清迈倡议多边机制面临的挑战与机遇

高海红 董 冉

一、清迈倡议多边机制的建立和发展

1997～1998年亚洲金融危机爆发，泰国、马来西亚和韩国等国家都出现了大规模的资本外流和货币的急剧贬值，许多国家外汇储备急剧减少。当时能为危机国家提供救助的是国际货币基金组织(IMF)。危机爆发后，尽管国际货币基金组织同意了危机国家的申请并决定提供救助，但前提是这些国家必须接受严格的贷款条件，如实施必要的经济结构调整，采取紧缩的货币政策以及整肃财金纪律等措施。实际上这些政策建议被认为是错误的药方，对亚洲危机国家并没有起到摆脱危机的功效。其结果是一些国家在难以接受贷款救助所附带的条件的情况下，不得不采取临时的资本管制措施以遏止进一步恶化的收支状况。

国际货币基金组织在亚洲金融危机中的表现引起亚洲国家的不满，是建立区域救助机制的重要起因。2000年5月，东盟10国、中国、日本和韩国(“10+3”)财长会议在泰国清迈签署公告，提出在“10+3”框架下以清迈倡议(CMI)开展金融合作，期望以区域内国家之间的金融合作应对具有高度传染性的金融危机。

清迈倡议的建立一方面整合和扩大了东盟国家之间原有的美元互换额度和网络；另一方面新建了东盟成员与中国、日本和韩国之间的双边货币互换网络，目的是为成员国提供国际收支的短期流动性支持。清迈倡议建立后不久，亚洲各国开始逐步走出危机阴影，各国的金融体系也开始得以重建。在这种情况下，成员国开始对清迈倡议的作用和改善方向进行全面评估。2005年5月，“10+3”财长会议发表声明，阐述了强化清迈倡议的必要性，并决定将原有的资金总额度扩大一倍，并将基金启动与国际货币基金组织的贷款条件性挂钩的比例从早前的90%减到80%。声明还决定改革早期双边决策和启动机制，建立更高效的多边共同决策和启动机制。2007年5月，“10+3”财长会议决定设立自主管理的储备库机制，将本国外汇储备的一部分列为定向资金，在需要时作为救助资金启动。这一共同储备库与新决策和启动机制一道，为清迈倡议的多边化建设奠定了基础。2009年2月，在全球金融危机愈演愈烈的背景下，“10+3”财长在泰国普吉召开特别会议，会后联合发布了《亚洲经济金融稳定行动计划》，申明保证亚洲区域金融稳定的立场。中国、日本和韩国随后针对区域外汇储备库的出资份额达成共识，中国承诺出资384亿美元,日本出资384亿美元,韩国出资192亿美元。同时，成员国也设定了相应的借款乘数，用以确定各国可以获得的救助资金额度。

最具有标志性的进展是2010年，清迈倡议多边机制(CMIM)正式启动。该机制初期的储备基金总额为1200亿美元。2012年，清迈倡议多边机制扩容，其储备基金额度扩大一倍至2400亿美元。随后针对危机救助流动性工具设施，清迈倡议多边机制在原有的常备救助设施(SF)基础之上，增设了预防性设施(PL)，旨在对那些出现危机征兆、但宏观经济总体健康的成员国提供救助，防止这些国家真正陷入危机。新工具的采用强化了清迈倡议多边机制对危机的预防功能。2011年，总部设在新加坡的东盟与中日韩宏观经济研究办公室(AMRO)正式建立，这是亚洲区域金融合作制度化的重要里程碑。2016年，AMRO由初期的有限公司正式转为国际组织，成为亚洲区域唯一的具有经济监控和提供政策建议的国际金融组织。通过这些推进措施，清迈倡议多边机制在救助能力、救助方式、制度和治理结构确立等方面得到了极大改善。中国是清迈倡议多边机制的主要发起国，是最大的出资国之一。中国、日本和韩国出资分别占该机制储备库总额的32%、32%和16%；东盟10国总出资比例占储备库总额的20%。

