究报告较多，涉及发改、交通、自然资源、环保、水利、林业、农业等部门，专业性强，过程非常复杂和漫长。报建手续办理单位多，相互之间推诿时有发生，报建手续办理推进缓慢。因此，有很多项目由于管理滞后，施工许可证还没办好就违法开工，有的已建成通车，报建手续还没办完。

1.6 业主方协调能力差，征拆工作推进难

“十四五”规划前，贵州省国省干线公路改扩建工程的征拆工作由地方政府具体负责，资金由地方政府配套解决。“十四五”规划后，征拆资金由中央车购税和省级一般债券解决，征拆工作列入业主方的日常项目管理工作。业主方无征拆工作经验，协调能力差，征拆工作难度大，推进慢，对项目的顺利实施产生严重影响。

2 项目前期管理工作的改进措施

2.1 深化项目前期论证，不断提高项目前期规划的科学性和合理性

项目前期是决策论证的关键时期，需要着眼全局，统筹路线走向、技术标准和建养时序等问题。规划制定部门要因地制宜，“量体裁衣”，结合国家、省、市相关投资政策及地方经济实力，合理统筹规划，做到规划和建设的统一。

2.2 及时成立项目管理机构，建章立制，规范管理

业主方应及时成立项目管理机构。项目管理机构关键岗位的关键人员应及时到位，参加工可、初步设计、施工图设计、报建手续办理等前期工作。施工图设计批复后，所有人员必须全部到位。

建章立制，规范管理。项目管理机构一般按办公室、财务部、工程部、安质部4 个部门设置，要做到部门分工合理、职责分明。并要求结合项目实际，按照相关规定，制定项目管理的规章制度及管理办法。

2.3 积极主动深度介入勘察设计工作

勘察设计是工程建设的灵魂，对于公路建设来说是一个至关重要的环节，是整个工程质量提高的基础，是工程坚固、耐用的基石，是行车安全的保障，对公路工程造价和建成后的使用效果等起决定性的控制作用，所以业主方要积极主动地深度介入勘察设计工作。

其一，勘察设计单位进场前，业主方应组织咨询单位、专家等有关单位和部门对勘察设计大纲进行审查，并邀请审查批复单位参加，加强源头管控和思想统一。

业主方应合理确定技术标准，坚持“经济适用优先，量入为出”的原则。要求设计单位合理选用设计指标，最大限度地利用老路。对于老路利用段，贯彻“宁填勿挖”的原则，充分拟合老路进行平纵设计，突出重点，严控投资。

要求设计单位贯彻落实绿色公路建设理念，以最坚决态度坚守生态红线；最大限度地利用原有走廊带选线，充分利用走廊带资源；加强生态选线，依法避让生态环境敏感区；绿色生态设计应坚持量力而行、顺势而为，统筹绿色发展，充分利用上挡墙、护面墙、停车休息区、公交候车亭等设施展示地方特色文化和公路行业文化。

要求设计单位树立安全发展理念，加强公路安全生命防护工程设计，特别是高坎临崖路段、高边坡、抗滑桩等，安全设施按顶格标准设计。在勘察设计中，细化施工安全注意事项，规范施工安全防护措施。

其二，业主方应协同设计单位认真听取地方政府、有关部门及地方老百姓的意见，参与协调、解决影响路线的关键问题，摸清影响路线方案的综合要素，贯彻“最大程度保护、最小限度破坏、最大力度修复”的原则保护路域生态环境，做好路线的布设工作。

其三，组织做好施工图的设计优化工作。施工图设计优化对整个项目具有重要意义，业主方应组织设计单位从投资、质量、安全、进度、环境、节约土地等角度出发，做好施工图的设计优化工作。根据现场的实际情况，调整、优化路线方案，合理确定路基防护的结构形式，灵活选择边坡的防护类型，积极推广运用生态防护技术；统一涵洞的结构形式，进出水口要适当延长并与排水沟、截水沟及其他排水系统有效衔接；桥跨布置应避免挤压侵占河道，避免基础开挖后形成高陡边坡，原则上统一墩台结构形式，优化梁型和桩基，因地制宜确定桥梁施工方案；优化施工的组织方案，尽量降低用地规模和拆迁数量；按照“永临结合”的原则，实地调查研究，合理确定取弃土场、预制梁厂、拌和场等的位置和规模。

其四，要求设计单位认真细致地开展征拆外业调查工作，做到征拆数据真实可信，不少征、不漏征、不乱征，同时对路线征地控制区域录制影像资料并留存；在计算第二部分费用即土地使用及拆迁补偿费时，要将耕地开垦费、森林植被恢复费、社保资金、水土保持费、耕地复垦费、耕地占补平衡指标等费用一并计入，不得漏计。

其五，始终坚持“双院制”审查制度，即委托有相应资质的设计单位对初步设计及施工图设计进行咨询审查。要求咨询单位认真审阅各阶段的设计图，与勘察设计单位充分沟通交流，从政策性、合规性、完整性、安全耐久性、技术性、经济性等角度出发，进行图纸审查，保证咨询审查质量，出具设计咨询审查报告。

抓好咨询意见落实。业主方应组织设计单位逐条落实咨询审查意见。对于存在异议的，业主方、设计单位、咨询单位应充分沟通、共同交流并达成一致。提交审查的设计文件应当由业主方、设计单位、咨询单位共同签字确认。

