公共数据资源化管理在地方立法中的检视与制度构造——基于数据经济要素统一大市场的构想

姚 宇

（江南大学 法学院，江苏 无锡 222100）

近年来，我国的公共数据地方规定立法呈现出集中井喷的态势。截至2021年10月，仅各省、自治区、直辖市发布的公共数据地方立法及相关立法便有近三十部。然而，在地方立法实践中，各地公共数据地方立法却并未形成体系性的数据资源化管理制度，散见于立法文本各处的数据资源化管理规定的体例内容、体例逻辑不尽相同。公共数据资源化管理制度的缺失，无益于公共数据立法的确定与统一，不利于社会主义市场经济统一大市场的形成，加深了地区之间的“数据壁垒”隔阂，亦有碍于国内市场营商环境的优化。有鉴于此，全方位地检视现有公共数据地方立法体例，在以完善公共数据要素市场供给为手段优化统一大市场营商环境理念的引导下，将公共数据各生命周期的管理法规整合于“数据资源化管理”这一体例内容之下，正当其时。

一、数据资源化管理地方立法与数据要素市场

（一）公共数据要素市场化——建立数据经济要素统一大市场的重要举措

2022年3月25日，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了打造统一的数据要素市场在全国统一大市场建设过程中的重要作用，并将数据调查、数据开发等数据资源化管理手段列为打造数据要素统一大市场的重要举措。《意见》深刻揭示了社会主义市场经济统一大市场营商环境的优化离不开公共服务部门政务和公共服务水平的提升，更离不开以市场主体需求为导向、切实降低制度性交易成本的制度更新。

（二）公共数据资源化——实现公共数据要素市场化的必由之路

1.公共数据资源化的概念。公共数据资源化管理指公共管理和服务机构依法对其所控制的公共数据在数据全生命周期维度进行整合和加工，使之具有公共或私人意义上的可利用价值属性的活动。以“数据资源化管理”作为公共数据地方立法的体例内容则是对公共数据各生命周期管理法规以资源化管理和利用为立法理念进行体例重构、内容整合的立法技术性处理。

2.公共数据资源化管理与数据要素市场化的关系。诚如有些学者所言，当前数据要素市场建设的主要障碍是数据要素供给与需求的不平衡，而对公共数据进行资源化管理的实质正是将公共数据转化为数据要素市场所需求的公共数据资源。李克强总理曾指出，“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里。”可见，公共数据的资源化对整个数据要素市场的完善可谓是举足轻重。然而，要想打通由“公共数据”到数据要素市场公共产品的“最后一公里”，则势必要对公共数据的各个生命周期采取资源化管理。由此可见，数据资源化诚然是实现公共数据要素市场化的必由之路。

（三）公共数据地方立法——数据资源化管理的制度载体

1.公共数据地方立法的概念。研究中所称的公共数据地方立法特指省、自治区、直辖市、经济特区以及设区的市的地方人民代表大会及其常委会和地方人民政府，依据一定的职权、按照法定程序，在本行政区域内制定与公共数据有关的地方性法规和政府规章的立法活动。广义来说，公共数据地方立法既包括以公共数据为主要调整对象的地方立法，还包括地方数据立法、数字经济立法等其他地方立法中以公共数据为主要调整对象的立法体例内容。

2.数据资源化管理在公共数据地方立法中的检视。首先，检视国内公共数据地方立法文本可知，对公共数据实行“资源化管理”系由无锡市于2020年颁行的《无锡市公共数据管理办法》（以下简称“无锡市办法”）首倡。在《无锡市公共数据条例（草案）》中，“数据资源化”作为主要体例内容涵盖了公共数据的平台建设、目录汇编、收集汇聚、存储和报废等数据全生命周期的管理法规。《江苏省公共数据管理办法》（以下简称“江苏省办法”）的草案中做出了与无锡市相同的立法技术处理，该办法的正式稿将原“数据资源”一章改为“数据供给”，但并未发生实质变动。

3.公共数据地方立法的体例及研究范式。对地方立法体例的研究主要包括三个方面，即体例中轴、体例内容以及体例内容之间的关系。其中，体例中轴决定立法框架的关键要素，对整个文本具有提纲挈领的作用。现分别对公共数据地方立法从以上三个维度进行检视。

第一，现有公共数据地方立法的体例中轴大多遵循公共数据各生命周期管理展开。以无锡市办法为例，该办法依循数据平台的“规划与建设”，公共数据的“汇聚与采集”“共享与开放”等数据的生命周期时序安排立法，初步建立起了公共数据各生命周期的管理机制。各地方的公共数据地方立法的体例中轴大致与这一逻辑相仿。

第二，现有公共数据地方立法的体例内容设置具有一定的随意性。以“数据平台建设”为例，《宁波市公共数据管理办法》（以下简称“宁波市办法”）将其作为独立的体例内容，江西省办法和无锡市办法将这一内容与“数据目录管理”并为一章，《广东省公共数据管理办法》则将其归入总则。

第三，现有公共数据地方立法各生命周期立法体例内容的共性是“资源化管理”与“资源化应用”。如前文所述，公共数据地方立法井喷的动因是国务院要求地方政府推动公共数据要素市场化利用，公共数据要素市场化应以“公共数据资源化为前提”，由“资源化利用”导出“资源化管理”也是题中应有之义。因此，公共数据各生命周期的立法体例按照其共性应分为数据共享、数据开放等“资源化利用”内容和由数据平台建设到数据资源报废在内的数据全生命周期“资源化管理”内容。