经过多年发展，清迈倡议多边机制已经成为全球金融安全网(GFSN)的重要组成部分。全球金融安全网是一个包括多层级的金融稳定保证机制和安排的国际网络，其目的是为金融危机防范和救助提供金融支持。这一多层级的网络包括中央银行之间签署的双边互换协议；包括特定国家组成的区域性金融安排；国际金融机构所提供的融资支持和贷款救助。清迈倡议多边机制属于区域性金融安排的重要组成部分，其与欧洲稳定机制(ESM)、拉美储备基金(FLAR)以及阿拉伯货币基金(AMF)一道构成覆盖不同区域的金融安全网。这些区域性金融安排彼此独立，但通过开展合作研究以及定期进行高级别交流，建起了联系机制。清迈倡议多边机制与国际货币基金组织也有密切的合作，进行定期的联合救助测试，确保救助行动的统一和协调；并通过开展技术培训和人员交流，强化机构能力建设。

二、疫情冲击下清迈倡议多边机制面临多重挑战

根据设计，成员国在出现金融危机险情或者真正发生危机后都可以申请启动清迈倡议多边机制，从而获得相应的资金援助。然而自成立以来，清迈倡议多边机制没有被启用过。这一局面的形成有诸多原因，既包括该机制与其他救助来源及其自身所存在的缺欠，也与亚洲国家经济和金融状况的变化有关。新冠肺炎疫情暴发更是对该机制的有效运转带来了新的挑战。

首先，国际货币基金组织在本次疫情的救助中发挥核心作用，这对区域性金融安排在一定程度上有挤出效应。作为全球覆盖国家最多、救助能力最强的国际货币基金组织，其在疫情暴发后迅速采取行动。2020年新冠肺炎疫情暴发后，针对疫情导致的经济全面停滞以及国际金融风险急升，国际货币基金组织快速启用了救助贷款工具箱，扩大了紧急救助工具的使用额度，降低了获得救助的门槛，设立了短期流动性贷款，同时对低收入国家提供特别救助渠道。从2020年3月至2022年3月，国际货币基金组织通过包括快速信贷设施、快速融资设施和常备安排这些主要工具为90个成员国提供了流动性救助，总额达1706亿美元。国际货币基金组织还通过巨灾遏制和救济信托基金(CCRT)为31个低收入成员国提供了总额为9.529亿美元的资金支持(IMF，2022)。经过艰难磋商，国际货币基金组织最终于2021年6月通过了总额达6500亿美元新的特别提款权(SDR)分配额度，用于满足成员国因疫情产生的融资需求。作为全球金融安全网的重要组成部分，国际货币基金组织中心作用在本次疫情救助中有所增强，这在一定程度上与包括清迈倡议多边机制在内的区域金融安排形成竞争关系，从而降低了危机国家寻求区域金融救助的意愿。

其次，在金融救助方面，清迈倡议多边机制自身存在明显的不足。一是其贷款与国际货币基金组织的条件性挂钩问题。清迈倡议多边机制在提供贷款的时候，规定要有一定比例的额度需与国际货币基金组织的贷款相挂钩。在初期这一比例为90%，随后逐渐降低至80%、70%，目前降至60%。在实际操作中，与国际货币基金组织条件性的挂钩问题一直困扰清迈倡议多边机制的有效启用。一方面，亚洲区域始终缺乏有效的经济监测手段。AMRO是目前唯一承担对“10+3”成员国的经济监测职能的机构，但其与清迈倡议多边机制之间在制度组织上相互分离。为保障贷款的有效实施并达到预期效果，清迈倡议多边机制需要国际货币基金组织的配合，从而为资金使用的安全性提供保障，并防止资金使用的道德风险。另一方面，由于这一挂钩，受援国家在获得救助贷款的同时需要履行诸多政策调整，这包括国内经济结构改革。而过于严苛的附加条件降低了“10+3”成员国申请贷款的意愿。为寻求一个相对平衡的方案，找到一个出资方和受援国都能接受的比例，同时又不影响清迈倡议多边机制的吸引力，成员国针对挂钩比率调整进行反复论证。2021年3月，清迈倡议多边化协议特别修订稿正式生效。新协议条款的一项重要内容是将与国际货币基金组织贷款的挂钩比例从之前的70%降至60%(AMRO, 2021)。换言之，清迈倡议多边机制贷款额度的60%仍需与国际货币基金组织的贷款挂钩，这部分贷款受到国际货币基金组织贷款条件性的约束；而贷款额度40%的脱钩部分，可以由清迈倡议多边机制自主提供。

