第三支柱养老保险发展问题

郑涵允

（上海工程技术大学，上海 201620）

引言

全国第七次人口普查数据显示，60岁及以上老年人口为26 402万，占总人口的18.7%，其中，65岁及以上人口为19 064万，占总人口的13.5%。该数据表明，我国老龄化趋势进一步加深。研究表明，在银发人群中以男性居多，且以事业单位从业人员为主。未来的很长一段时期，我国都将面临人口结构非均衡增长的压力。在这样的时代背景下，养老保险压力持续提高，但同时也为保险行业带来了利好消息。

在“十四五”开年之际，国家提出要发展多层次多支柱养老保险体系。其中重点强调了规范发展第三支柱商业养老保险，充分发挥个人养老金的保障作用。

商业养老保险具有实行个人账户积累制、个人自愿参加、税收优惠政策激励、市场化投资运营等特点，可以满足不同收入水平人群的多样化养老需求。在与国际经验的对比中可以发现，第三支柱养老金的重要性将不断提升，其能够减轻政府压力，与企业年金合流共同为基本养老保险提供补充。随着经济不断发展，我国的三支柱养老保险体系将持续发力，为老龄人群提供充足的保障。

一、我国个人养老保险发展情况

（一）缺乏法律及规章支持，发展不足

我国目前采用三支柱养老保险体系，第一支柱为国家强制实施的基本养老保险，企业和个人均需缴费（企业20%，个人6%），相关法律法规为《中华人民共和国社会保险法》。第一支柱承担维持老年人基本生活需求，以减少贫困为主要目的，覆盖近10亿人，是我国养老保险体系最为重要的部分。中国社科院2020年12月19日发布的《中国养老金发展报告2020》显示，截至2019年年底，我国第一支柱养老保险结余6.3万亿元，占我国社保基金的大部分。

第二支柱企业年金为企业自行主办，职工自愿参加，作为基本养老保险的补充提供补充性医疗保险等保障，受人力资源和社会保障部、财政部指定的《企业年金办法》行政规章支持。企业年金目前多由国企、大型企业等经营状况良好的企业参与，覆盖约6 000万人，截至2019年底，结余2.5万亿元，远低于基本养老保险规模。

而第三支柱个人养老保险没有相关法律规章支持，仅有银保监会、财政部和税务部门通过协调针对产品予以一定的税收优惠。2017年7月，国务院发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，但并未在制度层面上对商业养老保险做出保障。第三支柱中税延型养老保险仅在三个地区展开试点工作，迄今只有3亿元的保险收入，覆盖约4.7万人，没有发挥“支柱”功能。

从资金结余和覆盖人群范围的角度来看，第一支柱承担绝大多数的保障作用，资金规模约占70%，第三支柱发展规模最小，即使按照最宽口径仍只占比6%左右。国家规划实施的三支柱养老保险应协同作用，均衡各支柱间的资金规模，共同发挥支柱功能。

（二）概念定义不明

关于第三支柱养老保险的定义，学界存在许多不同意见，部分学者在研究时仅对税延型养老保险进行讨论。但从国际经验来看，第三支柱不仅限于保险，符合保障功能的公募基金、理财、养老保险等都可作为第三支柱的投资渠道。第三支柱作为金融市场提供的、个人自愿投保的补充性养老保险，应充分发挥市场调节功能，以灵活的资产配置和长期安全的投资为民众提供养老保障。

虽然政府部门在统计时也经常使用第三支柱的说法，但在国内对于第三支柱的具体定义、内容和范围等重要问题至今没有准确描述。实际上，国内的第三支柱养老保险仍处在刚刚起步摸索的阶段，仍需要对金融产品进行界定和规范。由于第一支柱发挥保底保障功能，第二支柱仅对部分人群提供补充保障功能，第三支柱应做到兼顾福利和储蓄特征，减少社会福利对国内储蓄空间的挤压。

（三）保险产品不足

目前我国总体金融资产规模为160万亿元左右，其中大部分为银行储蓄资产。截至2019年，养老保险资产规模不足1万亿元，与逐渐增长的养老保障需求不匹配。

目前国内关于养老的金融产品逐渐增多，但质量层次不齐，缺乏统一明确的定义。国内保险业提供的年金产品数量严重不足，大部分冠以“养老”之名的理财产品推出仓促，在对象、周期、服务和收益方面与其他现行理财产品没有本质上的区别，并没有切实起到为老龄群体提供保障的作用。在2018年推出的税延型商业养老保险虽有多家合规的保险公司参与，但保险产品存在功能类似、税收优惠力度不足、参保报税手续烦琐等问题，民众参保积极性不高。根据业内统计，2020年养老年金类保险产品保费收入仅占人身险保费收入的2%。

同时，国内资产管理金融产品多存在期限短的劣势，一般只有1—5年的封闭期，积累期短，保障作用不明显。与国际经验比较，我国个人养老金投资存在投资规模小、产品单一化、投资策略过于保守等问题。个人养老金产品需从个税缴纳期开始投保，提前储蓄，储蓄缴费十年以上以积累足够的数额用于养老保障。这类目的为预备性动机的投保或储蓄行为更加偏好流动性强、收益确定、风险性适中的产品，现有金融产品种类远远不够。

（四）税延型养老保险试点情况不佳

2018年5月1日起，上海、福建、苏州实行了为期一年的税延型养老保险试点，在政府的支持和社会各界广泛关注下，试点情况并不尽如人意。保费累计收入为1.5亿元，覆盖约4.5万人。值得注意的是，投保人主要是国企员工，这部分人群本身收入较高，多数人选择保守稳健性产品。该结果与第三支柱保障中低收入人群，提供更多个人养老金积累途径的初衷相悖，同时引发学界关于覆盖范围小，马太效应突出的思考和讨论。民众对税延型养老保险持观望态度，税优计算复杂、信息过少和领取阶段过高的个人所得税率致使其积极性不高。

