监督问责、服务提升与数字政府的腐败治理

南 日

(南京审计大学 公共管理学院，江苏 南京 211815)

一、研究问题的提出

党的十九大以来，习近平总书记关于党风廉政建设和反腐败斗争的重要论述为我国新时代反腐倡廉建设工作提供了根本遵循。[1]十九届六中全会指出，党的十八大以来，反腐败斗争取得了压倒性胜利与全面巩固，同时指出要“加快数字化发展和数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，建设数字中国”[2]，这些要求为我国下一步的廉政建设指明了行动方向。在全球信息化时代，数字政府建设在各国政府日益风靡，其反腐败能力也逐渐受到关注，涌现出大量关于数字政府抑制腐败的文献。有学者认为，数字政府能够通过固化权力运行和业务操作程序限制行政官员的自由裁量权，提高政府决策行为的透明度，提增内部公职人员公共服务意识和外部的监督问责效力。[3]

然而，从世界各国运用数字化、智能化、信息化的手段抑制腐败的具体情况来看，其实际效果并不尽如人意。一些国家尽管展示了数字政府在抑制腐败方面的积极作用，但也不乏一些失败的惨痛教训。[4]一些基于跨国数据的实证研究显示，数字政府确实可以有效抑制政府公职人员的腐败发生率，但也有一些研究指出，数字政府对腐败控制的积极效用受到了国家社会文化脉络的影响。来自一些发展中国家的实证研究也印证了上述结果。除此之外，由于数据获取的难度和测量指标的限制，现有相关文献集中在从总体层面上考察数字政府抑制腐败的效果分析，而缺乏对其中具体作用机制及逻辑的深入分析和检验。总体而言，数字政府与廉政建设之间是否存在显著性关系尚无足够的直接证据。

在分析国内外相关文献的基础上，本文运用跨国数据来探究数字政府对腐败的影响背后的深层次作用机制，尝试以现有的廉政研究理论推动反腐败斗争走向信息技术的实质性操作层面。在经验层面上，本文有助于全面分析数字政府抑制腐败的实际效果，从监督问责和服务提升逻辑出发探析其中的作用机制，进而提出有效的政策措施，更好地推动大数据、云计算等信息通信运用到反腐败斗争。

二、概念界定与文献评估

数字政府是指在新兴科技快速发展的背景下综合运用云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴互联网技术对治理过程提供数字化、智能化、信息化的平台环境和提升政府行政效率与决策科学性的新型政府运行模式。[5]数字政府强调用数字化、智能化手段和方法改变公共服务样式，改善公共决策质量，改进公共管理品质，优化政务工作流程，提升政府效能和提高公共监管水平，实现以数感知(民众诉求)、循数决策(公共资源配置)和依数治理(精准施策)。[6]84-97一方面，其要求各个政府部门优化数字工具、创建共享平台，打造以人为本的体现高度灵活性、更强包容性的数字政府基础设施，为政府数字化生态圈加速赋能。[7]另一方面，数字政府内在要求政府对外开放数据，释放数据活力，推进社会稳定与繁荣，为选择使用数字化渠道的民众创造高效、精准、安全的便利条件。[8]1