二是可获得资金的规模问题。对一些既是清迈倡议多边机制的成员又是国际货币基金组织的成员来说，如果申请清迈倡议多边机制的救助，由于上述挂钩限制，其可获得的资金额度要低于直接向国际货币基金组织申请所能获得的资金额度。例如，在疫情暴发初期的2020年间，缅甸出现了严重的金融动荡，需要寻求外部资金的援助。缅甸是清迈倡议多边机制的成员国，但在需要救助的时候并没有向该机制提出救助申请，而是转向国际货币基金组织，最终获得总额为3.55亿美元的贷款。这一额度大约是该国能够从清迈倡议多边机制所获得资金额度的两倍。

三是获得资金效率问题。清迈倡议多边机制缺乏应急类别的救助工具，而国际货币基金组织应急工具的特点是快速通关，从申请到获批的周期很短。在缅甸的案例中，从缅甸提出申请到获得资金仅用了一个月的时间(Xiong & Gao，2021)。印度尼西亚在2020年3月疫情暴发时出现了货币贬值，其外汇储备水平一度急速降低。为了预防危机，印度尼西亚央行寻求美联储的帮助，从美联储获得600亿美元的回购设施安排。印度尼西亚之所以选择中央银行之间的合作机制，主要是因为印度尼西亚中央银行与美联储的双边安排更加快速和灵活。实际上，印度尼西亚中央银行与中国人民银行、日本中央银行和澳大利亚储备银行都分别签署了双边货币互换协议。可以预想，如果印度尼西亚经济金融状况进一步恶化，该国在寻求清迈倡议多边机制救助之前，会更愿意在多项央行双边互换之间进行选择。

最后，亚洲金融合作动力不足有更深层的原因。缺乏区域货币合作更高目标的支持始终是制约清迈倡议多边机制向高层次合作机制推进的重要原因。关于亚洲区域货币安排有诸多的讨论。美国经济学家威廉姆森(Williamson, 2005)设计了共同钉住汇率制度，主张将亚洲货币按平均权重钉住美元、欧元和日元组成的篮子货币。日本的小川英治和伊藤龙敏(Ogawa & Ito, 2002)提出由美元、欧元和日元组成G-3货币篮子，其他亚洲货币钉住货币篮子的方案。最具有建设性的动议是2005年由亚洲开发银行提出的亚洲通货单位(ACU)动议及日本的小川英治和清水优(Ogawa & Shimizu,2005)提出的亚洲货币单位(AMU)动议。这两项动议都效仿了欧洲货币单位(ECU)，将亚洲版本的货币单位作为监测各国汇率稳定性的指数。由于存在技术困难，特别是在一篮子货币权重的确立标准方面存在较大的分歧，亚洲开发银行将原计划于2006年5月启动亚洲通货单位的计划无限期推迟。由于缺乏汇率合作的锚定作用，目前清迈倡议多边机制仅停留在流动性危机预防与救助层次。在缺乏货币和汇率合作的更高目标支撑下，区域金融合作难以向纵深方向发展。另一个重要的障碍是外部环境的变化。近年来反全球化浪潮兴起，全球产业链重新布局，新冠肺炎疫情以及俄乌危机更是对全球经济和地缘政治构成冲击性影响，这在一定程度上增加了在金融领域达成合作共识的难度，为区域经济金融合作增加了变数。

三、清迈倡议多边机制发展的新机遇

亚洲金融合作需要依托区域经济一体化及自身存在的强化合作的基础条件。尤其是疫情后经济复苏，区外、区内政策调整溢出效应增大，这为清迈倡议多边机制的改善提供了新的需求。

