再论西夏的地方行政制度

□杨 浣 许伟伟

西夏地方行政制度是西夏史研究的基本问题之一，历来受到学术界的重视与关注。专题性的研究主要有章巽《夏国诸州考》（1963），李昌宪《西夏疆域与政区考述》（2003）、《西夏地方行政体制刍议》（2004），杨蕤《〈天盛律令·司序行文门〉与西夏政区刍议》（2007），刘双怡《西夏地方行政区划若干问题初探》（2015），景永时《西夏地方军政建置体系与特色》（2017），许伟伟《西夏中后期地方管理制度问题探讨》（2020），杜建录《西夏政区划分及其相关问题》（2020），等等①。这些代表性的论著对于廓清西夏地方行政制度的基本面貌起到了重要作用。不过也存在着两点较为明显的不足：一是研究时段上不注意区分前期与后期的变化，往往把《天盛改旧新定律令》（简称《天盛律令》）记载的后期地方制度当作是整个西夏时期的；二是研究对象上重区划、轻组织，特别是对中低层级政区及其行政组织的研究较为薄弱。虽然近几年来，关于西夏“刺史”“转运司”及敦煌行政建置等若干问题的认识有所深化②，但离全面深入了解西夏中低层政区及其运作机制的目标还有较大的距离。有鉴于此，本文拟在前贤研究的基础上，就西夏地方行政区划及其行政组织的变迁，以及西夏地方行政制度的基本特征等问题展开讨论，抛砖引玉，尚乞方家指教。

一、西夏前期的地方行政制度

西夏政权脱胎于唐末以来的定难军藩镇。最初的地方行政制度为州（郡）—县（镇）制。元昊建立政权以后，更张衣冠礼乐，中央“设十六司于兴州，以总庶务”［1］13995，地方置十八监军司，委酋豪分统其众③。监军司之下有州（城），州（城）领堡寨及族帐。这一时期主要的地方行政组织有监军司、军、府、州（城）、堡寨等。

西夏前期行政区划结构示意图

（一）监军司与军

1.监军司

监军司最初是一种基于部落（联盟）首领制度的军事区域组织，后来逐渐演变为兼管民政的一级地方行政机构。

西夏初期，兵马分为左右厢，“使（刚浪）唆兄弟分统之。（刚浪）唆反诛，元昊更分左右厢为十六监军，各有首领”［2］43。“自河北至午腊蒻山七万人，以备契丹；河南洪州、白豹、安盐州、罗落、天都、惟精山等五万人，以备环、庆、镇戎、原州；左厢宥州路五万人，以备鄜、延、麟、府；右厢甘州路三万人，以备西番、回纥；贺兰驻兵五万、灵州五万人、兴州兴庆府七万人为镇守，总五十余万。”［1］13994-13995

至西夏崇宗乾顺永安初年前后，西夏全境十二个监军司：左厢神勇、石州祥祐、宥州嘉宁、韦州静塞、西寿保泰、卓啰和南，右厢朝顺、甘州甘肃、瓜州西平、黑水镇燕、白马强镇、黑山威福④。其中位于京以东的统之于“左厢”、以西的统之于“右厢”［6］。“每有事于西，则自东点集而西；于东，则自西点集而东；中路则东西皆集。”［1］14029构成了一个既保持稳健又不失机动的军事防御体系。

监军司既是掌管兵甲的军事组织，又是兼理民户的政治组织［7］8，如“夏国左厢监军司接麟府沿边地，分管户二万余。宥州监军司接庆州、保安军、延安府地，分管户四万余。灵州监军司接泾原、环庆地，分沿边管户一万余”［8］22-23。其常驻长官为监军使，负责监军司日常管理，以贵戚豪右领其职，余指挥使、教练使、左右侍禁官数十，不分番汉悉任之⑤。他们基本上是氏族部落的统属关系。大首领谓正监军、伪置郡守之类，次首领谓副监军及贼中所遣伪天赐之类，小首领谓钤辖、都头、正副寨主之类，之外则是番丁。［9］7060-7061

