高校创新创业政策研究与启示*

谢少娜

（黎明职业大学 新材料与鞋服工程学院，福建 泉州 362000）

1 研究背景

据教育部网站数据显示，2020年高校毕业生874万人，同比增加40万人；2021年全国高校毕业生总数909万人，同比增加35万人；预计2022年高校毕业生规模1 076万人，同比增加170万人［1］。高校在肩负着大规模人才培养重任的同时，也面临着人才市场供求关系带来的就业压力。受疫情影响，中小企业经营压力增大，对应届毕业生的吸纳能力有所减退。因此，无论在全国还是部分地区，就业形势仍然严峻，就业的矛盾依然存在。

2 问题的提出

结合“大众创业，万众创新”的大背景以及当前的就业形势，进一步推进和贯彻落实大学生生创新创业系列政策显得尤为重要。不仅能激发大学生创业干事热情，还能为投身创业的大学生提供更好的创业环境，从而缓解当前的就业压力。那么，创新创业政策是否满足目标群体需求，政策的实施是否达到了政策制定的预期目标，政策执行过程中是否存在偏差，这是本文要研究的问题。

3 理论依据

3.1 公共政策内涵

就公共政策这一领域，中外学者的探索研究成果颇丰。国外学术界普遍认为，公共政策是一项集价值、策略和目标为一体的，具有计划性的系统方案，而方案的执行力度和执行效果，主要取决于政府的作为程度［2］；相较之下，国内学界对公共政策内涵研究相对系统化，普遍认为公共政策是在某个特定时期内，国家机关、政党以及其他公共机关、政治团体采取的政治行为或相关的政治准则。

3.2 研究框架

1976年美国学者麦克拉夫林（M.Mclaughlin）提出政策执行的互动模型理论，该理论主要框架分为两部分，一方是政策执行者，主要是从政策的供给方进行理论研究和实践剖析；另一方是政策的影响方，主要是从政策实施范围内受政策影响的机构和民众，两方面相互影响、相互适应、相互调整，政策执行是否有效力本质上取决于这两方之间行为调适的程度［3］。本文以政策执行互动模型为视角，从政策输入、政策过程、政策输出三个维度，对高校创新创业政策制定、执行和效果等要素进行系统研究，从而进一步挖掘我国高校创新创业政策存在的主要问题。

4 高校创新创业政策演进逻辑

1998—2001年，这个时期的创新创业教育尚在发展初期阶段。创新创业教育实践主要体现在个别院校的自发自主行为，如清华大学创办的创业比赛及开设创业教育类课程。总体而言，此时的创新创业相关政策处于萌芽阶段，可以说是实践先于政策。

2002—2009年，我国高校创新创业政策建设逐步规范化。其中，2002年开始创新创业教育走上了规范化、制度化道路，这一阶段政策指向主要是以创业带动就业，创业教育从属于就业教育，政策目标群体面向办学能力强的几所综合类院校。

2010—2014年，创新创业教育从国家层面上进一步推动，政策逐步向规模化、普及化发展。2010年4月，教育部发布了《关于成立2010—2015年教育部高等学校创业教育指导委员会的通知》；同年5月，人力资源和社会保障部发布了《关于实施大学生创业引领计划的通知》，接着《关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》《关于做好“本科教学工程”国家级大学生创新创业训练计划实施工作的通知》等相关政策文件陆续出台。

2015年至今，创新创业政策主要着眼于质量提升与制度体系的完善优化。在“大众创业，万众创新”的背景下，这一阶段的创新创业教育以创新为基础，支持创新者创业，使创业成为驱动经济发展的引擎”［4］。创新创业教育更加强调政府、社会、高校协同联动、合作育人，鼓励示范高校通过改革创新、特色实践引领创新创业教育内涵提升、高质发展。

5 高校创新创业政策文本分析——以LM大学为例

政策文件是最具权威的文本，本文将以LM大学为例，对2021年该校创新创业教育相关政策进行汇总梳理，政策文本里包含了丰富的理论解释和价值导向，因此本文以此作为研究的基础数据。本文选取LM大学“智慧校园办事大厅”中的通知公告、规章制度、常用文件等模块作为数据库进行筛选，以“创新创业”“就业创业”“互联网+”等为关键词进行检索，收集到相关的通知、意见、决定等共39份政策文件，并就根据政策名称、发文的机关主体、发文时间进行整理归纳，如表1所示。

