新能源国企“混改”将驶入快车道

文=李 锦

作为国家战略性新兴产业的新能源，近期在混合所有制改革这个细分领域，再起波澜。国家层面发布了新的操作性政策，使得略显沉寂的混合所有制改革领域再起波澜。

2022年4月，国家发改委、国家能源局印发了《关于做好新能源领域增量混合所有制改革重点推进项目工作的通知》(发改办体改〔2022〕281号，以下简称《新能源混改通知》)。文件明确要发挥国有企业、民营企业在新能源领域的各自优势,鼓励以合作新设市场主体等增量混合所有制方式推进项目建设。

《新能源混改通知》是发给各省区市与8家中央企业，为新能源领域包括光伏、风电等企业下步混改提供了方向，为我国发展壮大新能源产业明确了路径与原则。在碳达峰、碳中和目标下，资产重组是中央企业进军新能源、发展新能源的重要方式。也为民营企业、外资、个体工商户等市场主体创造出更多的投资机会。

《新能源混改通知》强调新能源、新增加的量、新的混改方式。可以预料，国有能源企业将加强新能源领域的布局，通过混改更有效地“抓重点、补短板、强弱项”，央企、国企成为绘制中国新能源基建蓝图的“主力军”，将推动国企驶入新能源发展快车道。

新能源是快速发展的行业空间巨大

就一个行业的国企改革发出文件，是少见的。为什么选择发展新能源加快发展混合所有制经济，其意义何在？要从宏观上理解。

首先，新能源的比例将成为世界能源舞台的主角，是大势所趋。根据目前国际上通行的能源预测，石油资源将在40年内枯竭，天然气资源将在60年内用光，煤炭资源也只能使用220年。由此可见，以石油、天然气和煤炭等化石能源为主的时期，仅是一个不太长的阶段，终将走向枯竭。人类必须未雨绸缪，及早寻求新的替代能源。根据国际权威单位的预测，到21世纪60年代，即2060年，全球新能源的比例，将会发展到占世界能源构成的50%以上，成为人类社会未来能源的基石。

其次，大力发展可再生能源减少中国对进口能源的依赖，提高中国能源、经济安全。中国化石能源尤其是石油和天然气生产量的相对不足，未来中国能源供给对国际市场的依赖程度将越来越高。国际贸易存在着很多的不确定因素，国际能源价格有可能随着国际和平环境的改善而趋于稳定，但也有可能随着国际局势的动荡而波动。今后国际石油市场的不稳定以及油价波动都将严重影响中国的石油供给，对经济社会造成很大的冲击。

再次，碳达峰、碳中和的宏观目标迫使央企必须实现快速转型。“十四五”是我国实现“双碳”目标的关键期、窗口期。对此，2021年3月，中央财经委员会第九次会议首次提出，要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，形成以新能源为主体的新型电力系统。日前，国资委发布《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，提出到2025年，中央企业可再生能源发电装机比重达到50%以上，战略性新兴产业营收比重不低于30%。对于中央企业也提出了明确的装机要求，这些对央企而言都是切实的外部压力。近四五年时间内，每年要增加多少新能源装机，其中风电光伏各是多少，都是有明确要求的。相关部门要求按时汇报项目推进情况，如果某个项目要申请延期，必须有相当充分的理由，否则不能长时间延后或暂停。

第四，新能源资源丰富，可供永续利用，是中国国有企业在“一带一路”的重要产业。目前，世界不发达国家的20多亿无电人口和特殊用途解决供电问题的现实能源，其中我国约占6000多万人。由于无电，这些人大多仍然过着贫困落后，日出而作、日落而息，远离现代文明的生活。这些地方，缺乏常规能源资源，但自然能源资源丰富，人口稀少，并且用电负荷不大，因而发展新能源是解决其供电问题的重要途径。

第五，从项目开发方面看，跨越式发展的空间大。2020年12月12日在气候雄心峰会上我国提出到2030年中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。截至2020年底，我国风电装机仅2.8亿千瓦、光伏发电装机2.5亿千瓦，合计达5.4亿千瓦，预计未来10年，风电、太阳能发电合计年均至少新增规模6700万千瓦以上，才能实现12亿千瓦，新能源将迎来跨越式发展。

