甘肃省非税收收入管理

□文/颜 静

（兰州财经大学 甘肃·兰州）

［提要］近年来，我国通过一系列措施对税收收入进行管理已经趋于规范化，但非税收收入管理方面仍然存在不同程度的问题。本文分析甘肃省非税收收入管理现状及存在的问题，借鉴其他地区管理经验，并结合实际情况，因地制宜地提出解决措施。

非税收收入主要包含行政事业收费、专项收入、政府性基金、国有资源有偿使用收入和国有资本使用收入等。以上不同类别的非税收收入具体的取得依据存在较大的不同，但是在征收过程均有灵活性和不稳定性的特征。在征收过程中，非税收收入根据受益原则实施收费或者是根据特定目的收费。除此之外，各个地区对于非税收收入有一定的灵活处置权，具有一定的灵活性。同时，非税收收入是对特定的行为收费，非税收收入取决于特定行为或者是特定项目的多少，当特定行为和特定项目的数量增加，非税收收入也会增加。非税收收入具有不稳定性。

一、甘肃省非税收收入管理现状

目前，甘肃省非税收收入管理中将非税收收入划分为专项收入、行政事业收费、地方财政罚没收入、地方财政国有资源有偿使用收入、地方国有资本经营收入以及其他收入。2011～2020年甘肃省一般公共预算非税收收入情况，见表1。从表1可以看出，2011～2020年甘肃省非税收收入从166.08亿元增加到2020年的306.62亿元，增长了84.6%。这十年间非税收收入呈现出递增的趋势，2016～2020年非税收收入占一般公共预算收入的比重在30%以上。伴随着甘肃省非税收收入占比的提升，将进一步影响本地区企业的运营成本以及民众生活，从而造成不好的后果。在经济转轨时期，非税收收入对政府筹集资金起到了重要的作用，缓解了政府资金短缺的问题，但是目前对非税收收入不加以规范管理，负面效应越来越大。结合国际经验来看，发达国家非税收收入占比均在15%以下，发展中国家的占比处于20%～30%之间。从甘肃省非税收收入情况可以看出，近两年来占比在30%以上，非税收收入规模逐年上升，非税收收入比重逐年上升，存在较大的安全隐患。（表1）

表1 2011～2020年甘肃省一般公共预算非税收情况一览表

根据甘肃省现有数据，可以将甘肃省非税收收入具体划分为六类，分别为专项收入、行政事业收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入、其他非税收收入。甘肃省专项收入、罚没收入和行政事业性收费呈现出逐年上升的趋势，这三者在非税收收入中所占比重较大，是构成非税收收入的主要来源。近年来，甘肃省非税收收入比重逐年攀升，挤占税收收入。

二、甘肃省非税收收入管理存在的问题

（一）管理制度不够完善。从当前的税收征管来看，依然存在收费主体多元化和管理部门杂乱的问题，导致近几年甘肃省非税收收入逐年递增。结合甘肃省近十年数据可以看出，依然存在诸多不合理收费情况。虽然对于收费不规范的整治也在进行中，但是很多部门设立的收费项目缺乏基本的标准，在处理的时候缺乏参照标准，有一定的主观臆断性，收费的多少具有较大的弹性，随意性较强。

（二）非税收收入未全部纳入预算管理。当前税收管理体制不健全，虽然大部分非税收收入均按照要求纳入国库，进行科学管理，但目前征管过程中存在漏洞，仍然有部分资金游离在国家财政预算之外。对于这一块不透明的资金去向监管会存在较大的隐患，容易滋生腐败贪污等不良现象。

（三）非税收收入征管不规范、信息化程度低。在大数据背景下，税收征管的不断信息化会提升效率，促使更加合理地运用财政资金。在具体的实施过程中，税收收入的信息化征管不断提升，征管透明度不断提升，利用数据共享提升了征税的效率。但是对于非税收收入，征管模式比较落后，信息化管理水平较为低下，在实际征管中缺乏数据助力，需要大量人力物力，影响了征管效率。

（四）非税收收入票据管理不规范。当前非税收收入的票据管理中存在不规范不严谨的情况，缺乏有效监管。目前，信息化在非税收收入的征管中应用水平较低，对于非税收收入的管理严重依赖原始票据。

（五）非税收收入比重过大，挤占税收收入。伴随着地方政府财政支出需求的增加，虽然地方税收的总量呈现出增长态势，但增速较为缓慢，地方政府需继续扩大税源，非税收收入的扩大便成为其潜在增长源。从甘肃省数据可以看出，自2011年以来，地方政府的非税收收入呈现出逐年递增的趋势，如果不及时改善税制，继续放任这种现象，则可能会导致地方政府滥用收费权以及地方收入失衡等一系列后果。非税收收入对于地方财政收入有着补充作用，可以缓解地方财政资金不足的情况，非税收收入对于地方财政具有至关重要的作用。虽然非税收收入必不可少，但应该控制在合理的范围之内，如发达国家的非税比重均控制在15%之内，一方面可以缓解资金不足的情况，更好地提供公共服务；另一方面非税收收入的合理占比又有利于合理税制的发展，将非税收收入合理优化，有利于税制的稳定和完善。

三、国外非税收收入管理经验借鉴

非税收收入在各个国家普遍存在，都对各个国家的财政收入具有重要的作用。其作为税收收入的补充，可以缓解财政资金不足，为政府更好地提供公共产品提供资金支持。发达国家对于非税收收入的管理历史悠久，积累了许多经验，可以结合我国实际情况因地制宜地加以运用。