二、数据资源化管理制度在地方立法中设置的必要性

建立公共数据要素统一大市场离不开以市场主体需求为导向、切实降低制度性交易成本的制度更新。而通过地方立法完善公共数据要素市场制度，恰恰是激发以大数据样态沉淀的公共数据的价值，是使公共数据要素充分迸发、涌流的重要举措。因此，公共数据要素市场化导向下的“数据资源化管理”地方立法正是对党中央、国务院优化营商环境号召的积极回应。笔者认为，将“数据资源化”作为公共数据地方规定立法体例内容，有三方面的必要性。

（一）公共管理和服务机构对明确自身行使数据经济职权制度依据的需求

“数据资源化管理”之所以不可或缺，是因为“数据资源”是公共管理和服务机构对公共数据行使权力的逻辑起点所在。公共管理和服务机构对公共数据进行管理、利用由来已久，这种管理、利用格局使公共数据的性质近乎于“公法上的物”。所谓“公物”或者“公产”（domainepublic）的理论，即政府对所谓“公物”享有所有权的理论，此种公物上的所有权又因仅能“为国家或者公共团体所特有的公共目的而支配”而与私人所有权而区分。当然，具体到公共数据的性质这一领域，公物理论所指的所有权应向使用权转变为宜。在公物理论领域，公物权属的确认关系着政府实施公物管理权的方式、内容、界限等诸多问题，这一结论同样适用于公共数据。

概而言之，数据资源化管理制度的确立可以回答公共管理和服务机构行使数据开放、共享等职权时“何以能为、当如何为”的诘问。

（二）我国数据经济发展对公共数据制度开放性体系的诉求

数据产权制度对于数据经济发展具有重要意义。在民法财产权权利与权能理论的视域下，“资源”很难经由法律解释或漏洞填补被归入私法制度上的任何一种权利客体，亦当然不能具有法定的权利并借此以生发出特定的权能，遑论由其衍生出数据经济制度；在经济学的视域下，“资源管理”这一难以界定初始权利的数据产权制度，按照科斯第二定律进行演绎，不难推知其必然将使得数据经济市场与“帕累托最优”愈行愈远。另外，按照《立法》的规定，数据产权属于法律保留事项，仅能通过法律进行规定，地方立法无权做出规定，而数据资源化管理制度，却正好可以在必要时作为承接“数据产权”的制度载体。

（三）公共数据地方立法对立法体例凝练简洁的要求

从立法技术层面而言，一个集成的“数据资源化”章节要比多个零散的章节更有利于维持法秩序的统合性以及逻辑的一致性。以宁波市办法为例，该办法与数据资源化管理相关的体例内容共有四章，这四章所包括的条文，至多不过5条，最少则只有2条，38个条文被析散分布于10个章节之中。由此可见，如果不在立法技术上采取提取“上位概念”式的集约式体例内容划分，将公共数据各生命周期内容整合在一个体例内容下，极其容易让法律文本陷入既“单薄”又“臃肿”的矛盾当中，使得公共数据资源化管理法秩序趋于碎片化。

就对行政需求的回应立法层面而言，维持一个开放的“数据资源化”章节是具有前瞻性的立法体例内容划分。公共管理和服务机构数据治理转型主要是由工具理性与价值理性的观念差异转变所主导，在这一过程中，对于数据管理的前瞻性十分重要。事实上，数据实践活动远比既有立法文本表述的复杂且深远得多，而且这种业务活动的流程还在日益地增多和完善。对于公共数据地方规定立法而言，如果不有所预见性地将所有的数据资源化体例内容进行归集，那么将不免面临每次回应修法便要对体例安排“大动干戈”的尴尬局面。

三、在公共数据地方规定中设置“数据资源化管理”的举措建议

（一）以服务数据要素统一大市场为基本导向构建公共数据质量体系

数据要素统一大市场的形成离不开公共管理和服务机构在公共数据的全生命周期管理中贯行标准化、公开化的利企便民理念，具体而言有两方面的举措。

1.数据资源管理标准化。对于“数据资源化管理”这一体例内容中的“数据质量”不仅要包括数据的“可用性”，还应包括“便利性”。数据资源标准化管理立法应以数据要素市场需求为导向，设置数据资源可利用与便于利用的原则性规定，探索建立数据基础和地方标准，积极建立区域乃至全国大市场下的数据统一质量体系，使得地方公共数据资源在数据要素统一大市场的流转畅通无阻。

2.数据标准公开化。数据资源化管理的根本目的是利企便民，优化营商环境。应明确规定数据质量标准的公开属性与公开渠道。通过数据标准公开便利数据要素市场主体使用公共数据，同时可减少市场主体的制度性交易成本。

（二）在预算经济性原则指导下建立数据资源分类分级报废机制

数据资源的分类分级报废是公共预算经济性的内在要求，也是数据资源化管理的重要体现。公共数据按照来源分类，大致可以分为采集取得的基础数据、处理所得的衍生数据、处理和制作取得的数据衍生产品。笔者认为，对于基础数据如果贸然删除，时过境迁则有可能难以再行采集，因此除因法定存储期限届满应禁止删除。对于衍生数据，则要有预见性地避免因重复需要、重复处理而造成的资源浪费，应对其谨慎删除。对于数据衍生产物、服务系统的报废应参照资产管理相关办法进行管理。

（三）合理安排“数据资源化管理”在地方立法中的体例

1.公共数据综合性立法和公共数据管理立法宜将公共数据专章规定，置于“总则”之后，以“公共数据资源化管理”与“数据共享与开放”这一数据资源化利用体例内容并发骈行，构成真正意义上的公共数据资源化管理体系。

2.对于综合性的数据立法而言，公共数据资源化仍然不失为一种优秀的体例内容安排可供选择。对于综合性数据立法的立法者而言，可以将“数据资源化”作为次级章节列入“公共数据”这一部分。