县域城区小学课后服务的困境、归因及路径选择——基于湖南省慈利县L小学的个案研究

李金国，佘 祎，谢立红★

（1.湖南第一师范学院 教育学院，湖南 长沙 410205；2.长沙市天心区仰天湖赤岭小学，湖南 长沙 410002）

一、问题的提出

自2017 年教育部颁布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称为《指导意见》）以来，全国各地积极探索课后服务模式。因各地经济状况、教育水平、师资情况等的差异，不同地域小学的课后服务在主体、形式、内容、经费、课程等方面存在差异。县域城区小学是在城市小学和乡村小学之外独特的学校类型，由于社会的发展、家庭结构的改变，隔代教育的情况较为普遍，但家长自身对孩子教育的意识不断增强，放学后较多地让孩子参与校外培训[1]，而过重的校外培训负担不仅增加了学生学业压力及其家庭经济负担，也在一定程度上影响了正常教育教学秩序[2]。随着“双减”政策的实施，校外的培训机构逐渐转型或销声匿迹，而家长对县域城区小学实施课后服务的需求迅速增长。急增的社会需求和有限的校内资源的双重压力，对县域城区小学开展课后服务提出了巨大的挑战。那么“双减”政策实施后，县域城区小学的课后服务实施情况如何？实施过程中又面临哪些困难？如何才能更好地化解这些难题？为此，本研究通过调查湖南省慈利县城区小学课后服务的实施状况，探寻实施过程中存在的问题与成因，从而探索课后服务质量提升的优化路径。

二、研究设计

（一）研究对象

本次调查的湖南省慈利县L 小学是县域城区小学的典型代表。该校位于张家界市慈利县，是一所城区公办小学。学校有57 个教学班，学生人数3236 人，教职工共计198 人。根据第七次全国人口普查和湖南省统计局相关数据显示，在湖南省124个县级行政区中，慈利县常住人口数量为56.25万，排在全省第55 位；2020 年慈利县GDP 为178.29亿元，排在全省县市区中第76 位。无论是人口数量还是经济水平，慈利县在湖南省各个县（市）中都处于中间水平，具有较好的代表性，而慈利县L 小学是慈利县县域内办学规模大、办学质量较好的公办小学。因此选取慈利县L 小学为调查对象能较好地体现湖南省县域城区小学课后服务实施的现状，为其他县域城区小学提供较高的参考价值。

调查发现：该校教师年龄层次呈两极分化，临近退休的教师达28%，而青年教师也占有很大一部分比例，其中20—29 岁占比最大，达35.94%，原因是该校作为县城小学，每年会有公费师范生在此顶岗实习。这是自2006 年湖南省实施公费定向师范生培养后，师范生均遵循“县来县去”政策，回到生源地县进行顶岗实习，一定程度上补充了学校的师资。而且根据县教育局政策，公费师范生在毕业后第一年，将被派遣到县城小学工作一年后，再分配到农村学校任教。

（二）方案设计

本研究采用问卷及访谈开展，问卷分为教师问卷、学生及家长问卷。为保证调查对象的统一性、调查结果的系统性，学生问卷和家长问卷被合成一份问卷，由学生填写和家长填写两部分组成。问卷内容上，主要分为基本情况和课后服务情况两个部分，基本情况部分主要是调查者的性别、年龄、任教年级等；课后服务部分从课后服务实施前、中、后三个维度设计。访谈面向教师和学校管理者，除正式访谈外，还对慈利县L 小学部分教师、家长、学生进行了非正式访谈，一方面对调查问卷的制定提供思路，另一方面对调查结果进行确认和互证。此外，在问卷和访谈中对一些重要信息进行了多方的确认和互证，以确保调查的真实性和准确性，提高调查问卷的信度。

（三）方案实施

问卷实施方面，因该校课后服务的教师安排不完全依据任教年级，故教师问卷的发放不限定年级。学生家长问卷采用随机抽样法从二、四、六每个年级中各随机抽取两个班，每个班分别随机抽取30 人进行发放。本调查问卷共发放教师问卷66 份，学生家长问卷180 份。问卷回收情况：教师问卷回收65 份，其中无效问卷1 份，回收率为100%，有效率为98.46%；学生家长问卷回收180份，其中无效问卷4 份，回收率为100%，有效率为97.78%。本研究的正式访谈对象共计8 人，分为两类：学校管理者和教师，管理者涉及校长、教务副校长及教务处主任，教师中有各学科教师及班主任。非正式访谈达30 余人次。