2.4 加强勘察设计、地勘钻探的安全管理工作

业主方应结合项目特点，制定“国省干线公路改扩建工程地质勘察管理细则”，规范勘察作业行为。在勘察外业实施过程中，通过巡视、检查、旁站、验证等手段对勘察质量进行监督。

在签勘察设计合同的同时，签订安全合同，明确甲乙双方职责。要求设计单位在地勘钻探作业前，对作业环境展开调查，辨识危险源，制定风险控制措施和安全操作规程；结合公路地勘钻探作业的特点对所有人员进行安全生产教育培训，抓好安全技术交底及班前作业检查；场地布置、设备安置等符合规范要求，防雷、防洪、防电等安全措施完善齐全；做好野外安全风险防范，加强山区艰险地区作业的安全管理。

要求地勘钻探应严格遵守《钻探安全技术规程》（Q/HYDROCHINA 022—2010）的相关规定。钻探作业区在公路边占道时，作业人员应按有关规定穿着反光服，佩戴安全帽，钻探作业区标志、标牌的布设参照《公路养护安全作业规程》（JTG H30—2015）的养护作业控制区相关要求执行。

业主方将地勘钻探安全管理列入日常工作，加强巡查，实现过程监管，确保安全。

2.5 高度重视，加强学习，积极推进报建手续办理

其一，业主方应加强报建手续办理业务的学习。编制印发报建手续办理资料汇编，并组织学习，邀请专家对相关人员进行专门培训，提高业务水平。

其二，项目前期各前置要件专业专题研究报告较多，业主方应积极对接有关主管部门，根据合同规模进行招标，及时选择具有相应资质、经验丰富的前置要件办理单位。签合同时，根据总体时间要求以及各单项专题报告之间的时间逻辑关系，合理安排各单项专题报告的开始及结束时间，有序推进报建手续的办理工作。

其三，紧抓用地报批工作进度。国省干线公路改扩建工程报建手续办理涉及发改、交通、自然资源、环保、水利、林业、农业等部门，各前置要件办理又环环相扣，其中用地报批是关键的一环，涉及前置手续较多，专业性较强，过程非常复杂和漫长，需要提前与自然资源部门对接。

业主方应高度重视并协调好各方关系，以建设项目审批流程为抓手，督促各要件办理单位通力合作，积极做好环境影响评价、水土保持方案、占用林地、压覆矿评估、地灾评估、防洪评价、社会稳定风险评估等办理工作；同时突出重点，紧抓用地预审、用地报批等工作进度，定期调度协调报建手续办理中各办理单位出现的问题，将问题清单化，找准症结，动态控制，积极与各有关部门对接，及时跟踪落实，逐个突破，积极推进报建手续办理，守好发展和生态两条底线。

其四，努力克服各要件审批中存在的冲突。例如，工程可行性研究报告前置专项评估文件要求深度与公路项目审批程序存在冲突，用地预审在报批时要求准确的占地红线坐标，而工程可行性研究报告提供的数据不能满足用地预审精度的要求，因此业主方应要求设计单位在做工前开展部分设计工作，获得用以支撑用地预审所需的数据，避免两者在审批中存在的冲突。

2.6 做好对外协调，保证征拆工作有序推进

国省干线公路改扩建工程项目建设周期长，涉及面广，征拆工作难度大，外部环境影响因素多，没有地方政府的大力支持，根本无法实施。因此，业主方应主动向地方政府及有关部门汇报工作，听取相关意见和建议，争取地方政府的支持。贵州省“十四五”规划后，征地拆迁列入业主方的日常管理工作，因此业主方更应努力做好对外协调工作，及时牵头组织做好征地拆迁工作。

其一，调查表明项目沿线的工业园区、农业产业、城镇发展、乡村振兴、旅游景观、交通枢纽等相关产业布局和规划，采取项目助推“四化”的主要措施。对公路沿线通过城镇规划区的，业主方应配合地方政府完成工程选址；在勘察设计时要求设计单位认真调查，多方听取地方政府和老百姓的意见，对便民设施、涉农设施应调查充分，设置完善，因地制宜做好设计，保证老百姓生产生活不受影响。

其二，涉及自然保护区及国家测量标志、铁路等特殊区域，应取得主管部门的书面批准文件。

其三，业主方和设计单位应配合地方政府做好土地类别及性质、建筑物权属的调查工作，严格控制公路用地边界，及时发布征拆公告，做好宣传动员工作。

其四，依法依规做好征地拆迁工作。施工图设计批复后，及时与地方相关部门签订征地拆迁实施协议，明确征拆程序、交地时间、土地证办理、资金落实等事项。依据协议约定，通过实地调查和测量计算，对征地拆迁数量、单价和费用逐项认真核对，将价格和费用控制在规定的范围内。若费用超出批复预算的，要及时履行报批手续。

其五，三电迁改指的是电力线路迁改、电信光缆迁改、广电线路迁改，是征拆工作的重要组成部分，具有一定的技术含量。在施工图设计批复后，业主方应组织相关单位现场调查，确认迁改内容及范围，与产权部门协商，确定补偿方式，签订补偿协议。

迁改工作的实施优先采用经济补偿方式，由产权单位按约定的时间拆除既有设施并组织建设。采用实物补偿方式的，设计及施工必须严格执行国家相关的行业标准和规范，严格操作规程，确保三电迁改的工程质量。