2.军

“军”源于唐初，最初是边疆军区“道”下面的一种军事与边防组织。经过五代时期的发展，军的军事色彩逐渐淡化，至宋后成为一级地方行政区域及行政组织。宋代的军有“州级军”和“县级军”，州级军隶属本路，长官称知军；若降为县，则隶于州、府，军使兼知县［10］。

西夏设“军”，或始于太祖李继迁。宋臣张齐贤言：“迁贼包藏凶逆，招纳叛亡，建立州城，创置军额，有归明、归顺之号，且耕且战之基。”［3］1099但归明、归顺大约只是军队的名号。作为地方行政制度意义上的军，似乎到西夏崇宗乾顺初期才出现。据宋代史籍记载，宋政和七年（1117），即西夏雍宁四年，西夏在和北宋的边境冲突中曾设置过两个军：一个“洪夏军”，地在鄜延路“藏底河”［11］367；另一个“成德军”，地在环庆路“佛口谷”［11］367。

另外，在明代影绘的北宋元符二年（1099）《西夏地形图》中，一共标记了西夏境内十六个冠以军名的地名。除去前揭十二个监军司省称之外，还有“清远军”“贺兰军”“瀚海军”等三个实实在在的军。［5］其中清远军沿袭的是北宋以来的地方行政建置。据《武经总要前集》卷十九《西番地里》载：

清远军，东南七十里至环州美泥寨，西北五十里至浦洛河，又七十里至圣泉，七十里至定边镇，又六十里至灵州，西甜水堡五里，南至木波镇四十里。本席鸡城地，宋太宗以灵武道路艰阻，欲城古威州以通漕挽，转运使郑文宝固请筑此城，以清远军为名。深在瀚海不毛之地，素无井泉，陕西之民甚苦其役。咸平中，都盐叚义逾城叛，寻陷于贼。［12］950-951

贺兰军、瀚海军虽然于文献无征，但是顾名思义，它们也应当是西夏前期的一级地方行政区域。

（二）州与府

1.州

州县制是指在中国古代中央集权体制下以州统县的两级地方管理行政制度。秦朝以来曾有郡—县、州—郡—县等二级或三级架构。至隋唐时期，改郡为州，郡县制也被称为州县制。宋代于州县之上架设“监司”及“帅司”，地方行政层级遂演变为路—州（府、军、监）—县之虚三级。

西夏前期疆域，有的承之藩镇故土，有的夺之于宋河南地，有的拓之于河西走廊。入夏之前，这些地区的行政制度还维持着唐五代以来的州县二级制，或州统县，或州统镇；入夏之后，县级政区消失殆尽，不少堡镇跃升为州级单位。

西夏的藩镇故土包括银、夏、绥、宥四州。宋初（982），定难军首领李继捧奉籍归朝，所领之地多称“四州八县”［3］520。夏州，领朔方、宁朔、德静三县，有洪门、石堡二镇；银州，领儒林、真乡、开光、抚宁四县；宥州，领长泽一县；绥州［13］799。

绥州原领龙泉、城平、绥德、延福、大斌五县，“自唐末番寇侵扰，所管五县并废，或陷在番界，亦无乡里，其民皆番族，州差军将征科”［13］799。其中，城平、绥德、延福、大斌四县皆废为镇。

这些州县之名不仅载于夏州节度使的那款地图，也见之于宋军征讨定难军的行军路上。据《梦溪笔谈》记载：

淳化中李继捧为定难军节度使，阴与其弟继迁谋叛，朝廷遣李继隆率兵讨之。继隆驰至克胡（寨），渡河入延福县，自铁茄驿夜入绥州，谋其所向。……（继隆）乃引兵驰入抚宁县，继捧犹未知，遂进攻夏州，继捧狼狈出迎，擒之以归。抚宁旧治无定河川中，数为虏所危，继隆乃迁县于滴水崖，在旧县之北十余里，皆石崖，峭拔十余丈，下临无定水，今谓之啰瓦城者是也。［14］136