首先，经济一体化是区域金融合作的催化剂。在相当长时期里亚洲经济体实行出口导向战略，这使得区域的经济增长和就业依赖区外市场。对贸易的过度依赖使得亚洲各经济体较容易受到外部需求变化的冲击。伴随中国经济进一步与亚洲区域融合，区内贸易和投资大幅度增加，区内产业链不断形成。从区内贸易一体化程度看，亚洲发展中国家的区内贸易比重从2001年的53%提高至2020年的58%；区内FDI比重在同期从41%上升至52%；区内股权持有比重在同期从12%升至14.8%；区内债券持有比重在同期从8%升至24.3% (ADB，2022)。上述一体化程度的提高归功于区内产业链驱动，也是区内国家不断进行经济调整和坚持金融开放的结果。中国在亚洲产业链的参与度的不断上升对区域经济一体化程度提高有重要作用。区域经济一体化程度提高，意味着各国对政策协调和危机救助有新的要求，这构成了区域金融合作机制建设的重要基础。此外，《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)于2022年1月正式生效。RCEP的实施将形成涵盖15个成员国，22.7亿总人口，30%的全球GDP以及高水平的贸易和投资自由化的全球最大贸易区。这一贸易区的建设将促进区域贸易和投资一体化进程，也将为区域金融合作带来新动能。

其次，区域国家稳健的国际收支状况为改善区域金融合作提供了空间。在过去二十多年间，区域内国家的国际收支状况普遍得到了改善，大部分国家外汇储备充裕。充裕的外汇储备构成了应对外部金融冲击的缓冲器。同时，亚洲国家银行业的健康状况良好，早期存在的所谓货币和期限双重错配问题基本上得以克服。相对良好的银行业缓解了金融脆弱性，降低了发生系统性危机的风险。区域相对稳健的国际收支状况和健康的银行体系对区域金融合作具有双重意义。一方面，清迈倡议多边机制是亚洲金融危机的产物，缘于亚洲国家对国际金融风险和货币危机缺乏足够的抵抗能力。良好的收支和稳健的银行业发展，在避免危机发生的同时也在一定程度上降低了区域进一步强化合作的意愿。另一方面，相对稳定的金融环境使得各国可以从容思考如何改善和提升金融合作水平，使其适应新的经济和金融形势，满足各国新的需求。

再次，亚洲国家普遍具有较高的储蓄率。然而目前最大问题是区域的高储蓄并未有效转化为区域内投资。造成这一局面有多方面的因素。其中主要原因，一是亚洲区域本币金融市场规模仍然有限。二是存在程度不等的资本管制。与拉丁美洲国家不同，亚洲国家吸取亚洲金融危机教训较多，在资本开放方面比较谨慎。三是在亚洲储蓄转化投资存在结构性障碍。例如，低收入的柬埔寨、老挝、缅甸和越南存在“要素缺口”问题，即因国内治理能力、人力资本、法律体系、产权保护和监管框架等要素约束，这些国家缺乏融资机会，长期投资受抑制(AMRO，2019)。而中高收入的新加坡、文莱、日本、中国和韩国，则倾向于将本国储蓄投资于美国和欧洲市场。这些经济体存在“外汇缺口”问题，倾向于积累外汇储备。这对本区域长期投资也有挤出效应。相比之下，美国和欧洲市场有丰富的短期高收益(权益类和固定收益类)的金融产品，高储蓄自然流向区域之外，造成资源错配。因此，如何将储蓄有效转化为本区域的投资，应该是提升区域金融合作的重要出发点。

最后，中国金融开放以及人民币在区域的使用对区域金融市场发展有带动作用，而区域金融市场发展为清迈倡议多边机制的本币化提供了机遇。目前，中国的A股已纳入摩根士丹利国际资本(MSCI)指数；中国国债纳入了彭博巴克莱全球综合指数，中国债券市场规模全球排名第二，中国绿色债券发行具有全球引领作用，这将从整体上带动区域本币债券市场发展。在货币方面，一系列观察表明，人民币与东盟国家货币的汇率联动性有所显现。与此同时，马来西亚、新加坡、泰国、印度尼西亚、柬埔寨和菲律宾6个东盟国家已经将人民币纳入外汇储备。人民币跨境支付系统(CIPS)也已经全部覆盖东盟10国。2020 年东盟国家人民币跨境贸易收付金额达8744 亿元，同比增长20.3%(广西金融学会，2021)。人民币区域化发展对区域金融机制在本币使用中的合作带来了机遇，鼓励本币用于区域内贸易、投资和危机救助，已成为亚洲金融合作的一项重要目标。区域金融合作本币化发展也为区域更高层次的货币合作奠定了基础。