二、国际私人养老金投资发展情况

（一）美国IRAs账户

美国是最早实施三支柱养老保险体系的国家，在养老金结构中，第一支柱基本养老金占比10%，第二和第三支柱共同占比90%。美国投资协会（ICI）的数据显示，截至2020年第二季度末，作为美国第三支柱的个人退休账户（IRA）的资产规模达到了10.8万亿美元，占养老市场总资产的34%。

美国第三支柱养老保险投资范围包含共同基金、银行储蓄、寿险资产等，其中共同基金占比达44%。IRAs致力于推动美股机构化，推动共同基金的发展。

同时，美国IRAs账户多样性较强，包含传统型、雇主发起型和罗斯型IRA，满足不同收入人群的多样化需求。

在账户转移机制方面，美国实现了第二及第三支柱的互通，401（k）计划的资金可直接转存至IRA账户，该措施极大促进了美国第三支柱的发展。

（二）日本私人养老金投资

日本的私人养老金投资主要包含两个方面：个人储蓄计划（NISA）和个人型定额供款养老金计划（iDeCo）。二者均是由个人发起设立的储蓄账户，由政府主导并交由金融机构托管，是体现了多责任主体的机制。

日本私人养老金的特点为：一是覆盖范围大，包含所有在职员工、公务员及家庭主妇。同时提倡提早储蓄，个人储蓄计划允许未成年人参加。二是高额税优政策支持，NISA账户投资产生的收益可以免除资本利得税，同时未成年人储蓄实施小规模投资免税制度，包括金融交易在内的多种操作均可免税。

日本私人养老金投资以高额免税政策和多样化的金融产品促进了民众积极性，提倡责任共担，释放第三支柱保障能力。

三、优化我国个人养老金账户制的建议

（一）加强顶层设计，确保法律监管

第三支柱的建立和实施需要政府总领，制定相关法律法规，社会上保险行业和监管机构配合，个人承担责任，以自身需求选择不同保障性金融产品。

首先，需要多部门共同研究，对第三支柱的含义、内容和范围做出界定，并出台正式文件。在税收优惠和财政补贴方面，应该起草出台相关法律法规，以保障民众资产安全性和第三支柱的法律地位。第三支柱的产品由金融机构提供，个人自愿购买，市场化程度强，应明确养老金融产品的具体标准，并以正式文件形式予以公布。同时，需要由政府主导，将第三支柱保险基金交由金融机构托管，设立专属监管机构对基金适用投资情况进行管理并及时披露。第三支柱作为补充型养老保险，需时刻牢记其设立目的是为不同收入人群提供更多积累养老金的途径，改善老龄人群生活。

（二）建立完善个人账户制

借鉴美国和日本个人养老金账户管理经验，应尽快建立完善的个人账户制，打通三支柱间转存渠道。目前我国大部分社保基金存在于第一支柱基本养老保险账户中，投资保守，收益率不高，在退休后的替代率也较低。个人账户制有助于民众自我管理规划投资计划，盘活社保基金。政府需建立公开透明的统一账户或信息平台，将三支柱的资金账户互通，统一归集管理。同时，统一账户与各项税收优惠挂钩，该举措有助于提升民众的参与率和积极性，降低政府财政及管理压力。政府应研究允许已参加第二支柱企业年金计划的职工在更换没有年金计划的工作后，将年金账户中的资金余额转移至个人商业保险账户；对于没有参加年金计划的职工，在参保商业养老保险时允许按照不超过个人工资4%的比例享受税收优惠，以确保三支柱间协同作用，提升商业养老保险的吸引力，扩大个人养老储蓄的规模。

（三）简化税收优惠政策设计

目前我国税延型养老保险采用的是比例不高于当月工资的6%和1 000元/月孰低的缴费方式，于缴税前申报，手续麻烦且不利于政府统计税收。同时由于2018年推出的新个税改革政策的冲击，税延型养老保险覆盖范围大幅缩小，保障性效果不明显。应提高税前抵扣标准，建立抵税额度和平均工资增长指数的联动机制，减小马太效应，促进社会公平。

目前实行养老金领取阶段7.5%的个税率，个人参保代价高，降低了民众参与积极性。应考虑不同收入人群的经济水平与缴费期同样实行分级缴税制度，保障中低收入人群生活水平，提升政策公平性。对于灵活就业群体，可以给予一定比例的财政直接补贴，扩大政策覆盖面。可以参照美国IRAs账户管理方式，对50周岁以上的参保人提供更高的财政优惠，鼓励更多在职中老年人参与第三支柱，在较短的储蓄积累期内提高缴费定额和缴费期限，使第三支柱更好地保障各阶段人群。

（四）增加个人养老金金融产品

与第一支柱基本养老保险安全的首要投资要求不同，第三支柱投资的主要目的是实现财富增长，满足多样化养老需求。金融市场应在政府的管理下，在保障资产安全性的同时设计周期长、多元化的投资产品，保持较高的资金收益水平。对于不同投资风险偏好者设计收益率不同的产品，释放老龄金融市场潜力。可以设计优化长期健康保险、长期护理保险等老龄人群急需的保障性产品，实现多层次健康管理服务，提升老龄人群生活质量。同时，政府应开展更多的政策宣传和个人投资教育，提升普通民众通过购买商业养老保险保障自身的能力，增强自身养老储备的积极性。