新发展阶段广东县域经济发展困境与突破路径探析

林先扬，林 森

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

美国哈佛商学院教授迈克尔·波特在《国家竞争优势》一书中构建了著名的“钻石模型”。“钻石模型”理论将一国竞争力归因为生产要素，需求状况，相关产业和支撑产业，企业战略、结构和竞争对手四个方面。这四组要素并非独立存在，而是彼此之间相互关联，相互作用影响，在这四项要素之外，还存在着“机会”与“政府”两个重要因素，这六个要素组成了一个体系，决定着一国竞争力的强弱。[1]66-69竞争力理论不仅被用于研究国家，也被学者普遍运用于区域竞争力的分析。县域经济是以县级行政区为单位的区域经济单元，在国民经济体系中，县域经济既是一个独立的基本经济单元，又是构成市区、省区、经济带等更大区域单位的基础。在当今的区域较量中，综合竞争力的较量日益突出，竞争力的大小已成为决定县域经济发展水平的关键因素。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展的主题是“高质量发展”，在这样的大背景下，县域经济要想在激烈的市场竞争中赢得一席之地，就必须要重视自身核心竞争力的培育，促进高质量发展。

一、广东县域经济竞争力的研究综述

县域经济作为中国特有的一种区域经济形式，既体现着区域经济的相关特征，又因为受到县级行政力的约束有着自身的发展特色，成为区域经济学一门独特的分支学科。针对广东县域经济的研究涉及多个方面。周春山等分析了20世纪90年代以来广东县域经济差异，通过对广东县域经济1991—2008年演变特征的分析，归纳出了三种发展模式：核心城市、较发达地区和欠发达地区。[2]周天芸等探究了广东县域金融机构集聚与经济增长之间的关系，实证研究表明县域金融机构集聚与经济增长之间存在着倒U型关系，金融机构集聚初期对经济增长促进作用明显，随着集聚程度的提高，两者的相关性逐渐减弱。[3]凌立文等探究了广东县域农业经济系统的生态效率，研究表明广东县域农业具有一定的比较优势，总体来看自然环境优越，生态环境良好。[4]白雪等探讨了广东县域经济的空间差异及演化，认为在2004年之后广东县域经济集聚程度在逐渐降低，极化效应减弱，发展水平空间差异主要表现为东北—西南方向。[5]林海构建了县域创新环境评价指标体系，实证分析了广东“一核一带一区”的县域创新环境、创新投入、创新绩效特征。[6]江苏与广东同为中国沿海地区的经济强省，对外开放的领头省份，两者常常被当作区域发展比较研究的案例，已有研究也存在对两者县域进行比较的探讨。[7][8]

关于广东县域经济竞争力的相关研究还处于起步阶段，汪柯将县域经济竞争力定义为县域经济对资源的优化配置能力所带来的对本区域中产品或服务的吸引力，这种吸引力帮助县域获得可持续的竞争力。[9]杨英等通过分析广东“要明鹤兴”地区合作的例子，认为通过开展区域合作可以提升县域的核心竞争力。[10]申文青通过总结广东增城市成功的经验，提出县域经济核心竞争力的突破可以从资源、产业、政府、人才创新几个方面入手采取相应的措施。[11]张河清等综合了要素竞争力、市场竞争力、管理竞争力和发展竞争力四个方面的因素构建了县域旅游竞争力评价体系。[12]余静静从经济效益、经济结构、消费、人力资本、基础设施五个方面构建了评价指标对比粤苏两省县域经济竞争力，认为广东县域经济总体发展和平均水平落后于江苏，处在低水平均衡发展状态。[13]

通过对过往研究的梳理总结，可以看出关于县域经济的研究已经取得了较为丰富的成果，为本研究提供了宝贵的借鉴，但是现有研究主要集中在某几个方面，尚未对广东县域本身特殊的情况作出全面、科学的评价；针对广东县域经济竞争力的研究还非常不足，而将广东县域按照“一核一带一区”区域划分法进行针对性考察的研究寥寥无几。县域作为城乡融合发展的主战场，在“一核一带一区”区域规划中具有重要的黏合作用，在广东区域协调发展的大背景下，对于县域经济的发展变化有了新的要求，提升县域经济的竞争力，对于“一核一带一区”区域新格局的形成具有重要的促进作用。本文在相关研究的基础之上，在竞争力视域下剖析县域经济发展困境，探讨困境的突破路径，以期发掘县域经济新的发展潜力，提升县域经济的竞争品质，推动广东以及全国经济形成高质量发展的新格局。

二、当前广东县域经济发展总体特征

广东是全国经济大省，县域经济是组成广东经济总体重要的一部分。2020年，广东共有57个县(含县级市)，创造了国民生产总值13863.3亿元，占全省GDP总量的12.5%。广东县域经济发展现状可以概括为以下三个方面的特点：