在重点推进项目方面，《新能源混改通知》将聚焦于三类重点项目：一是有关省(区、市)发展改革委、能源局重点推荐地方国企和民企已开展或拟开展的增量混改项目。二是有关中央发电企业重点推荐集团下属企业与民企已开展或拟开展的增量混改项目,并与地方政府做好沟通。三是国家电网、南方电网可在新能源接网消纳等领域,推荐与民企已开展或拟开展的增量混改项目。

重点推进项目主要为光伏、风电开发项目，配套电网建设项目、接网消纳项目，“源网荷储一体化”“风光储一体化”“风光储数”融合、“风光储园”、农光互补、渔光互补等项目以及大型光伏、风电基地配套的风光防沙、防风、固草项目等。

民间资本的投入对新能源发展是强力的推动

早在2015年在国发〔2015〕54号《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中，就从国家战略发展高度重视新能源产业内企业的混改。当时提要分类推进混合，其中提到对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

在能源领域的垄断是不利于快速发展的。任何国家、任何领域都有很强的历史路径依赖。中国过去30多年的经济发展，依靠举国之力，电网、管道网建立起具有世界一流规模的国家石油公司和油气管道，能源供给基本满足了经济快速增长的需求。这个历史作用我们不能否定，但是也应看到，中国的能源制度强调政府对资源的垄断和支配能力，对非公资本进入设置了屏障，形成了以垄断企业为主体的封闭市场，妨碍了能源的技术进步和资源的最优配置。中国能源革命，当前最关键的是要破除垄断，放开对非公资本的准入，培育多元化的市场主体，逐步形成多元主体的能源市场。

提高经济活力，是能源行业国企改革的基本要求。一直以来，能源行业国有化程度高达86%左右，国企一家独大。能源国企垄断的风险将形成效率、价格和社会和谐三大风险，只要行业中存在一定比例的以盈利为目标的民营资本，上述风险就能降低。因此，能源企业混合所有制改革成为当下发挥市场的资源配置作用、提高经济活力的必然选择。

民间资本的投入，对新能源发展是强力的推动。用混改的方式迅速积累资金，把有用资源迅速形成效益。新能源混合所有制改革好处多，第一个好处，是引入了集体资本、民营资本等其他非公有资本，把新能源做强做优做大。第二个好处，是当前新能源、储能领域都存在明显的技术瓶颈，需要加大研发投入力度，这无疑需要雄厚的资金作为支撑。民营资本积极投资建设集中式或分布式新能源、大容量储能设施，开展“风光水火储一体化”“源网荷储一体化”示范项目建设，共同参加相关技术研发，强化资金支撑能力。第三个好处，可以通过民营资本进入，增强市场化经营能力，增强活力。第四个好处，可以通过“鲶鱼效应”加强能源行业竞争，提高行业效率。

新能源产业是一个技术、资金密集型行业，新能源企业高质量、可持续的发展离不开资金、人才等资源的源源不断的支持。而通过实施混合所有制改革，引入外部投资者，是很重要的。要想充分发挥市场机制作用，提升新能源基建质量和效率，同时细化分工形成完整的产业链，为整个新能源产业经济高质量发展提供有力支撑，离不开为中国经济贡献60%的民营企业们。2021年已经有许多民营上市公司积极行动起来，加快在新能源领域“跑马圈地”，一些公司甚至跨界挺进光伏组件、储能等新能源细分赛道。在技术层面，当前新能源领域中，民营企业的技术实力非常具有竞争力，比如，在光伏发电领域的上市公司隆基股份，该公司的光伏单晶硅片技术可以认为是行业引领者；在风力发电领域，像远景能源，该公司以智能风电为切入点，通过当前AI、大数据等互联网科学技术，深耕智慧能源业务；在储能领域，像宁德时代，它的锂离子电池技术也是目前行业中的佼佼者。这些无不在向我们传达，联合民营企业，借助民营企业在新能源行业的高敏锐度以及技术实力，是积极落实国家新能源战略的有效方式之一。

在当前国企改革大的机遇背景下，通过实施混合所有制改革，可以在股权层面引入与自己经济类型、技术水平、市场活力等高度匹配的外部投资者。通过混合所有制改革不止可以引入“三高”的战略投资者，也可以引入发挥产业、财务等作用的外部投资者。为光伏、风电、储能等新能源领域技术的进一步突破，提供强大的后盾，进而做强做大。技术的突破，离不开专业人才，国有新能源企业通过实施混合所有制改革，改变公司机制，可实施员工持股等中长期激励机制，将核心技术人才与公司利益绑定，增加并增强核心技术人才与公司的黏性，进而促进并激发核心技术人才的工作能动性，为企业技术突破夯实实力基础。