相关文献表明，腐败是一种具有多面性的现象，从而很难对其做出一个精确而全面的定义。[9]腐败在世界各国范围内均被当作不法行为。许多定义以此为根本，例如施莱弗(Shleifer)和维什尼(Vishny)认为，腐败是政府公职人员为谋取私利滥用职权的行为[10]；简(Jain)把腐败定义为行政官员违反国家法律收受财物的不当行为[11]；斯文森(Svensson)则把腐败概括为政府官员谋取私利滥用职权的行为。[12]上述对腐败的定义表明，政府公职人员的腐败行为不仅危害、污染了社会风气，而且影响国家政治安全和社会稳定，应坚决打击、消除腐败。以贝克尔(Becker)和斯蒂格勒(Stigler)、罗斯阿克曼(Rose-Ackerman)等为代表，大部分关于腐败的研究都从权力垄断和监督问责的结构关系进行分析，可以用委托代理模型进行解释。在公共权力的多层委托代理结构运行过程当中，“仁慈的委托人”学说认为，委托人是政府，代理人则是行政官员，因此，建立有效的监督问责机制、提高政府官员腐败行为所带来的潜在风险是抑制腐败行为的有效途径。[13]而“政府掠夺之手”的观点则认为，权力垄断下的自由经济分权体制必然导致政府公职人员谋取私利。[14]1也就是说，代理人在行使自由裁量权的同时拥有垄断权力，而委托人又因信息渠道等各种原因无法对权力进行监督制约，这时，腐败行为将会泛滥。在此意义上可以说，正确认识委托代理理论框架下的腐败决定机制在很大程度上能够为腐败治理提供有效见解。

近年来，对腐败治理的实证研究主要集中在法制建设、制度保障和经济发展等几个方面。阿瑟法(Azfar)和尼尔森(Nelson)的研究结果显示，增加腐败收益的难度和公职人员的工资有助于降低腐败的发生率，因此，大力发展地区经济的同时有必要建立有效的监督问责机制。[15]巴尔(Barr)等人的研究认为，健全有效的制度环境对抑制政府公职人员腐败具有至关重要的影响。[16]塞拉(Serra)运用专门设计的贿赂实验数据探讨了廉政建设的重点，即自下而上的监督机制与自上而下的审计纠错一样重要。[17]同时也有学者认为，公职人员的腐败行为受到经济因素的影响。阿芒蒂尔(Armantier)和博利(Boly)认为，经济因素(人均收入增多)是减少腐败的最强决定因素。[18]范瓦尔德森(Van Veldhuizen)运用实验室的实验数据分析结果显示，经济增长对腐败具有显著的抑制效应。[19]

我国的学者对腐败治理的研究多从政治学、经济学、社会学等角度对腐败进行描述分析，寻找影响腐败的多种因素，侧重于宏观层面的政策、制度、结构等方面。周黎安、陶婧运用我国省级面板数据系统考察了地区政府规模、经济开放程度对官员腐败的影响，结果显示，发展经济、控制政府规模的同时，加强法律的监督作用是抑制腐败的有效手段。[20]过勇、胡鞍钢利用寻租经济学的方法对行政垄断造成的腐败进行了研究，认为应深化经济体制改革，打破地区和行业垄断，充分发挥市场机制和公民社会的力量。[21]倪星、刘霏采用中国333个地级市的廉洁感知指数和相关数据的分析发现，经济发展、公共服务和公众受教育程度对地区清廉水平有正面的促进作用。[22]

国内外研究表明，腐败治理一直受到世界各国的普遍关注。而随着数字化、信息化、智能化等电子信息技术的发展，数字政府逐渐成为抑制公职人员腐败行为的有效工具。金千钧认为，政府数字化的发展能够有效解决信息孤岛、监督成本等问题，控制政府公职人员的权力垄断和自由裁量权，同时增强委托人的监督问责效力，从而减少腐败行为。[23]在早期的研究中，相关研究人员通过具体的案例分析了政府数字化对抑制腐败的作用。许多研究人员对美国、韩国、德国等国家的电子信息系统进行考察，展示了数字政府抑制腐败方面的积极作用。[3]但是，受到案例研究局限性的限制，一些学者转而采用跨国大数据对政府数字化的反腐效果进行实证检验，但并未得出稳健一致的结论。南(Nam)的研究结果显示，国家文化对数字政府的反腐效果具有调节作用，各国在政治、经济、文化等方面的差异影响了数字政府对腐败控制的影响。[24]有学者采用异质性面板数据模型进行分析后发现，数字政府与腐败控制之间并不存在显著的统计相关性。[25]来自一些发展中国家的研究结果也表明，数字政府的发展并不能显著改善公职人员腐败的发生率。[26]这说明，数字政府能否以及如何影响国家或地区的腐败这一命题仍然需要更多的实证检验。