(一)经济快速发展，综合实力不断增强

2020年广东县域国民生产总值相较于2010年增长了42%，相较于2019年增长了2.4%，县域平均产值达到了243.2亿元，其中有5个县(市)的产值超过了600亿元，产值最高的高州市达到了633.6亿元；地方一般公共预算收入达到了651.5亿元，相较于2019年增加了40亿元。总体上看，广东县域经济正在逐渐摆脱疫情冲击的负面影响，恢复正常生产秩序，持续保持良好发展态势。

(二)产业转型升级，经济结构逐渐优化

近年来广东区域合作交流不断加强，2016年印发的《广东省财政厅关于支持珠三角与粤东西北产业共建的财政扶持政策》等相关措施为粤东西北带来了一批项目投资，县域产业水平得到了很大的提升。广东县域的第三产业产值快速增加，第一产业产值缓慢上升，第二产业产值大体上保持稳定，当前广东县域的产业结构稳定在“三二一”格局(见图1)。

图1 2016—2020广东县(市)三次产业总产值(亿元)与比重(%)

(三)区域空间发展不均衡，地方差异显著

2020年珠三角核心区12个县(市)、沿海经济带18个县(市)、北部生态发展区27个县(市)面积比重分别为22.02%、27.67%、50.31%，人口比重分别为16.58%，60.06%，23.37%，地方生产总值比重分别为29.75%、44.12%、26.12%(见表1)。广东三大区域中沿海经济带县域GDP占比最多，珠三角核心区县域次之，北部生态发展区县域最少。由于珠三角核心区部分经济实力强的县(市)已升为地级市或市辖区，目前珠三角核心区九市中仅有肇庆、惠州、江门三市仍保留着县级(县级市)行政区，拥有不到千万的人口，因此县域整体经济水平并不出众，与沿海经济带县域差距较大。但是从人均水平来看，珠三角核心区的人均生产总值已超过了5万元，是沿海经济带县域的2.4倍，北部生态发展区的1.6倍。而北部生态发展区受到自身发展条件限制，经济实力还较弱，各项经济指标都较为落后。此外，广东三大区域之间产业结构组成也有差异，沿海经济带和北部生态发展区的第三产业比重较大，占比接近50%，而珠三角核心区县域则是第二、三产业比重较大，占比均超过了40%，可以看出广东三大区域之间的主要经济指标有着较为显著的差异。

表1 广东“一核一带一区”县域主要经济指标

三、新发展阶段广东县域经济发展困境分析

进入新发展阶段，从竞争力理论分析框架来看，广东县域经济正面临着生产要素有效供给不足、缺少内需增长动力、产业发展受限、企业管理与战略亟需转型升级、政府管理不畅等发展困境。

(一)广东县域经济的生产要素有效供给不足

地理位置和资源禀赋是经济发展的初始条件。广东地势总体呈现北高南低的状态，珠三角地区占据了广东平原的大部分面积，粤北山区集中着近半数的县(市)，此处的地理位置使得生产生活受到了较大的限制。粤东西北县(市)自然资源较为丰富，但由于此处交通、人才等条件的限制，难以得到有效的开发利用，随着北部生态区建设的推进，北部山区转向以保护和修复生态环境为主要任务，环境承载力成为产业转移不可忽视的问题，这又进一步加大了在此处进行投资的难度。在资金投入方面，财政贫县弱县较多，财政支持力度不够。2020年全省57个县(市)财政收入中，仅有25个县(市)的地方一般预算收入超过了10亿元，而还有8个县(市)的一般预算收入不足5亿元，绝大部分县(市)收支差额巨大，财政收入不足导致县(市)无力将资金投入经济建设中，经济增长缺乏稳健支撑力，从而陷入“贫县更贫，弱县更弱”的恶性循环中。

(二)广东县域经济缺少内需增长动力

经济增长需要靠内需拉动，市场规模大小对于本土企业的发展、吸引外资的能力有着重要的影响。目前广东县域市场现状表现为：市场规模小、结构不完善、人均收入低、消费动力不足。2020年广东县域社会消费品零售总额为5652亿元，相较于上年下降6.5%，非县域消费品零售总额为34877亿元，与县域相差约6倍，县域城镇居民人均消费能力较弱，消费水平不高；从收入方面来看，县域城镇居民可支配人均收入为28262元，农村居民人均可支配收入为18250元，与广东全体居民的人均可支配收入41028元之间有着较大的差距，居民收入不高。由此可见，广东县域市场规模完善程度较低，县域经济缺乏相应的内生增长动力。

