公立中小学财务管理存在的问题和对策

◆陈宇婷/厦门市同安区审计事务中心

公立中小学校作为义务教育的重要阵地，通常将教学质量放在首位，而忽视了财务管理的重要性。然而随着教育事业的快速发展，中小学校的经费和资产总量快速增长，经济活动日趋复杂，学校财务管理面临前所未有的复杂局面。公立中小学校财务管理工作的高效开展，不仅能够提升整个学校的财务管理水平，也为学校的整体教育教学质量提供了良好保障。本文以审计视角指出公立中小学校财务管理存在的主要问题，并提出对策建议。

一、公立中小学财务管理存在的主要问题

（一）食堂财务管理不规范

中小学校食堂管理工作包括饮食安全、物资采购、内控管理、账务处理、信息公开等方面，相关业务复杂，涉及面广，是公立中小学校内部管理工作中的重要组成部分，也是公立中小学校管理的薄弱点，其财务管理更是问题多发点，主要存在以下问题：一是违规设立账外账，“小金库”时有发生。根据《中小学校财务制度》中小学校应当将各项收入全部纳入学校预算，统一核算，统一管理。但在实际操作中仍存在违规设立食堂账，将财政补助资金、师生餐卡充值款等存入私人账户，或未及时足额将个人充值的部分缴到指定账户的情况，形成实质上的“账外账”“小金库”。二是未按合同约定足额收取相关费用。如合同约定需向承包方收取相应的管理费和水电费，但个别学校为了省去开增值税发票环节，将食堂承包管理费以水电费的形式代收，而未按合同约定收取水电费。三是食堂相关档案管理不善。学校食堂的账册、招投标材料由各学校单独保管，审查发现，个别学校以地址迁移，导致往年的招投标材料、会计档案丢失为由，未能提供相关资料，使审查受阻。

（二）物品或服务采购存在内控风险

公立中小学校物品、服务采购涉及课桌椅采购、信息建设等，需求量大且种类繁杂，常常存在采购程序不够规范、内控风险大的情况。如达到限额的项目未履行公开招投标手续，未经学校集体研究决策，直接发包；或多个项目的承包方为同一法人或其关联方，经审计组现场走访，发现多家关联企业注册地址为民宅，无实际经营迹象；而经政府采购的，存在公开范围不够，投标人串通投标的情况。

（三）工程建设管理存在薄弱环节

公立中小学校建设工程项目具有投资大、建设时间紧张、参与方多、专业性强等特点，存在以下几方面问题。一是为了不影响教学、满足按时开学的要求，中小学校常利用暑假、寒假时间对学校进行较大的改造或修缮，由于施工时间有限，存在为缩短前期工作时间，规避公开招标，将工程化整为零发包的情况。二是公立中小学校工程项目繁多，对工程完工或交付使用后的相关工作不够重视，存在多个项目已投入使用多年仍未办理竣工财务决算及结转固定资产的情况。三是由于会计基础工作不够扎实，部分基建项目账务处理不够规范。

（四）固定资产管理存在漏洞

一是资产权属变化未做好交接工作。由于区域教育资源布局调整，学校拆分、合并时未做好固定资产的调拨、移交、账务处理等工作，导致固定资产管理混乱。二是存在“重购买，轻管理”的现象。由于学校集体决策不充分或预算时未统筹考虑，重复采购时有发生，而采购后资产更新账务处理不当，新购资产入账不及时，未定期清查盘点，闲置资产未及时报废等，导致新资产未能好好利用，老旧资产未能及时处置，造成账实不符，甚至资产损失浪费。三是资产管理力量薄弱。中小学校一般没有设置专门的资产管理部门，而是由任课教师兼任，通常专业性不够，且难以专心于资产管理工作，只能应付日常工作，无力对全校的固定资产进行统筹管理。

（五）制度执行有偏差

存在对专项奖金的补助范围、“八项规定”、事业内控等制度法规理解不够透彻，执行存在偏差的情况。一是超范围发放补助款，如将学生午餐膳食补助范围扩大到三餐。二是违规发放补贴，如个别学校违规发放司机出车补贴。三是不相容岗位未相互分离，如出纳兼收费统计员、开票员，会计、财务主管未能对出纳形成有效制约、监督，导致款项统计错误、漏缴等现象频发，资金安全存在风险。

二、审计视角下公立中小学校财务管理问题成因

（一）财经类内外部监督检查缺位

一是财政、审计等外部监督部门覆盖范围有限。教育系统学校多，与财政、审计等监督部门事多人少存在矛盾，导致公立中小学财经类监督检查缺位。二是教育局对下属单位财经类监督检查不够到位。教育局对下属各学校的检查主要是教学质量、“明厨亮灶”、学生安全管理等方面，财经类的监督指导不足，使得各个学校管理参差不齐。三是未设置内审机构。按照规定，行政事业单位应设置内部监督部门或相关职位，如内部审计部门，但几乎所有的中小学校都没有设置内审机构。