现有数字政府和腐败治理的相关文献在理论和方法上为后续的深入研究提供了重要参考。但是，很多相关学者在探讨问题时忽略了数字政府对腐败的影响具有多维度的事实，往往只是观察到互联网、大数据、数字化等技术手段的影响，而忽略了公众自身的使用状况。在具体分析数字政府与腐败治理之间的关系时，已有研究大多是从硬件设施、制度规则、政策结构等宏观层面出发，缺乏对微观个体是否有效使用现有电子政务通信信息技术的状况的全面探究。而且，现有相关研究大多是案例分析或文本分析，缺乏对大样本的调查、实验和内容的定量分析。

三、研究假设

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推进党风廉政建设和反腐败斗争，提出了一系列新的理念、思路、举措，推动党风廉政建设和反腐败斗争不断取得重大成效。[27]在不断推进腐败治理新的技术、方法、路线的过程中，不断深化和应用数字化、智能化、信息化等电子信息技术对增强监督问责机制、提升公共服务质量具有十分重要的现实意义。进入中国特色社会主义新时代，我国政府的数字化建设实现了质的飞跃和发展。从“两网一站四库十二金”建设到“互联网+政务服务”，我国已从简单强调电子政务内部应用的电子政府阶段逐渐过渡至将数字化手段运用于公共服务全过程的数字政府阶段。[28]党的十九届四中全会提出“推进数字政府建设，加强数据有序共享……完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构”[2]，这表明数字政府建设已上升至国家治理的层面。在具体实践中，数字化、智能化、信息化等电子信息技术在各级地方政府得到了普遍的运用，如银川打造的“一网两端”服务场景模式，昆明实施的“一网四中心”、政务“七办”、公共资源交易智慧监管等，都充分证明了数字政府建设已经成为优化我国治理体系和治理能力现代化的重要途径。

数字政府对腐败治理的具体作用机制是廉政政策学者们所关心的核心问题之一。根据以往的研究成果分析发现，政府数字化建设对腐败的影响认定为外部环境的监督问责和内部系统的服务提升双重逻辑。[29]监督问责逻辑受到“国家权力扭曲”分析范式的影响，研究者从权力导致腐败的假设出发，分析政治制度和权力结构，认为缺乏权力监督、问责机制必然导致腐败。谢尔德(Schedler)认为，监督问责是被监督者有义务告知监督者关于自身的行动和决定，一旦出现不当行为就要受到相应的惩罚。[30]1根据上述界定，委托人对代理人的监督问责条件有两点：一是委托人掌握了代理人不当行为的信息，二是能够对其实施惩罚具备可选择路径。数字政府在此方面无疑具有十分重要的显著优势。首先，在数字化时代，公平地接触和使用数据是公民的基本权利，公开透明是数字政府的基本特征。其次，政府数字化要求治理信息化、管理网络化、办公自动化，有效地促进了各级地方政府的行政管理改革，清除了腐败寻租节点，从源头上预防和治理腐败。最后，信息交换和传播逐渐成为新的社会驱动力量，显著增强了权力监督机制和政府问责制度，一定程度上提高了公职人员腐败行为带来的潜在风险。服务提升逻辑受到“市场中心主义”分析范式的影响，现实中行政官员是利己的“经纪人”，并非单纯追求公共利益最大化。腐败存在于政府官员的权力当中，政府干预市场经济时，行政官员可以通过手中权力进行创租和抽租，一旦行政官员的利己动机与经济租金这两大因素相互结合并通过寻租活动表现出来时，就会滋生严重的腐败行为。[31]数字政府的发展可以有效适应当前对公共服务提出的更高效、更便捷、更精确的需求，进而显著降低寻租空间。[32]24-32在数字化时代，公众对政府公共服务不断提出更高更新更快的要求，而政府也在不断对数字形态进行自我适应和改变，加强与公众之间的联系，实现用数于民、还数于民的社会公共服务价值。为实现这一目标，世界各国政府纷纷搭建数字平台，大力发展数字政府基础设施，以数字化助力公共服务高效化、社会监管精准化。