（一）以立法的形式规范收费标准。美国对于非税收收入进行严格的规范和管理，以立法的形式来确定程序。任何一项非税收收入的征收，收费标准、征管都要依据十分严格的相关的法律法规来进行。一般都是通过议会或者是公开投票的形式来确定，确保非税收收入的公平性，切实体现出民众的意愿。通过立法程序设立非税收收入的征管细则，明确收费标准，避免收费标准不统一造成的乱收费情况，加强对收费标准的控制，可以从源头上规避违规行为的发生。

（二）统一预算管理，加强对非税收收入的监督管理。实行统一预算管理，加强对于非税收收入管理的监管，提升非税收收入的透明度，减少贪污腐败以及资金滥用情况，提升资金的使用效率，减少国家财政收入的资金流失。纳入到预算管理之中，便于对非税收收入进行管理，提升资金利用效率，同时也可以减少资金滥用的现象。

（三）加强信息化管理，同时接受民众监督。非税收收入对于缓解财政收支矛盾具有一定的积极作用。非税收收入作为政府财政收入的补充，其支出必须做到有理有据，更好地为民众提供公共服务。资金流向必须要透明公开，对于非税收收入的监管尤为重要。一方面保障资金的去向，发挥资金的最大效用；另一方面提升监管力度，杜绝资金的滥用情况，减少违规违纪行为。

（四）基于成本测算进行收费。当前缺乏统一的收费标准，对于收费存在较大的随意性，多收滥收的情况较为常见。工作人员在确定收费标准时有着较大的随意性，滥收多收侵犯了民众的利益，同时也不利于非税收收入的规范管理，不利于长期发展。不合理的收费标准会加重企业和民众的负担，同时也加剧了社会不公，不利于社会和谐发展。如何制定合理的收费标准在非税收收入征管中尤为重要。

综上所述，各个国家的经济体制、政治制度、国情均存在较大差异，但是对于非税收收入的管理均有丰富的经验可以供我国参考。我国可以借鉴国外成熟经验，并结合我国各地区的具体情况，不断完善对非税收收入的征收管理。发达国家的征收管理措施细节上存在差异，但大体上都对非税收收入管理较为规范。从源头以立法的形式规范征管流程，明确收费标准，同时吸取民众意见，加强民众对非税收收入的监管，避免了对非税收收入的滥用，同时加强公示，对非税收收入的资金使用去向进行公开详细记录。以上种种都对非税收收入的管理起着重要作用，优化了非税收收入的管理，值得我国借鉴。

四、甘肃省非税收收入管理改善措施

非税收收入是政府财政收入的重要组成部分，作为税收收入的补充，在目前收支矛盾较为突出的情况下，非税收收入为财政收入提供来源，能够缓解当前财政支出日益增加的困境。因此，对于非税收收入的管理尤为重要。从甘肃省近十年的数据来看，非税收收入呈现逐年递增的趋势，2016～2020年这5年间有4年非税收收入占预算资金的30%以上，所占比重严重超标，如果不加以规范管理，将会出现较为严重的后果。

（一）完善非税收收入法律法规。从国家层面进行立法，确保非税收收入的权威性，增强非税收收入的公平和效率，利用法律的规范性和权威性确保非税收收入征管的规范性，将非税收收入的征收方式、收费标准都以立法的形式来呈现。基层部门在征收过程中按照法律规定来进行，一方面保证了征收管理的规范；另一方面公开透明地进行征收，提升征管工作的透明度，减少多征滥收的行为。

（二）合理制定收费标准，保障公平。在对收费标准进行制定时，合理确定收费标准，同时考虑公平性。非税收收入是政府通过出售政府资源或者是服务来达到自我维持的目的。收费标准可以以成本作为基准，允许存在部分特殊利益，但不应超出成本太多，以保证民众的利益。同时，还需要保障收费标准的透明度，可以借鉴其他国家的做法，在具体的收费标准制定时考虑民众的意见，并接受民众的监督。收费项目和非税收的透明程度之间关系紧密，收费标准制定出来之后，各级政府还需要积极按照法定程序进行公示。由广大民众对其进行监督，加强对于非税收收入的监管，提升其透明度。

（三）加强票据管理，推进票据电子化管理。从甘肃省的情况来看，由于票据管理不规范，导致一部分税款游离于国家财政之外，税款流失严重，不利于对资金的合理利用。结合当前大数据和信息化背景，可以将非税收收入管理朝着票据电子化发展，实施严格的票据管理，避免严重依赖原始票据的情况，可以规避一些违规违纪的行为，从侧面阻止相关单位的违规行为，也避免了国家财政收入的损失。从票据的领用到票据的使用，推行财政票据电子化，实现对票据的领用使用整个流程的电子化监控。除此之外，加强对票据的保管，并定期检查。

（四）提高非税收收入监管力度。非税收收入支出必须做到有理有据，更好地为民众提供公共服务。资金流向必须透明公开，对于非税收收入的监管尤为重要。一方面保障资金的去向，发挥资金的最大效用；另一方面提升监管力度，杜绝资金的滥用情况，减少违规违纪行为。可以由民众和部门双方进行监督，首先对于非税收收入的征收标准、收费情况以及资金去向进行公示，通过公示加强民众对资金的监督；其次完善单位内部执法监督制度，通过完善征管部门内部的自律制度，建立合理的监督机制。各征收部门接受监督，并开设相应的举报和投诉渠道。

甘肃省的非税收收入管理不断规范和完善，取得了一定的成效，但是仍然存在较多问题，本文在借鉴国外非税收收入管理经验的基础上，结合甘肃省的实际情况，提出了相关建议。当然，非税收收入的规范与完善是极其复杂的过程，还需要长时间的尝试与摸索。