表1 LM大学创新创业人才培养相关政策文件

5.1 创新创业政策的总体概况

从政策制定主体来看，LM大学创新创业政策的制定涉及LM大学、创新创业学院、教务处等部门，政策发布的形式包含通知、意见和决定等类型，政策内容涵盖了创新创业类比赛、教育、项目孵化、资金补贴等，充分体现了LM大学创新创业政策的不同维度和层次。总体上看，LM大学的创新创业教育相关政策是比较完备的，人才培养体系是相对完善的。

5.2 创新创业政策发文主体单一

从LM大学创新创业人才培养政策文件的发文主体来看，主要有校级、部门级两个层次。在LM大学的 39 项相关政策中，学校及校办的校级文件有12项，占发文总量的30.7%，部门级别如创新创业学院、学生处、教务处等单独发文的有 22 项，占发文总量的56.4%，其中创新创业学院发文17项，占单独发文总量的77%。这表明，LM大学的创新创业人才培养政策文件主要以主管业务部门单独发文为主。

5.3 创新创业政策类型直接影响着政策效力的发挥

高校创新创业政策具有系统性、前瞻性、连续性等特点，是随着经济发展变化和国家创新创业政策变化而动态调整，是高校创新创业工作的依据和方向。就LM大学而言，有关创新创业教育等相关政策主要包含了通知、决定、意见三种类型。其中，通知类型的政策发文占最大。一方面是与该校发文工作要求或者发文传统有关，另一方面我们也能看出“通知”在政策文件中是属于对“执行力”有明确要求的政策文件，从侧面也反映出该校大学生创新创业政策执行力较高。

5.4 创新创业政策的阶段特征

大学生潜在创业者、初期创业者、新兴企业所有者等这些是大学生创新创业的不同阶段，处于不同阶段的创业大学生需要得到的政策帮扶显然是不同的。从LM大学创新创业类发文的内容上看，LM大学对于潜在大学生创业者的政策支持政策最多，从创新创业常态化课程学习到第二课堂的各类创新创业类大赛都可以体现出LM大学对这类人群的重视和政策倾斜。在大学期间，青年学生的人脉等资源相对薄弱，对学校相关政策的帮扶和支持依赖感较强，待创业知识、创业经验、人际关系网逐步建立了，对于学校政策的需求也逐渐减弱。因此，从这个角度上看LM大学创新创业政策的设计基本合理。

6 高校创新创业政策存在的问题

6.1 政策输入——目标不清晰，政策内容有待完善

政策输入是实现政策目标的前提条件。从政策的梳理中，我们发现政策内容通常都包括大学生就业与大学生创新创业两方面。此外，创新创业政策能否切实实现政策目标，关键在于：一是政策目标群体是否接受政策执行的手段，二是目标群体是否都能从这些政策中实际受益。

在创新创业师资培训类政策文件中，参与的对象包含了行政教师、专业课教师以及创新创业类专业课程老师，虽然做到了覆盖面广，但是同样也暴露出了培训过于笼统，没有针对师资情况进行有针对性的划分从而开展精准的培训的问题。在资金、环境、补助帮扶类政策文件中，更多的是针对在校有潜在创业意识的大学生的普及性培育，对于初创企业的扶持力度尤显不足。政策输入前没有对政策目标群体进行划分，缺少阶段性目标，创新创业教育的个性化特性在政策层面中尚未彰显，必然导致高校创新创业政策在执行中难以根据环境变化和大学生创新创业需求做出调整，距离创新创业教育高质量发展还存在一定差距。