基于上述两种作用逻辑可知，一方面，政府在打造数字化、智能化、信息化的政务平台的过程中大力发展数字政府基础设施，提高了公共服务领域的供给效率，显著降低了公职人员创租、寻租空间，起到了预防腐败的作用。另一方面，数字政府的发展显著提高了政府信息公开水平，降低了公民使用互联网、大数据等信息化网络数据的难度，显著增强了权力监督机制和政府问责制度，对预防和抑制腐败具有积极作用。因此，本文提出以下2个研究假设：

假设1：数字政府基础设施的发展水平越高，公职人员的腐败程度越低。

假设2：公民的数字网络使用比率越高，公职人员的腐败程度越低。

四、数据来源与变量测量

本文以142个国家为研究对象，基于数据的可获取性，采用2018年的相关数据。虽然收集的数据包含了全球178个国家，但是很多国家的部分变量数据存在缺失，为保证数据的可靠性和权威性，最终选取了142个国家的相关数据。

(一)因变量

本文的因变量是腐败程度，选取的数据来自于国家透明组织(Transparency International，简称TI)发布的腐败认知指数(Corruption Perception Index，简称CPI)。由于TI选取了比较客观和标准的方法，因此数据具有稳健性和有效性。[33]该指数通过合并多个调查机构的数据而成，被广泛地应用于跨国比较的实证研究中。[34]腐败认知指数范围从0到10，数值越大说明国家腐败程度越低。

(二)自变量

本文的自变量是数字政府、数字政府基础设施的发展水平和公民对数字网络的使用情况。其中数据利用世界经济论坛和国际电信联盟发布的网络就绪指数和信息化发展指数两项指标测量上述变量。网络就绪指数(Network Readiness Index，简称NRI)是依据《全球信息技术报告》系列中用于衡量各国数字信息化水平的指标体系。它是由世界经济论坛和美国哈佛大学的国际发展中心联合开发的数字化和信息化的指标评估体系。NRI对全球主要国家和地区的各项指标进行打分和排名，从而得出各国的数字化信息技术水平报告。历年报告均包含使用度指标和环境指标，本文采用以上两个指标分别测量网络使用状况、网络基础设施水平。其范围从0到7，数值越大说明政府数字化水平越高。信息化发展指数(ICT Development Index，简称IDI)是由国际电信联盟在世界电信和信息通信技术指标会议上打造的衡量各个国家数字信息化发展的指标。本文采用其中ICT使用和ICT接入指标测量网络使用情况和基础设施水平，其范围从0到10，数值越大说明政府数字化水平越高。

(三)控制变量

1.政府规模、政府责任、政府法治化。现有相关研究表明，政府的一些因素也可能会影响腐败程度。首先，倪星认为，大政府说明有更多的人力、物力和精力可以投入到反腐斗争中。[35]同时，大政府有利于提供更精准、更优质、更全面的公共服务，降低有服务需求者的行贿动机。[36]其次，伴随着社会问责机制的强势崛起，政府官员往往承受着来自上级和社会的双重压力，官员的责任意识不断被重新塑造，由此影响腐败行为。最后，某一地区的法治化程度不断完善，人们对政策制度的信心逐渐提高，腐败行为对经济社会发展和个人利益的消极影响日益凸显，由此积极投身反腐败斗争中。综上所述，本文选择政府规模、政府责任、政府法治化作为控制变量。

2.经济环境。与以往研究文献一致的是，我们仍使用人均GDP和经济增长率作为国家或地区的经济环境度量指标。之所以将经济环境纳入控制变量，其原因在于以往的研究认为经济环境是影响公职人员腐败的重要因素。有关研究表明，一个国家或地区的经济发展水平与其政府腐败程度之间具有显著的负向关系。[37]鉴于此，本文将人均GDP和经济增长率作为控制变量放入模型中，其中数据来自宾州世界表(Penn World Table Version 7.1)。