(三)广东县域相关支撑产业发展受限

首先，产业质量有待提高，广东“一区”县域工业构成主要以初级加工业为主，2020年广东县域规模以上工业企业创造了564亿元的利润总额，仅占全省规模以上工业企业利润总额的6%，工业结构层次较低，生产效率不高；其次，产业具有同质化现象，区域经济特色不突出，如粤东西地区小家电制造业扎堆现象，同质化竞争严重；最后，产业集群能力不高，产业集群有利于相互竞争的企业之间提高竞争力，推动地区产业的发展。目前，广东县域经济还未形成具有合理布局、鲜明特色的产业集聚群，并且由于资金、技术等条件的限制难以发展高新技术产业，县域主导优势产业不明显，产业链的发展还十分不完善，不利于广东县域经济竞争力的提升。

(四)广东县域企业与政府管理需转型升级

首先，中小微企业作为广东县域经济的主要组成部分，这部分企业市场化程度偏低。多数企业存在着“小富即安”的想法，仍然以省内、国内为主要目标市场，缺少走出去的意愿，企业处在相对安逸的发展环境中，过度依赖于政府政策的扶持，缺少把事业做大做强的魄力；其次，县域企业创新意识不强，已有研究表明，广东县市区之间的综合创新发展能力差距较大，相较于珠三角而言，粤东西北部的县市综合创新能力还较差[14]；最后，企业管理方式落后。企业经营缺少完善的规章制度进行管理，企业内部管理与外部协调难以平衡，松散、混乱的管理极大阻碍了企业的发展。总体来看，广东县域企业在个体规模和整体竞争力方面还未形成明显优势，县域企业中的龙头品牌数量还较少。另一方面，县域政府在政府治理体系中起着连接上层、中层与基层的桥梁作用。从纵向来看，广东县域政府的绝大部分事务受到市级政府的直接管理，在考核与晋升方面要承受市级政府施加的压力，由此形成的“命令—服从”式市—县管理结构难以改变，导致县域政府在日常治理方面出现“唯数据”“唯上级”的畸形现象，在传统的县域政府治理过程中，一般主要采用的是“强势政府”、“万能政府”体系[15]，县级政府的行政成本过高，长期来看可能会导致政府行为短期化、政府威信下降等一系列问题。县域政府之间进行合作有助于达到更好的经济和社会效益，但是当前县域政府在合作过程中还存在着合作意识不强、合作内容不全面等问题，如粤东粤西地区由于地理位置、行政功能、价值认同等方面的差异，彼此之间合作较少，合作主要在汕头——揭阳——潮州城市群内部和湛江——茂名——阳江都市圈内部开展，导致在区域交汇处形成了经济落后的“隔离区域”，不利于区域协同发展。

四、新发展阶段广东县域经济发展突破路径选择

(一)突出集聚生产要素，促进广东县域经济集约化发展

一是汇集人力资本，发挥人才带动作用。广东县域发展离不开高级人力资本的作用，应适当提高县域的待遇条件，完善县域收入划分机制，对专业人才给予相应的补贴，进一步优化广东重大人才工程建设，给予“一带”“一区”县域高端专业型人才支持；扩大“一带”“一区”县域优质教育资源的覆盖面，促进基础学科教育与职业教育齐头并进，探索符合县域实际情况的人才选拔和进修机制，给予县域优质人才更好的发展空间。二是聚集资本要素，提高资金利用效率。广东县域发展受制于资金短缺，需要集聚足够的资本要素，保证县域持续的资金输入。首先，完善广东县域转移支付制度，加大对于财政困难地区的转移支付力度，适当强化省级市级政府支出责任，调整地区间财政不平衡的现象，提高县域政府财力保障水平；其次，调整税收分成制度，提高广东县域税收自留比重，保障县域留有充足的可供支配资金；最后，整合多种金融资源，运用政府购买服务等多种方式开展金融支农创新试点，联合多家金融机构逐步推进试点范围，总结可复制、易推广的金融支农模式。

(二)突出激发市场活力，发挥广东县域经济内生优势

广东县域经济发展受制于其长期对于发达城市经济带的依赖，导致自身市场的经济活力不足，因此需要多方联手共同助力县域内生性经济活力的增长。一是推动广东县域政府改革创新，打造高效廉俭的县域政府。转变经济发展方式的前提和关键在于创新政府管理，一个国家或地区的经济飞跃离不开政治革新和管理体制的变革[16]，推动广东县域经济的发展要求加大政府部门内部自我改革的力度，解决组织繁杂、职能重叠、成本过高的问题，强化政府部门的执行力，认真执行政务公开制度，自觉接受人民的监督。二是优化广东县域营商环境，为企业构建多维服务体系。良好的营商环境可以推动县域的招商引资和项目建设，有助于激发企业的活力。进一步贯彻落实好《广东深化营商环境综合改革行动方案》，建立规范统一的市场监管规则，打造优质高效的政务服务平台，减轻企业的负担，打破现有城乡之间的市场准入壁垒，完善产权交易平台，促进要素在区域与城乡之间的自由流动。三是加大广东县域企业帮扶力度，促进企业良性发展。市场活力的激活离不开市场主体的作用，因此需要精准帮扶县域企业，做到企业缺什么就帮什么。联合银行、评估等金融机构鼓励企业开展多种融资活动，帮助企业与金融机构的融资产品精确匹配，降低企业的融资成本；助力广东县域企业的创新，推动传统老牌企业转型升级，由传统单纯售卖产品逐渐过渡到“研发+生产+服务”发展路线，建立中小微企业的创新创业平台，为缺乏技术、资金、人才的地区提供相应的支持。