站在新能源的时代风口上，越来越多的投资商对自持分布式光伏资产表达出浓厚的兴趣。分布式光伏电站项目以体量小、资金规模少、模式灵活等优势正成为中小投资商的首选。与此同时，整县推进政策也最大程度地唤醒了行业内外对于分布式光伏投资的热情与动力，其中既包括上述提到的行业之外的资金方与选择自投的中小企业，同时，也包括已经在大型地面电站项目“霸屏”的央国企电力投资企业，根据统计，截至目前已经有超过100个县市区与企业签约或者启动整县推进工作。其中仍以央国企为主，也不乏深入参与其中的民营光伏企业。

在今年供应链剧烈波动的情势下，以户用光伏为主导的分布式光伏撑起了上半年的新增光伏装机。根据中国光伏行业协会数据，分布式新增装机同比增长中，户用新增装机首超集中式，成为新增装机主要来源。

分布式光伏的潜力正被快速释放，整县推进则成为提高市场认知度的催化剂，政策加持进一步提高了地方政府以及资金方对于分布式光伏的了解与认可，以往的“苍蝇腿”也成为了大型投资商跑马圈地的重点领域。随着分布式光伏整县推进的落地，有望将成为中国分布式光伏市场一个划时代的起点。

《新能源混改通知》在一定程度上，为新能源企业下一步的混改提供了一个方向，可以使得新能源产业发展参与主体的数量大大增加。事实上，今年以来，大部分的央国企正全面发动各级省分公司、二级公司参与新能源的开发建设。在此前广西公布的2021年保障性并网光伏项目名单中，仅国家电投就有包括国家电投贵州金元、国家电投海南新能源、国家电投江西中业兴达以及五凌电力、中电国际等多家二级公司参与其中。

在新能源、储能设施建设等领域开展增量混改。这些领域很多都是空白，有很大的空间。民营企业参与混改可以为央企、国企注入更多的灵活性，以适应快速多变的市场需求，提升运营效率。而对于民企自身来说，也意味着有机会分享央企、国企的科技创新成果，提高经营管理规范化水平，在这场前所未有的能源转型革命中站上更高的发展平台。

以新设市场主体增量混合所有制方式更为民企欢迎

党的十九大报告指出：“要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。2016年至今，国家发展改革委、国务院国资委牵头开展国企混改试点，先后推出了4批共208家试点。近年来，电力类央企混改在售电侧市场、新能源混改等领域已有一些积极探索。国家发展改革委体改司司长徐善长去年底就提到，围绕国家重大战略，在新能源、储能设施建设等领域开展增量混改。同时，正在研究制定深化国企混改实施意见，推动国企混改不断深化、取得更大实效，培育更多产权多元、治理现代、激励有效、充满活力的混合所有制企业。显然，发展混合所有制经济以两股趋势向前推进。一个是增量的改革，主要是能源领域增量改革；还有一种，是普遍混合所有制改革基础上的以改为主的新阶段。当然，《新能源混改通知》也吸取了国企改革存在的一些重要问题，更强调高质量、优治理这些特征。

《新能源混改通知》有两个关键词，一个是增量混合所有制方式，一个是战略型投资。

从混改的方式看，《新能源混改通知》强调增量混改方式。有存量混改和增量混改两种方式。存量混改实质上是一进一退，在新进投资者进入的同时，也意味着原投资者的退出，对混改企业来说，只是换了一个投资者，并不会增加企业的注册资本和净资产。股份的增量，与存量混改相反，新能源企业可通过增发股份的方式，引进新的投资者，增加公司资本金，提升公司实力。也就是说，新投资者的进入将带来注册资本的增加，给混改企业输入增量资金。所以，增量混改更有助于增厚混改企业的资金实力，强化进行新能源、储能关键核心技术研发的资金投入能力。而不是像存量混改一样，需要股东的一进一退，这对增资公司资本实力的作用不大。

从混改的形式来看，《新能源混改通知》提倡用战略投资型合作方式。对于能源国企推出的改革方案，社会上有不同的声音，民营企业的积极性也没有预期的踊跃，原因何在？长期以来，国企改革存在两种形态，一种是财务性投资，一种是战略性投资。混合所有制对于利益各方来说应该是共赢。但是，目前的改革方案似乎只是给了民营资本一个投资的机会，而改革后其在产权制度、经营机制等方面不需要实现根本性转变。财务性投资就是像买股票一样投钱，不参与经营。这样的混改，对企业的活力和市场化经营影响不大，所以现在发改委文件尤其提倡用战略投资型，战略投资型是参与经营，民营经济的活力才能得到发挥。