3.政治环境。罗斯·阿克曼(Rose-Ackerman)的研究表明，民主可以通过政治权力多元化来减少政府公职人员的自由裁量权，同时增加政策决策的透明度，并且通过选票来影响政客对选民的责任意识。[38]1但是民主化与腐败之间的关系却备受争议，研究人员对此没有形成一致意见。阿黛斯(Ades)等的跨国数据分析结果显示，一个国家的民主化与腐败程度之间没有显著相关性。[39]然而垂斯曼(Treisman)的研究却认为，有较长民主化历史的国家清廉水平更高。[40]所以，本文将民主化作为影响腐败程度的因素来考虑，运用马夏尔和科尔(Marshall and Cole)的Polity Ⅳ Project指标，民主化范围从-10到+10，数值越大说明民主化水平越高。

4.国际环境。随着全球化的发展，世界上任何一个国家都避免不了在政治、经济、文化、社会等领域密切往来、频繁交流，各国的相互依赖性越发突出。腐败是一个世界性难题，加强政府间合作、实施各项举措、打击腐败行为逐渐成为一种刚性需求。[41]瑞士联邦苏黎世理工学院经济研究所发布的KOF全球化指数(KOF Globalization Index)显示了全球化的政治、经济、文化维度的数据，通常在实证研究中考察全球化水平。KOF全球化指数范围从0到100，数值越大说明全球化水平越高。因此，本文也以此为标准将KOF全球化指数作为控制变量纳入相应的模型中。

五、回归模型与分析结果

(一)描述性统计

表1详细描述了各变量的取值情况，包括因变量、自变量、控制变量的平均值、标准差、最大值和最小值。其中，腐败认知指数(CPI)的样本平均值为6.03、标准差为2.10，信息化发展指数(IDI)的样本平均值为3.36、标准差为1.90，网络就绪指数(NRI)的样本平均值为3.91、标准差为0.83。

表1 各变量取值总体描述

(二)相关性分析

在进行回归分析之前，为确认各个变量之间的关系，本文首先进行了Pearson相关性分析，结果如表2所示。其中，信息化发展指数与腐败认知指数存在显著的负向关系(-0.85)，网络就绪指数与腐败认知指数存在显著的负向关系(-0.90)。也就是说，数字化程度越高的政府机关的公职人员的腐败行为越少。另外，信息化发展指数二级指标电信基础设施与腐败认知指数存在显著的负向关系(-0.86)、网络就绪指数二级指标电信基础设施同样与腐败认知指数存在显著的负向关系(-0.84)。也就是说，电信基础设施发展越好的地区的公职人员腐败比例越低。此外，信息化发展指数和网络就绪指数的二级指标使用状况均与腐败认知指数存在显著的负向关系(-0.88，-0.89)。这说明政府、商业、个人对信息情报通信技术的使用情况越好，当地政府的清廉水平越高。

表2 相关性分析结果

(三)回归分析

在网络时代，数字政府的飞速发展为腐败治理变革创新带来了重要的战略机遇，利用数字化、智能化、集成化等网络信息技术推进廉政建设对于巩固发展当前来之不易的反腐斗争压倒性胜利具有十分重要的现实意义。本文以142个国家或地区为样本，综合使用国际透明组织、国际电信联盟、世界经济论坛发布的调查数据和统计年鉴数据，重点考察了数字政府、电信基础设施、用户使用情况等三个维度对腐败程度的影响。如表3所示，参照Adj R2检验模型拟合度，四个模型的整体上均高度显著。除此之外，为了克服潜在的异方差问题，各个变量的系数均采用了稳健性标准误差进行估计。