三、研究结果

（一）实施困境

1.忽视政府责任方主导作用

课后服务是一项教育工程，更是一项民生工程，需要政府、社会、学校、教师、家长等各方承担相应责任。通过调查教师与家长对于课后服务责任方的看法，无论是教师还是家长，都认为课后服务应主要发挥学校、家长、政府三方力量，其中家长的责任毋庸置疑，家长应积极配合学校和教师开展课后服务，此外，学校也肩负着重要的责任。但三方力量中政府角色往往被忽视。有81.25%的教师认为政府在课后服务中负有责任，但只有65.34%的家长认为政府在课后服务中负有责任。

利用卡方检验（交叉分析）去研究实验数据的差异性，从表1 可以看出：两组样本对于学校、政府共2 项呈现出显著性（p＜0.05），其中关于政府是否是课后服务责任方，家长和教师呈现出的差异性最大（p=0.018）。可见家长对政府作为课后服务重要责任方的认识还不够，忽视了政府在课后服务过程中的主导作用，一定程度上反映出实际过程中政府角色不够凸显或课后服务政策宣传不到位。

表1 家长和教师课后服务责任方配对t 检验表

2.教师被动参与课后服务

教师在课后服务活动中发挥至关重要的作用，要不断提高教师的责任认同感以及自我价值感，使其更好地开展课后服务活动[3]。该校参与课后服务的校内教师159 人，占全校教职工人数的80%，学校教师课后服务的参与率很高。但调查显示，教师参加课后服务的原因主要是学校统一安排（73.47%），尤其是语文和数学教师都被强制要求参与课后服务。另超半数（59.18%）教师参加课后服务是因为有经济或其他方面的回报，只有28.57%的教师是为了增加教育教学经验。而在是否愿意参与课后服务一项中，46.88%的教师不太愿意参与。综合以上数据，反映出大多数教师参加课后服务是被动的。

3.个性化课程师资紧缺

教师是课后服务最直接的实施者，师资情况直接关系到课后服务的质量。县域小学的家长和学生对于个性化课程的需求非常广泛，但该校开设的兴趣课程和特长培训合计16 门，远不能满足不同家长和学生的需求，而无法开设足够丰富的个性化课程的原因就是缺乏相应的师资。

开设兴趣课程的校内教师往往是自身具备一定的热情，有一定的特长，如对心理学感兴趣的2位年轻教师成立“心理小屋”，为学生提供帮助，为个别班级组织团体心理类辅导，但校内教师开设个性化课程的比例很小，十余门课程远不能满足庞大的个性化课程需求。基于此，学校利用周围资源，聘请了6 位校外教师担任“特长培训”，但仍不能解决师资紧缺的问题。这造成学校的课后服务大部分内容为“写作业”，教师大部分为本班教师的现象。综合起来就是“本班教师守着学生写作业”，这样课后服务的效果可想而知。

表2 课后服务课程内容

4.满意度存在显著差异

教育要增强每个人的获得感、幸福感和成就感[4]。在满意度的调查中，81.82%的学生和69.32%的家长对课后服务是满意的，但有1/3 的家长认为一般和不满意，教师的满意程度最高。而通过对比学生和家长对课后服务满意度，发现学生和家长对课后服务的满意程度存在差别，学生满意度略高于家长，极少部分家长对课后服务非常不满，认为课后服务还有诸多不足，如学生学习兴趣低、成绩未提高、费用高、时间不合理等等，其中比例最高的是孩子学习的兴趣不高，而学生学习的积极性也会影响到教师教学的积极性。在学生调查中发现，有78.98%的学生则希望课后服务可以开设更多有趣的课程，76.7%的学生希望课后服务可以学习一些书本以外的知识。