6.2 政策过程——监督缺位，政策执行过程无跟踪

有学者认为，政策目标能否得以实现，政策方案的制定只占十分之一的比重，政策能否有效执行才是关键。公共政策的实施在公共政策的生命周期中起着非常重要的作用，政策执行过程是把理论层面的目标从理论制定到实施的过程，公共政策的执行效果对政策目的的实现有着举足轻重的作用。以《关于组织申报LM大学自主创业奖励金的通知》为例，该项政策面向对象是近三年毕业生，但是在实际执行过程中，因为已毕业学生联系存在难度，所以执行者一般是有选择地面向应届毕业生开展政策宣传，导致政策影响方对学校政策宣传知晓率不高。如以LM大学为例，近三年发放的学生自主创业奖励金仅有2～5万，实际申请到创业奖励金的人数仅占创业总人数的10%左右。另外，一些通知、文件涉及多部门协同，政策执行主体容易产生相互推诿现象。

6.3 政策输出——跟踪问效不到位，评估机制不完善

从高校实际情况来看，评估政策出台后的实时效果，找出与公共政策设计目标的差距是政策输出评估的主要着力点［5］。我们在实际调研中发现，就大学生接受创新创业教育方面，高校主要从两个方面开展工作，一方面是开设创新创业基础理论相关的公共必修课或者选修课，任课教师包含校内教师和外聘教师如企业人事高管等。授课结束后，和其他课程一样，会借助第三方开展同行评教和学生评教，任课教师可以通过第三方平台了解课程反馈情况。另一方面是组织学生参加创新创业竞赛，通过以赛促学，引导学生树立正确的创业观，激发创业热情。但是在政策性通知文件中，并没有对不同层次和不同类型的创业学生或利益相关方开展座谈、文档查看、实地考察等方式的公共政策评估工作。因此，我们在对比政策文本时发现，有些政策文本除了年份不同，其内容并没有变化；加上又没有完善的评估机制，不能很好地评价政策输出的效果。

7 高校创新创业政策启示

7.1 政策输入：聚焦目标群体需求，多元主体参与创新创业政策建设

创新创业教育政策供给的最终落脚点是激发学生自身的创业潜能，培养培育创新创业人才，满足社会需求解决现实社会问题。为此，在政策制定前，前期调研显得尤为重要。在分析了解大学生真实需求的基础上，不断优化当前政策供给，比如多关注创业期不同发展阶段的大学生需求与现状，制定相应倾斜性政策。其次，从宏观上看，政府、高校和社会是创新创业教育的直接利益相关者，各个主体在创新创业教育的制度体系中各自承担了不同的角色，科学合理地划分和界定主体全责范围，打通合作互通壁垒，才能实现协同互动，利益共享，最终实现创新创业教育优势资源的整合。同样，从微观层面上看，高校创新创业教育不是一个业务部门的事，而是需要多元主体共同参与和实施［6］。

7.2 政策过程：聚焦政策执行效果，强化政策监督机制，及时修正政策执行偏差

目标群体对政策的认可和接受程度，直接影响了政策的实施效果。通过运用官方网页、新媒体平台等新兴宣传媒介和传统宣传方式，进一步加强政策的宣传教育引导，使目标群体对相关政策深入了解，这是打通学生由创业认知到实践的重要通道。政府部门要跟进掌握政策的具体执行情况与执行效果，了解政策的输出与政策目标群体的需求是否匹配，进一步强化并完善政策监督跟踪机制，对政策执行主体的懒政怠政、形式主义等实行行政问责从而确保政策执行的效力与质量，让更多的目标群体，也就是让更多的大学生创业群体能够受惠于政策的实施。

7.3 政策输出：聚焦政策评价与反馈，让政策“掷地有声”有回应

公共政策的制定一般包括制定、执行、评估、终结和监督五个方面，政策的输出过程是政策实施的重要组成部分，输出并不意味着终结，这就要求政策输出后要聚焦政策评价与反馈，同时要注意避免政策评价与反馈形式化，确保真实性，切实解决社会实际问题。因此，高校创新创业政策输出后，成立政策评价反馈跟踪小组显得十分重要。小组成员可以根据政策目标群体、实际受惠大学生群体、政策执行工作人员、已经创业成功的大学生等进行分类别、分层次，定期或不定期通过问卷调研、访谈等手段评价政策执行效果，及时修正和调整偏差，让政策真正落到实处。