四、完善清迈倡议多边机制的措施建议

首先，积极推出清迈倡议多边机制下的本币使用程序。清迈倡议多边机制下储备基金库资金初始设计主要采用的是美元。随着亚洲国家的储备货币多元化，其他币种在储备结构中的比重将有所增加，这为清迈倡议多边机制资金的币种多元化提供了基础，尤其为提高对本地区货币的使用准备了条件。2019年5月，“10+3”财长和央行行长会议发布公告，明确清迈倡议多边机制未来发展方向，支持《清迈倡议多边机制本币出资总体指引》,为将本币纳入清迈倡议多边机制互换准备条件。2021年3月生效的清迈倡议多边化协议特别修订稿规定，成员国发行的本币正式成为除了美元之外的融资货币。上述措施将进一步提升本币在亚洲区域贸易、投资和金融交易中的需求，提高金融一体化的程度。此外，清迈倡议多边机制可以借鉴欧元区的欧洲稳定机制的经验，适时引入金融机构的参与，在金融市场上进行本币融资，这将极大扩充清迈倡议多边机制对危机的救助能力，也有助于区域本币金融市场发展。

其次，重新界定现有机制的功能和合作内涵。本次新冠肺炎疫情冲击的一个重要特点是一国的财政空间在相当程度上决定该国经济的复苏能力。尤其是一些需要资金援助的发展中国家，他们的一个共同特点是国内财政压力比较大，国家财政空间有限。在疫情冲击下，本国经济收缩幅度大，复苏进程缓慢，需要外部资金援助。在低收入国家，债务负担较重，国内财政状况脆弱，国际市场上融资能力也基本丧失。这些国家对外部低息贷款和救助性融资的需求十分迫切，对长期资本和增长可持续性融资需求更为强烈。在发达国家，为应对疫情所实施的刺激政策，出现了财政政策与货币政策相互配合的情形。如美国联邦储备银行对美国财政部债券的大规模购买，欧洲中央银行也通过特定的财政渠道为缓解因疫情产生的危机提供资金支持。货币和财政政策的相互作用在相当程度上有效缓解疫情对经济的冲击，但对现有的流动性救助机制带来了新的问题。目前包括国际货币基金组织和清迈倡议多边机制在内的流动性救助机构，仍受限于传统的收支危机救助理念。即短期流动性危机往往与国际收支出现困难高度相关，而国内结构问题和财政状况，则作为中长期因素，且在导致国际收支困难和汇率失衡下才构成危机救助的直接原因。在新形势下，清迈倡议多边机制应与时俱进，适当考虑扩大其现有危机救助机制的功能界定，扩展传统短期收支流动性目标，加入中长期融资和可持续增长等新的职能界定。特别是全球数字转型和绿色能源的快速发展，对新领域的合作治理、框架制定和融资范式等提出新的要求，区域金融合作的内涵急需扩展。

再次，强化AMRO的职能。AMRO是本区域重要的经济监测实体，该机构有效运转是确保清迈倡议多边机制能否正常发挥危机防范和救助作用的重要环节。目前，AMRO与清迈倡议多边机制之间仍然是两个相对独立的机制。这一状况不利于清迈倡议多边机制发挥流动救助的作用，也限制了AMRO有效行使经济监测的职能。改善现状的一个可行路线是将清迈倡议多边机制升级为区域货币基金，在事实上将两者进行合并。然而，建立区域性货币基金需要多方面的评估和协调，需要成员国的政治意愿。另一个可行的路线是完善AMRO的经济监测手段。这包括三方面的内容。一是AMRO需尽早落实新的贷款条件性。新的贷款条件性既能对借款国的行为构成有效的约束，同时又具有一定适应性和灵活性，让借款国不致因为条件的不当或苛刻而失去了寻求援助的愿望。新的贷款条件性的实施也为清迈倡议多边机制贷款启动与国际货币基金组织实现全面脱钩做出准备。二是AMRO需积极扩展现有的贷款工具箱，有效结合区域国家融资的多样性，充分考虑亚洲国家经济结构、经济制度和发展水平的特点，以及各国之间存在的差异性。除了常规性的短期流动性资金需求外，增设紧急性的救助工具，创设与国内经济结构调整和转型所需的中长期资金支持工具。三是AMRO可积极研究和探索在“10+3”机制框架下在国际金融市场上融资的可能性，这将极大扩充区域金融合作的资金来源和对区域成员提供融资支持的能力。