(三)突出培育产业链条，推动广东县域产业高质量发展

广东县域经济的核心在产业，2021年政府工作报告中强调做好“优化和稳定产业链供应链”的工作，产业链的优化与稳定将成为未来一段时间内县域经济发展规划的重点。一是明确产业定位，打造广东县域“特色小镇”。广东县域发展产业要利用好自身的优势，发挥出自身的特色。需要把握当地的产业升级趋势，确定产业主攻方向，在“一带”“一区”县域打造“特色小镇”，将特色小镇与特色产业融合，促进产业、人文、旅游、生态的有机整合，发挥好特色小镇对于解决就业问题、优化县市布局、促进产业升级方面的推动作用。二是融入区域发展格局，强化广东县域产业内部联系。在培育产业链条的过程中，广东县域应主动融入区域产业发展大格局，打造优势互补、分工明确的区域产业分工合作格局。对于“一核”，要利用此处的科技资源要素和制造优势，将发展重点放在高端制造业与服务业，同时向周边地区疏解部分制造业；对于“一带”，其有着优越的沿海区位条件，可进一步寻求与珠三角的产业联动，着力打造世界级沿海产业中心，而对于“一区”，其依托自身的生态优势和资源优势，可大力发展绿色农业与旅游业，各个区域在发挥县域自身特色的同时，以产业共建的形式优化产业布局。三是提高广东县域自主创新水平，以创新引领传统产业转型升级。县域是广东实现产业创新的重要主体，2018年广东台山、廉江、四会三县(市)入选了科技部全国首批创新型县(市)创建单位，截至2020年三县(市)高新技术企业已分别达到了148家、108家、45家。[17]未来，县域要进一步加大创新要素投入，学习借鉴具有代表性的县市发展高新技术产业的经验教训，坚持“一核”地区的领头示范作用，促进“一核”地区的创新资源在“一带”“一区”的流动与共享，同时充分利用好“广深珠澳”科技创新走廊的辐射带动作用，积极发展培育新兴产业，重视5G、互联网、大数据等新兴基础设施建设，抢占战略性新兴产业的制高点。

(四)突出加大城乡统筹力度，形成广东县域互帮互助城乡发展体系

加快城乡统筹规划，准确把握广东城乡发展规律，强化区域特色，推动区域融合发展。一是推动乡村振兴，加快乡村现代化建设进程。落实广东县域土地综合整治工作，细化县域土地类型，优化耕地格局，提升土地利用水平和生态维稳功能；其次，促进农业高质量高效率发展，扶持乡村龙头农业企业，培育农村特色产业，如在“北部生态发展区”发展生态循环保护农业等；最后，促进农村宜居宜业，推进生态宜居美丽乡村建设，提高公共基础设施建设数量和公共服务水平质量，整治乡村居住环境，解决好“一带”“一区”丘陵山区的垃圾污水排放问题，在污水无害化和垃圾资源化处理方面加大工作力度。二是优化城乡行政区划，构建新兴城乡关系。新型城镇化建设与乡村振兴不是矛盾对立的双方，两者可以协同发展，构建城乡统筹发展的新格局。[18]学习省内城乡融合的成功案例，如工业化牵引下的黄埔模式、文化赋能的茶山“四新发展”模式等，继续推动“一带”“一区”城乡融合工作，打破传统的乡村型行政规划模式，构建城镇型行政规划新格局，以区域内的中心城市为依托，合理规划行政区划，将发展潜力大的镇作为中心镇和县域副中心，引导人口、资源要素向中心镇聚集，将规模较小的乡镇与邻近城镇合并，合理有序推进“乡改镇”“县改市”“市改区”的进程，促进城镇体系的资源合理配置。三是实现城乡社会文明一体化，打造广东县域文明有序的社会空间。城乡统筹不仅在于经济方面的基础性融合发展，更在于精神层面的深层次一体化。推动城乡社会文明的一体化，要充分发挥城市文明对于农村文明的带动作用，结合广东优秀传统文化打造县域特色品牌，形成“一村一特色”的格局，实现城乡文明的互动双赢和可持续发展。