上述可知绥州有延福县，银州有抚宁县。此外，五代宋初夏州首领墓志显示夏州朔方县下有崇信乡、仪凤乡之设⑥。

淳化五年（994），宋太宗下诏废毁夏州旧城，迁居民于绥、银州。宋咸平六年（1003），李继迁以灵州旱灾故，“籍夏、银、宥州民之丁壮者徙于河外”［3］1212。由此，夏州的属县很可能也被废弃。西夏建立，元昊升夏州所属洪门镇为洪州、石堡镇为龙州，夏州建制也当恢复。因为元丰四年（1081），宋军五路伐夏时，有“知夏州索九思遁去，种谔入夏州”［3］7682。种谔至附近的石州，“贼弃积年文案、簿书、枷械，举众遁走”［3］7669。

宋“河南地”包括灵、盐、会、胜等州。

灵州，原领回乐、怀远、灵武、保静、温池、鸣沙六县，至真宗咸平年间仅存一县名“回乐”［13］760。入夏之后，回乐一县存续与否史籍不载，但从“元丰四年，宋军深入兴灵腹地，沿途所经，并无一县”［15］的情况来看，回乐县的设置可能不存。

灵州河外还有清远、昌化、保安、保静、临河、怀远、定远、灵武等八镇，其中保静、临河、怀远、定远、灵武五镇，“以灵州都监兼五原镇都巡检使主之”［12］948。入夏之后，此“河外五镇”皆升格为州，其中保静镇改静州、怀远镇改兴州、定远改定州、灵武改伪顺州［12］948，临河所改之州失载，疑为《西夏地形图》中的“永州”或“怀州”［16］693-694［17］38。

盐州，原领五原、白池二县。入夏之后，领县情况不明。

会州，原领会宁、乌兰二县。后没于吐蕃，乌兰县废。宋雍熙二年（985），李继迁“破会州，焚毁城郭而去”［13］780，州或废于此时。

胜州，宋初废州，原领榆林、河滨二县。康定年间（1040），辖紫河、唐龙二镇。入夏之后，领县情况不明。西夏天授礼法延祚四年（1041），夺丰州后，或辖紫河镇。次年，唐龙镇陷于契丹。

河西地区包括凉、甘、肃、沙、瓜诸州。河西陇右之地，至五代时，“值中国衰乱，不能抚有，惟甘、凉、瓜、沙四州常自通于中国。甘州为回鹘牙帐，而凉、瓜、沙三州将吏犹称唐官，数来请命。自梁太祖时，常以灵武节度使兼领河西节度，而观察甘、肃、威等州，然虽有其名，而凉州自立守将”［18］1839-1840。

凉州自称为西凉府。原领姑臧、神乌、昌松、番和、武威、嘉麟六县［13］2936。后唐天成年间，权知西凉府留后孙超遣大将拓跋承诲来贡，自云：

凉州东距灵武千里，西北至甘州五百里。旧有郓人二千五百为戍兵，及黄巢之乱，遂为阻绝。超及城中汉户百余，皆戍兵之子孙也。其城今方幅数里，中有县令、判官、都押衙、都知、兵马使，衣服言语略如汉人。［1］14152

凉州在后唐时期设有类似于前朝的管理机构。又《武经总要前集》记载：“五代汉高祖命申师厚为之帅。迄今州郭外数十里，尚有汉民陷没者耕作，余皆吐蕃。宋开宝中复来请帅，以殿真（直）丁惟清领州事。”［12］953可知五代以来凉州复有知州之设，并有附郭之县。

宋咸平六年（1003），“李继迁劫西番，攻陷西凉府，遂出其居人，知凉州、殿直丁惟清没焉”［3］1219。明道元年（1032），元昊攻陷甘州之后，举兵再拔西凉府［3］2594。西夏天授礼法延祚元年（1038），元昊称帝后“自诣西凉府祠神”［1］13995。凉州入夏之后，或仍称西凉府。宋熙宁六年（1073），从西夏逃回来的士卒报告说，“夏人恐我大兵至，修筑于凉州，而凉州守乃我顺宁寨供奉王某之子，每言我有家属于此，如何不早图南归”［3］5943。“守”，一般指郡的知州，可见西夏前期凉州设置了州郡。