回归初心和本质规律的教育，要求以学生的个性发展为旨归[5]。最能实现学生个性化培养的“特长培训”课程最吸引学生，但调查显示，这类课程存在“校外聘请教师所教课程学习效果优于校内所教课程效果”的现象，校外教师除了积极准备课堂授课外，还会通过微信群对话、视频打卡等方式强化学生学习效果。当然不同课程的教学效果与教师自身的业务能力、教学态度、课程成熟度、班级人数等都有很大的关系。不过学习效果是家长最为关注的，效果不佳会影响学校课后服务对家长的吸引力，另一方面也会促使学校内部个性化课程的优胜劣汰，推动高质量社会力量进驻校园。

图1 课后服务满意度问卷对比图

（二）成因分析

1.利益各方服务目的差异大

从协同治理理论来看，课后服务需要家长、学校和社会的共同努力，各个子系统对课后服务达成一定共识才利于课后服务各环节的有序对接[6]。通过对课后服务目的进行问卷调查，对比调查结果发现：利益方对课后服务定位差异很大。由图2可以看出学生、家长和教师在课后服务的作用上存在分歧。教师认为课后服务的主要作用就是帮助家长解决孩子接管的难题，而实际只有少部分的家长是因为接管难题而让孩子参加课后服务。相比于学生和家长，教师则为课后服务赋予了更多的学业功能。在按时完成作业、发展兴趣和特长方面利益三方存在共识。

图2 课后服务目的问卷对比图

用卡方检验（交叉分析）去研究实验数据的差异性，从表3 可以看出：家长和教师在“解决接管难题”项上呈现出显著性差异（p=0.000），在“提高学习成绩”这个选择上也呈现出显著性差异（p=0.000）。课后服务目的在不同的群体中存在差异，将会影响课后服务实施的方方面面，其中影响最大的就是课后服务的课程内容。选择“解决接管难题”的老师会把课后服务工作的重心放在对学生的看护上；选择“发展兴趣和特长”的老师会积极思考如何抓住学生感兴趣的内容，发展学生的特长；选择“按时完成作业”“提高学习成绩”的老师会更加专注课后服务的学业功能。值得注意的是，在学生的调查中有部分学生选择了“其他”选项，并在填空处进行了补充，如“老师要求”“同学参加，我也参加”“因为爷爷奶奶都不会做”等等，可见学生报名课后服务的目的还存在一些特殊情况。

表3 家长和教师课后服务目的配对t 检验表

随着社会的进步，越来越多的家长意识到教育的重要性，虽然县域城区学校家长的教育投资远不及城市家长，但较以往有很大的进步。有的家长对孩子的发展要求不仅仅局限在学业成绩的提高，还有兴趣、特长的培养，关注到孩子的长远发展。也有很大部分家长对子女教育存在过度焦虑的心理[7]，认为学习第一位；还有不少家长在孩子学习成绩和全面发展之间摇摆不定，这说明家长之间对课后服务定位也存在差异。

2.教师工作量和时长剧增

教师参与课后服务意愿不强的最重要原因是教师工作时长与工作量的大幅度增加，而其中语文和数学教师的工作时长剧增最为突出。根据初步统计，参加课后服务之后，教师平均周课时数增加3 节，每周在校时长至少增加6 小时。而访谈中一些教师反馈，工作时长拉长，难以顾及自身家庭生活和孩子学习，遇上学校例会回家时间基本在七八点，非常疲惫。工作量的剧增同时会带来一系列连锁反应，“教师教学效果下滑，甚至影响正常的教学”。

3.课程内容不符合期待

“双减”的落地要发挥学校优势，开展多元化的课后服务，让学生们在丰富的趣味课程中健康快乐成长，发展学生综合素质[8]。学生家长参与课后服务的目的不同，对课后服务的课程内容上也会各有期待。作为课后服务最重要的利益群体，课后服务应尽量满足学生家长对课程的期待。

针对课后服务个性化课程期待进行调查，将家长期望课后服务课程内容设为自变量，孩子实际课后服务课程内容设为因变量，进行交叉分析得到图3。可以看出，理想与现实的差距较为明显，期望孩子课后服务开展兴趣活动的家长实际如愿程度只达到47.37%，不足一半，现实就是在课后服务第一课时的个性化课程开设时间内，仍有超过三分之一的孩子在自习或做作业。而期望孩子课后服务学特长和体育锻炼的家长实际如愿程度分别只达28.13%和31.03%。主要原因在于体育类特长班都需要进行挑选和测试，测试合格的学生才能进入，且每个班人数有限额。