从混改的质量来看，《新能源混改通知》强调新模式的运用。对主要任务也进行了明确，主要包括三个方面，分别是探索高质量风电光伏发电等新能源项目开发建设的有效模式，探索形成新能源领域增量混改的实施路径，打造一批新能源领域增量混改的标杆项目。本次新能源领域的“中央企业/地方国企+民企”的增量混改模式还处在摸索阶段，未来在形成有效模式、有效路径以及“明星”标杆项目后，或可在更大范围内实施，以点带面，全面推动新能源领域企业混改。推动新能源领域增量混改所有制的重点项目主要在于探索项目运行模式、新能源消纳利用、运营维护、收益分配、支持保障、模式创新，以推动风光等新能源项目的健康发展。通过在战略投资者选择、股权结构、治理结构、经营机制、激励机制以及运营管理等方面的探索，充分发挥国企、民企的优势，为新能源发展培育更多合格的市场主体和有生力量。

从项目推荐单位来看，《新能源混改通知》主导权还是掌握在地方主管单位、电力央企手中。文件没有说明控股比例的问题。相对控股和绝对控股的问题没有提出来，如果这方面没限制、没设置红线的话，意味着可能拉开的口子比较大。对民营资本而言，可以进入此前可能不对自己开放的行业或者没有竞争力的行业，通过参股、控股、兼并或竞争特许经营权的方式参与能源投资建设，是有积极性的。

然而，随着更多资本的进入，政策双刃剑的另一面在于国家能源局的五大“不”要求挡不住地方政府以市场之名行垄断之实。政策迟迟未落地，备案、接入无法办理，在建项目无法推动，仍然困扰着相当一部分的从业者。

《新能源混改通知》要求，积极协调解决项目面临的共性问题和困难，帮助项目协调落实引战对接、合作改制、激励机制相关配套支持举措。同时强化财政金融政策支持力度。指导企业用足用好现行的促进企业并购重组有关企业所得税处理等财税支持政策。积极引导金融机构加大对增量混改重点推进项目的支持力度。鼓励地方金融机构给予精准贷款支持。

《新能源混改通知》还提到，积极协调重点推进项目土地、环保、保障并网等相关支持政策。加强对地方的监督检查，破除捆绑产业落地或设置前置条件等地方隐性壁垒，根据重点推进项目建设和运行实际情况及时完善行业政策、规范和标准体系。这些政策是值得期待的，尤其对民营企业。

预计实现到2025年中央企业可再生能源发电装机比重达到50%以上的目标并非难事。一方面，央企通过资产重组可直接获取成熟项目，另一方面，即便是自行开发，中央企业在可再生能源的资源获取上有很强的竞争力，无论是资金成本还是战略眼光，都具备强大优势。而在不断落地的利好政策和蜂拥而来的各路资本的加持下，2021年整年，以风光氢储为代表的各个新能源赛道可谓一派热火朝天。据不完全统计，截至2021年12月中旬，17家能源电力央企基本都已公布“十四五”期间新能源的投资目标规模，总计6.7亿千瓦。另据财达证券预计，电力央企将成为“十四五”电力清洁化的主力，预计新增风光装机目标占全国总量目标的80%以上。

表面看，很多央企看起来没有太多的新能源业务，也没有大力开发新能源电站，但实际上却并没有缺席此前的“圈地”。早有准备的央企想要进入或者转型新能源领域，竞争力可以迅速显现出来。不少玩家跨界而来，试图通过进军光伏组件、充电、储能等细分行业，参与这场新能源“盛宴”。作为2021年A股市场最热的概念之一，“新能源”也成为催升上市公司股价的利器。

相信随着越来越多央企、国企和民企携起手来，优势互补，深入合作，必将释放出强大势能，为国家双碳战略达成，能源结构转型升级提供实现路径。同样，随着我国新能源市场规模不断扩大，需求持续旺盛，站在产业爆发风口上的企业们也将迎来做强做大的好时候。

我国新能源国企“混改”在2022年驶入快车道，是一道产业发展的美丽风景线，也是国企混合所有制改革的风景线。