甘州，原领张掖、山丹二县。张掖县，陷吐蕃后，废。宋天圣六年（1028）两度被德明攻占。入夏之后，领县情况不明。

肃州，原领酒泉、福禄、玉门三县。福禄、玉门二县，陷吐蕃后，废。宋景祐三年（1036），被元昊占领。

瓜州，原领晋昌、常乐二县。入夏之后，设有晋昌县［19］3031。

沙州，领敦煌、寿昌二县。入夏之后，敦煌县仍为沙州治所［19］3030。

另据西夏大安十一年（1084）敦煌无名氏西夏文题记《莫高窟清沙记》载：“……所在凉州内多石，搜寻治之。经来沙州地界，我城圣宫沙满。为得福利故，我清除二座寺院沙。”［20］可知当时西夏的确设有凉州、沙州。

总而言之，西夏前期“州”是普遍存在的。元昊称帝时，除兴州外，还领有夏、银、绥、静、宥、灵、盐、会、胜、甘、凉、瓜、沙、肃等十四州，而洪、定、威、怀、龙、顺、永、静等“即旧堡镇伪号州”［3］2845。至西夏仁宗初年，“（夏国）河之内外，州郡凡二十有二。河南之州九：曰灵、曰洪、曰宥、曰银、曰夏、曰石、曰盐、曰南威、曰会。河西之州九：曰兴、曰定、曰怀、曰永、曰凉、曰甘、曰肃、曰瓜、曰沙。熙、秦河外之州四：曰西宁、曰乐、曰廓、曰积石。”［1］14028余有静州、胜州、龙州、韦州、伊州⑦。

州设刺史。西夏前期，唐宋时期的部落酋长转变为地方官或部门长官，主管民事、军事等诸多要务，同时还保留了刺史的监察职能。不过西夏初期由于战事频仍，居民锐减，这些州绝大多数“不具有汉制中中级政区的内涵，而已蜕变为城堡一类的军事要塞”［15］247-257。正如西夏辞典《文海》所释：州，“此者阵城也，壁垒之谓也”［21］474。随着新兴的监军司机构日益成长为西夏地方的一级政区，作为其治所的州（城）以及被荒废的州也就失去了地方行政区划的意义，以至于到了天盛年间的国家法典中，在正式的官署编制中也难觅其踪迹。

2.府

府起源于唐代，以京师、陪都、道治和皇帝驻跸所在地的州为府；到了宋代，京师、陪都，皇帝诞生、居住、巡游及地位重要的州，均可称府。宋代府隶属于“路”，官署级别虽与州同，但实际地位略高于州。故曰“州郡之名，莫重于府”［22］773。

西夏前期有二府：兴庆府和西凉府。

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兴庆府为都城。本宋怀远镇，太宗德明升之为兴州，景宗元昊称帝时，以之为都城，号兴庆府，也作开封府［1］13993、中兴府。其中开封府，也许是宋人的误译⑧，其名和宋都东京的别称一样［23］214，其官称“开封尹”［24］1405，或“掌尹正畿甸之事”［1］3941；中兴府，大概取中道复兴之意。至迟在西夏崇宗天仪治平元年（1087），兴庆府就已改称中兴府⑨，直至西夏灭亡。

西凉府属地方。本唐凉州武威郡，至五代、宋初当地豪酋自置牧守，称为西凉府。西夏夺取河西走廊后，仍为西凉府。西夏天授礼法延祚元年（1038），元昊称帝后“自诣西凉府祠神”［1］13995。

此外，西夏先世还有西平府，为太祖李继迁攻陷北宋灵州后设置，地在今宁夏吴忠市西南。因五代以来定难军首领拓跋氏世袭西平王爵，故名。在景宗元昊兴州称帝后似已废。至迟在仁宗时期于灵州又置大都督府。