图3 家长期望和孩子实际课后服务课程内容交叉分析

由于学校课程安排规定第二课时为作业辅导课，所以期望孩子课后服务做作业和自习的家长还是比较满意的。但调查显示，仍有个别教师在课后服务第二节课存在集体讲授新内容的情况。

4.经费保障机制不健全

资金是课后服务的源头活水，如果资金得不到保障，那么实施落地必然存在难题。只有55.68%的家长赞成课后服务收费，有31.82%的家长既不赞成也不反对，还有12.5%的家长不赞成甚至反对。资金是课后服务发展的一大制约因素，在很多发达国家，政府大都投入了专项资金保证课后服务的正常运行，而我国当前的课后服务尚处于起步阶段，经费保障机制尚不健全。湖南省课后服务的相关文件中提出“课后服务工作经费筹措方式主要有：财政补贴、学校支持、适当收费、社会资助等，鼓励有条件的地方由财政全额保障”[9]，但课后服务实际实施过程中，在地方财政不宽裕的情况下，基本无法获得资金补助。如果不向家长收费，学校的财政在无资金的支持下将会更加紧张。倘若学校向社会募捐，那课后服务就成为一种公益性质的服务，教师得到很少的课时费，很多特长班将无法开设下去，资金紧缺也会影响学校参与课后服务的积极性，课后服务效果也就不言而喻[10]。此外，学校管理者表示学校负责课后服务工作的开展将花费大量的人力和物力，而实施课后服务后，学校安全管理的职责更重，教师的工作压力也更大。因此，在资金支持不足的情况下，学校的参与意愿往往不高，课后服务的效果和质量也会大打折扣。

5.缺乏有效培训与监管

课后服务作为学校的重要工作，离不开对授课教师的前期培训和过程监管。从课后服务前期的动员工作到培训工作，学校要发挥主体意识，把课后服务各项工作落实到位。调查显示，认为学校没做过课后服务培训的教师达23.72%，而23.08%的教师又认为学校经常做课后服务培训，显然存在矛盾。通过实地观察和取证，发现学校的课后服务培训主要是学校领导在多次教师例会上进行强调，而很少有正式的课后服务教师培训，这导致教师没有接受系统的、专门的课后服务培训，也不认为学校做过相关培训。

课后服务有人管理、有人实施也需要有人监管和评价[11]。该校虽在课后服务教师的考勤方面制定了管理制度，但是缺乏对课后服务质量的相应监管，以致有个别教师实施集体讲授，上兴趣课只是看管学生进行自习，或不按课表随便放放电影，严重影响课后服务效果；在评价方面，学校会请家长对教师课后服务做出评价，但通过对家长非正式访谈得知，这些评价大部分是关于学习成绩的。这样的课后服务评价显然不科学，不利于学生的全面发展，甚至还会引导家长和教师对“双减”下的课后服务定位产生消极影响。

（三）实施策略

“双减”政策创造性地将校内作业负担与校外培训负担联合治理，形成校内校外双管齐下的“减负”思路，体现了党和国家在学生“减负”问题上的治理创新[12]。课后服务作为走进县域城区小学家长眼中的新事物，必然会面临许多的困难和挑战，只有不断地改进，才能使其朝着更好的方向发展。基于县域城区小学面临的诸多问题及原因，可通过以下路径予以优化。

1.明确服务宗旨，突出课后服务育人导向

课后服务涉及各方利益主体，目的差异大，必然导致课后服务工作发生偏向，因此首要前提是明确“为学生发展”的服务宗旨。只有各方严格遵循《指导意见》和“双减”政策的要求，明确课后服务“解决家长托管难题、促进学生健康成长、增强教育服务能力”的初衷和“双减”政策强调的“减轻学生作业负担和校外培训负担”的目的，才能在课后服务实施过程中把准方向。其次，加强政策的宣传和解读。政府、学校都需要通过家长会、校长的一封信、班级微信群、校公告栏、电视媒体等多渠道多维度地宣传报道课后服务的相关政策，让各利益方群体全面了解课后服务的相关政策、内容、形式、经费、要求等。再次，突出课后服务的育人导向。“双减”本质上是追求育人的高质量。学校作为育人主体要充分发挥主渠道作用，必须把立德树人作为根本任务[13]。湖南省于2021 年颁布的《关于进一步做好中小学课后服务工作的暂行办法》指出，中小学课后服务工作是落实立德树人根本任务、满足学生多样化需求、促进学生全面发展的重要途径。县域城区小学在实施课后服务中要紧紧围绕《指导意见》和地方政策要求，突出立德树人和素质教育的导向性，从而增强课后服务的吸引力。