表3 数字政府与腐败的回归分析结果

第一，在模型1和模型3中，网络就绪指数、信息化发展指数与政府腐败呈负相关，但不显著。这说明由于其他因素的影响，数字政府反腐败的效果对政府公职人员在现实中追求个人私利而参与腐败的震慑不尽如人意，这在某种程度上回应了本文开篇就提出的困惑，即政府数字化未必一定能够根除腐败，而社会文化因素及政府、商业、个人对新技术、互联网、大数据、人工智能等技术手段的使用状况对抑制腐败的影响更大。

第二，在模型2和模型4中，电信基础设施与政府腐败之间呈负相关，且在1%水平上较为显著，即数字政府的基础设施建设水平越高，政府公职人员腐败程度越低，假设1得到了验证。其中的具体机制在于，一是受政府规模的影响。政府打造数字化、智能化的电信基础设施可能意味着需要较大的政府规模投入、运营和维护，而这可能带来政府治理能力和质量的提升。也就是说，大政府可以提供更多的公共服务，人均公共服务水平更高，会降低有服务需求者的行贿动机。[42]二是服务提升逻辑，即电信基础设施的发展能够通过提升政府在线公共服务方面的供给效率和服务水平，改善公民的增权赋能感知水平。现有相关研究表明，政府行政官员在提供公共服务方面的绩效会显著影响公民增权赋能感知水平，增权赋能感越强的公民维权意识更高、越有可能采取实际行动参与反腐败。[43]

第三，在模型2和模型4中，ICT和网络的使用情况与政府腐败之间呈负相关，且在1%水平上较为显著，即数字化网络使用情况水平越高，政府公职人员腐败程度越低，假设2得到了验证。公民是数字政府、智慧治理的基础和关键驱动力。总体而言，数字政府建构的重要前提就是数据的可得性和可及性，还数于民，才能保证数字政府持续追求自动化、智能化、复杂化的目标。在这种模式下，数字政府抑制腐败的效果主要取决于公民的网络使用情况，其高灵活性、可扩展性和高性价比可以使公民用户不受时间和空间的限制而使用数字技术和数据并推动社会和经济腐败治理模式的转型。

第四，控制变量的影响。首先，在四个模型中，人均GDP与腐败认知指数之间呈负相关，且在1%水平上较为显著，说明国家或地区的清廉水平确实会随着经济发展水平的提高而得到改善。但是，经济增长率在四个模型中对政府腐败的影响并不显著。这可能是因为，经济增长率高的国家中有许多是发展中国家，其经济发展水平并不高。以发达国家为主的OECD国家的经济增长率低于世界平均水平；而以撒哈拉以南非洲地区和联合国定义的最不发达国家的增长率也低于平均水平。[44]这一结果也间接地印证了国家或地区的经济发展水平对于公职人员腐败程度的影响。其次，国家或地区的法治化程度与腐败认知指数之间呈负相关，且在1%水平上较为显著，说明国家法治化水平越高，公职人员的腐败程度越低。再次，四个模型中政府规模与腐败认知指数之间呈负相关，且在1%水平上较为显著，说明政府规模可能对反腐败行动产生积极影响。最后，通过对模型的观察发现，国家或地区的民主化、开放程度水平与公职人员腐败程度之间没有显著的关系。

综上所述，可以说明数字政府影响公职人员腐败水平的核心作用因素主要是电信基础设施和数字化网络使用情况，它们分别集中体现了数字政府影响腐败程度的服务提升逻辑和监督问责逻辑。因此，未来应进一步采取不同维度来综合考虑、统筹规划、整体实施，不断优化提升数字政府发展水平，打造更加智能化、数字化、高效化、服务化的政府。一方面，聚焦于使用者和公民的需求，建立公开、透明、可接触性的数字政府，拓宽数字政府公共服务的渠道，减少数据孤岛和信息垄断。另一方面，构建数字政府基础设施升级改造常态机制，向设备智能化、资源共享化、场景多元化方向发展，持续改善政府公共服务供给水平。

当然，本文存在的一些不足有待通过后续研究不断完善和深化。由于相关变量数据的限制，模型中未能控制所有的重要变量，结果的稳健性有待进一步检验。