（二）内部控制不完善

1.内控风险意识不足。因公立中小学校的主要关注点在于教学质量，会计人员作为会计内部控制的主要执行者，在学校的地位和作用一直没有得到重视。部分学校的管理者只知道财会具有核算、记账和报账职能，不重视财会的管理和监督职能，认为财会内部控制只是财务部门的事情，导致财会内部控制制度的制定和实施缺少自上而下的支持，在学校内部难以有效执行。

2.制衡机制未执行到位。大部分学校均有相应的内部控制制度，但有的学校存在校长“一言堂”的情况，重大经济事项，如固定资产处置、大宗物品采购、校园信息化建设等，集体决策不够充分；有的分工不够明确，底层行政人员经常一个人干了好几个人的活，如总务室同一个人既负责物品的采购又负责物品的验收、保管；资金支付上，个别学校会计与出纳虽有专人设岗，但在支付密码和印鉴管理上没有有效分离。存在未严格执行不相容岗位分离和制约制度的情况，导致内部制衡控制失效。

（三）财会人员自身水平有限

一是部分中小学缺乏专业会计人员。某些会计人员是由教师转岗或兼任的，会计的专业知识和理论水平远远不够。二是部分学校财务人员为非编人员，人员流动性大，对于财务管理工作的衔接性和稳定性不利。三是会计人员往往只熟悉日常的会计核算业务，缺乏管理经验和辅助决策的能力，从而影响了内控制度的执行水平。

三、加强公立中小学校财务管理的建议

（一）提高内控风险意识

1.重视财务管理工作。公立中小学校领导应转变理念，提高内控风险意识，摒弃“重教学轻财务”的观念，从思想上重视财务管理工作，关注财政资金从预算、使用到决算的管理，配强、配齐财务管理各岗位人员，使财政资金发挥最大效益。

2.建立重大事项集体决策制度。完善学校“三重一大”事项科学民主集体决策制度，避免重大决策失误，进一步提高决策的科学性、民主性、合法性。

3.强化责任意识。明确岗位职责，强化责任意识，有条件的情况下对关键岗位进行轮岗。充分重视人的因素，人管理好了，风险自然能有效控制。

（二）完善经济业务方面的内部控制机制

1.预算管理方面。一是各公办中小学校的总务处应做好与教导处、德育处等内部各部门之间的沟通协调，落实各部门的预算编制责任，促进学校预算工作有序开展。二是严格落实零基预算，强化预算年度工作谋划，加强项目前期论证和准备工作。三是强化预算刚性约束，做到“用钱必问效、低效必问责”，不断提升财政资金使用绩效。

2.食堂管理方面。一方面，根据学校规模合理设置食堂管理岗位，配备管理人员，各校结合实际制定完善内部控制制度和详细的采购、出入库、菜金结算流程，严格实行双人采购、换人验收、定期轮换制度，定期组织人员清查物资库存。另一方面，加强社会承包力量和委托经营食堂财务管理，严格准入制度，强化日常监管，坚持微利经营，坚持财务公示制度和不满意退出机制。

3.政府采购方面。一是坚持预算前对采购事项进行全盘摸底，精准确定需求量，再进行预算。二是按政府采购目录，对达到采购限额的，按规定形式进行采购。三是加强对政府采购活动的管理，采购过程公开、公平、公正，防控内控风险，重视采购项目验收工作。

4.基建项目管理方面。加强工程项目立项、招投标管理、工程进度控制、施工质量等方面管理，及时办理工程竣工验收、结算审核、竣工财务决算，并做好资产移交及登记工作。

此外，还应不断完善内部制度建设，梳理部门风险业务，及时出台管理制度，防止内控风险；通过合理化分工，确保不相容岗位分离、明确各岗位的职责和权限，形成常态化的制衡机制。

（三）加强财经类的监督管理

针对公立中小学校收支预算体量大、问题较多的情况，建议一是审计部门，应合理安排年度项目计划，以3-5年一个周期，通过结合专项资金延伸审计、学校校长经济责任审计、重大政策审计等项目，将所有公办中小学校全覆盖轮审一遍；二是教育局进一步加强对下属单位的财务指导，定期组织系统财务人员及经办人员进行财经法规培训，不断增强财经纪律意识和风险防范意识；三是探索设置公立中小学校内审机构，促进教育系统各单位遵守国家财经法规，规范内部管理，并与审计部门协作配合，形成常态化监督。

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