2.建立协同服务机制，合理界定责任边界

“双减”政策的顺利执行有赖于打通目标群体与政策制定者的沟通渠道，加强双方的对话与沟通，促进“视域融合”的实现[14]。课后服务从政策、主体、内容、形式、资金等等，离不开政府、学校、家长和社区等多元主体的协同服务[15]。首先教育行政部门需统筹好全局。在协同治理体系中，政府是多元社会治理的主体，要充分和有效地调动多方资源协同治理。政府要充分发挥自身职能作用，成立课后服务领导小组，加大对课后服务实施学校的支持力度，保障课后服务工作的顺利实施。既要发挥服务型政府理念，加强与学校、社区、家庭、企业等外部力量的协同，又要加强政府各行政部门的内部协调。如，浙江省瑞安市人民政府将开展小学生放学后“托管”服务工作列入“十大民生实事工程”，分管教育副市长牵头多次召集市府办、教育局、财政局、市纪委（监察局）、市文明办、市委宣传部、市发改局等单位研究、协调具体工作推进过程中遇到的突出问题。其次，确定好资金支持的分担责任。各地根据自身实际情况，在不违背国家规定的前提下合理收取费用，坚持“政府补助+家长分担+学校承担+社会支持”的原则筹集经费，合理分担课后服务的运行成本[16]。家长与社会亦是“双减”行动的重要力量，家校社会各具生态位，维持系统的有序、稳定、和谐与平衡[17]。此外，明确各方主体责任，应完善制度规范，厘清政府、学校、家庭在课后服务中的具体责任[18]。学校充分履行校内课后服务实施的主责，教师应以较高的素养引领教学实践，确保“双减”政策的贯彻执行[19]。确保家长充分知晓课后服务的公益性、自愿性原则及收费标准，家长需充分支持理解课后服务，明晰家校育人责任，鼓励社区、有资质的优质培训机构、社会人士、家长参与课后服务，共同构筑优良的课后服务保障机制，从而通过协同育人打破传统学校教育封闭式的办学模式，让“人人皆学、处处能学、时时可学”成为现实[20]，帮助学生积极高效地完成学习任务，促使其和谐发展，从而真正提升教育教学质量[21]。

3.细化课后服务政策法规，促使课后服务规范化制度化

借鉴发达国家经验，我国应在法律上明确课后服务的性质、功能以及课后服务在整个国民教育体系中的地位，并逐步将课后服务纳入国家教育发展的整体规划[22]。当前相关法律法规的建设远远滞后于实践，而这种缺失会影响课后服务规范化、制度化的发展[23]。从发达国家治理课后服务相关问题经验来看，一是政府应从国家层面建立相关的校内课后服务法律体系，将课后服务的属性定位为社会公共服务，纳入国家社会保障体系。[24]二是政府政策层面，各级政府应结合自身实际，出台因地制宜的政策法规，细化经费来源、服务方式、师资标准、课程标准等要素，以规范课后服务的实施。如2011 年澳大利亚出台的《教育和保育机构国家条例》就详细地规定了课后托管机构需要达到的运营要素，主要包括机构经营许可证和监督员证书的申请程序、对机构进行评级和评估的程序以及保教机构运作的最低要求等[24]。我国出台并逐步细化课后服务各项政策法规，有利于为课后服务搭建良好的宏观架构，促进课后服务的良性发展，还有利于完善中国特色社会主义教育法律法规。

4.引入优质师资力量，丰富课后服务课程资源

“减负”不是目的，也不意味着降低教育质量要求，也不应是完全不留作业不考试，减少课程数量等，恰恰相反是为了提高教育质量[25]。课后服务资源是课后服务的重要保障，是学生获得有质量教育的物质保证。通过调查分析，现有的课后服务还存在着学生发展不平衡、不充分等问题，课后服务资源仍有很大的开发空间。课后服务的最终目的是要帮助学生获得更有质量的发展，既要全面化又要个性化，这要求学校在课后服务内容上既要帮助学生完成家庭作业，实现减负，又要丰富课后服务内容，促进学生的全面发展[26]。