最后，将清迈倡议多边机制的完善与全球金融安全网的建设相互配合。当出现流动性危机时，一国的外汇储备是最重要的自保来源。然而一国的外汇储备通常具有规模不足以及在货币危机爆发之际快速耗竭的特点。在外汇储备出现严重缺失的条件下，危机国家需要寻求外部流动性的支持。中央银行之间的双边货币互换安排、区域性救助机制以及全球性的多边救助都是必不可少的救助来源。目前美联储等发达国家的中央银行的货币政策正处于紧缩周期，疫情期间采用的超常规宽松政策正处于常态化的过程，全球金融条件急剧收紧。这一新的政策紧缩周期对国际资本流动和汇率波动产生巨大的影响。在理论界有观点认为当资本流动处于剧烈波动时期，资本流动已经与实体经济高度脱节，这使得开放经济体随时面临巨大的金融风险。在这种情况下，即便保持汇率的灵活性，也难以对资本流动所造成的冲击起到缓冲作用。这就使得一些国家必须在资本管制和货币政策的独立性之间进行选择，即所谓的“二元悖论”(Rey，2013)。但在现实中，一国若要保持一定程度的资本自由流动，又要保持一定的货币政策独立性，在汇率调节作用有限的情况下为避免危机发生，全球金融安全网所能提供的外部保护至关重要。清迈倡议多边化机制如同亚洲金融防火墙，在当前政策溢出效应显著，国际资本流动在规模、易变性和传染性方面具有加大破坏性的形势下，理应成为全球金融安全网的重要组成部分，成为亚洲区域金融稳定的重要保障。

五、结语

新冠肺炎疫情暴发以来，亚洲区域的金融合作机制面临新的挑战。尤其是在金融危机救助和融资支持领域，国际货币基金组织作用在不断增强，而区域性的合作机制在发挥职能作用中却表现出各种制约。清迈倡议多边机制作为“10+3”成员的金融稳定机制，在资金能力、启动效率等方面表现出明显的缺欠，这在本次新冠肺炎疫情应对中尤为显著。与此同时，亚洲区域经济一体化的加强、区域国家稳健的国际收支状况以及亚洲国家普遍具有较高的储蓄率等为进一步完善清迈倡议多边机制提供了有利条件。为适应新形势的发展，清迈倡议多边机制应尽快落实本币使用的程序，重新界定现有机制的功能和合作内涵，强化AMRO的职能，并在全球金融安全网的建设中发挥积极的作用。维护区域金融稳定是亚洲区域金融合作的根本目标。从经验看，为确保这一目标的实现需要区域金融组织、金融市场和一定程度上的汇率协调与货币合作。由于多种因素的制约，亚洲区域难以复制欧洲一体化和区域合作的经验。但是，区域金融合作的推进需要决策者制定一个具有可操作性和前瞻性的路径(高海红，2021)。

中国应继续依托在区域的经济和金融的影响力，发挥在区域产业链中的中心地位，以金融开放辐射区域金融市场发展，以人民币区域使用带动区域货币合作，推动现有机制的改革，提升区域金融合作对新形势的适应性，使清迈倡议多边机制更有效发挥区域金融安全网的职能。中国实行的“双循环”新发展格局将向其他亚洲经济体提供一个巨大的国内市场。与此同时，坚持高水平对外开放，鼓励跨境资本双向流动，人民币汇率形成机制也日趋完善和灵活，这将使得中国金融市场与亚洲区域市场不断融合，极大提升人民币区域使用能力。作为大型的新兴经济体，中国经济走势和国内宏观经济政策具有溢出效应。这意味着，中国成为全球系统性重要国家的同时，也将在亚洲区域金融稳定机制建设中扮演越来越重要的角色。