丰富课后服务的内容，学校可积极统筹校园内的资源。一是可充分利用校本课程。校本课程是每个学校已开发建设的课程资源，可将学校特色的校本课程与课后服务进行深度融合；二是组织丰富的社团活动。如长春“蓓蕾计划”试点区—二道区的校本特色“一班一品”精品社团，南京市金陵小学组织了VR、昆曲等百余个社团。通过多元的课后服务社团体验，让学生真正爱上课后服务。三是教育主管部门可通过招标，物色具备地区特色的服务机构，组建“政校家企”联合的评估小组，小组可对投标单位予以评估，评估合格后方可进入校园，满足学生多样化的课后服务需求，合格机构一旦出现违规行为则立即取消其参与课后服务的资格，这样能弥补师资不足的现状并丰富课后服务的内容；再者，学校可引入社会专业人士、民间艺人、能工巧匠、公益性组织或义务工作者等等参与课后服务，为学生提供个性化的课程内容。调查显示，聘请的校外课后服务老师教学效果甚至优于校内教师，其高质量的教学会倒逼校内教师课程效果的提升，同时校外各种师资的参与，有利于缓解课后服务师资不足的困境[27]；此外，充分挖掘家长资源。调查显示，81.82%的家长愿意一学期抽出一次时间志愿参加学校课后服务。这一点也印证了家长对于课后服务责任方的选择，很多家长持“应积极参与，为课后服务提供力所能及的帮助”这一观点。学校每周可以安排一天课后服务开设“家长课堂”，在课上不同职业的家长可以分享不同的职业内容和职业规范、传授专业性知识等等。最后，有效利用网络资源平台。近年来，各种网络资源平台陆续上线，如国家基础教育资源网，国家中小学网络云平台等等，通过网络资源平台，采用线上线下服务结合的方式，可以有效地补充课程资源。这样，多方面吸纳师资，丰富课程资源，让学生发挥自身主动性，将知识的“血肉”填充得更加丰富、饱满甚至与众不同，从而实现有深度的、个性化的学习[28]。

5.构建课后服务评估体系，完善课后服务管理

由于我国课后服务工作处于起步阶段，县域城区小学课后服务更是缺乏经验，校内、校外还未建立完善的课后服务评估体系[29]。但随着课后服务的发展走上正轨，各责任方需逐步建立科学有效的课后服务评估体系，完善课后服务的工作管理制度，规范课后服务行为，并纳入学校教学管理，以促进课后服务朝着更好的方向发展。在质量评估方面，教育部门或学校要坚持诊断性评价、形成性评价和终结性评价相结合的原则，加强对课后服务事前事中事后全方位的评价[30]。教育部门要积极建立《小学生课后服务评价标准》，将课后服务的课程管理、师生比例、服务质量等要素纳入标准中，与其他评价标准不同的是，《小学生课后服务评价标准》还应突出对学校在课后服务方面家校沟通工作的考核，如家长能否及时了解孩子的课后服务状态，对课后服务需要改进的地方能否及时有效地反馈等等。

要实现课后服务以及学生的长远发展，课后服务的评估还需要做到：一是注重评价主体多元化。学校应重视课后服务利益各方的评价，从学校课后服务的督导、管理者、教师、家长、学生等多角度进行综合评价[31]。重视将家长纳入课后服务评估主体中，每学期定期组织家长自愿进校观摩学生在校课后服务的开展情况，集中采集家长建议，加强交流，引导家长建立适度的教育期望，并更多地参与到学生的课后服务过程之中，共同为学生铸造良好的课后服务氛围，打造更为高质的课后服务。通过评价学校也可以看到课后服务工作的不足和进步，为下一次课后服务的实施提供努力的方向；二是注重评价的多维性。评价学生不能仅以学习成绩为标准，还应该加强评价的多维性，关注到学生学习的情感态度、能力、行为、价值观等方面，切实落实“为学生发展”的服务宗旨，借“双减”的东风真正设计出“回归生活”的教育，让学生找到学习的真正意义[32]。