（三）城（堡）寨

虽然“夏国之地，广袤仅四五千里，其居民散居于沙漠山野之间，无城郭之固，无营卫守戍之兵，啸之则能聚，既散则难复”［3］11208，但这并不是说西夏民众尤其是以耕牧为生的番部没有固定的聚居场所与活动区域。事实上，他们的聚落形态主要有两种：城寨与族帐。

1.城寨

在北宋西北边疆的政区中，州县之下除乡以外，还有镇、城、堡、寨、关。关、城、寨、堡皆为性质相同的军事关塞，虽然大小不一，名称互异，但并无严格的区分。“一般而言，城、寨、堡的规模，以城最大，寨次之，堡又次之，关的数量很少。”［25］290

早在李继迁时代就已开始修筑堡寨，但是这一时期大致是在攫取宋边区后，因袭原城寨的建置为主。如宋至道以后，继迁夺取盐州和灵州以后，盐州辖有下虎寨、人头堡、赤柽寨、苦井堡，灵州有清边寨、清远军威堡、折姜会、青岗寨、白马堡，麟州有独龙寨、军马寨。西夏修建这些城镇堡寨的目的，主要是为了军事上的需要，即扩大边界，控扼要路，绝宋朝与吐蕃的通路，防遏宋朝探骑过界和防守边界等［26］82-83。

西夏的城寨形制与北宋时期西北的城寨略同，有大寨，有小寨，有栅等［4］。城寨大多归州城管辖。如银、夏、宥三州，辖有塞门寨、细浮屠寨、米脂寨、义合寨、吴堡寨、蕸芦寨、白池、石堡、盐城、乌延等城寨［27］。

西夏城寨配置的官吏有寨主、监押、都监和巡检，负责管理军民和防守事宜，巡检在堡寨中负责统帅弓箭手，较大的城设知城［28］。大的城寨人口数以万计。如熙丰时期宋军种谔部攻破米脂城，守将都钤辖令介讹遇率酋长五十余人及“城中老小万四百二十一口”请降［3］7657。

西夏城堡寨作为军民合一的机构，上承州县和监军司，平时组织所属番部生产，城堡寨设置在番部中间或者以城堡寨为中心，番部族帐散布在邻近地区游牧耕种，便于战时聚集。同时又和邻寨以及所属哨卡、口铺、烽燧组织联防，阻止骑探入界和番部族帐叛逃，战时则点集战斗或负责本寨人户坚壁清野。［4］

另外，西夏前期，若干重要的管理番部的北宋堡镇被升格为州。如灵州河外的保静、临河、怀远、定远、灵武五镇，夏州附近的洪门、石堡两镇等。

2.族帐

族帐是指聚族而居的帐落，多分布于山野之间。“以姓别为部，一姓又分为小部落，大者万骑，小数千……”［29］6214“居有栋宇，其屋织牦牛尾及羊毛覆之，每年一易。”［30］5290族帐多分布在宋夏沿边地区，有党项，有吐蕃，交错杂居，风俗相类，统称番部。有的番部地处交通要道，他们也通过为商旅提供食宿来索取高额的酬报。

灵武路自通远军入青冈峡五百里，皆番部熟户。向来人使商旅经由，并在部族安泊，所求赂遗无几，谓之“打当”，亦如汉界逆旅之家宿食之直也。［3］769

族帐以姓氏为单位，虽有首领，但无官署；虽有民众，但无编户；虽行番法，但无律令，因此不是地方行政单位。

“西戎以山界番部为强兵，汉家以山界属户及弓箭手为善斗。”［3］3600宋夏沿边的州县城寨等行政机构通过职官、征科、贡赐、榷市等方式对族帐实行羁縻性质的管理。

二、西夏后期的地方行政制度问题

夏仁宗仁孝统治时期是西夏的极盛时期，“典章文物灿然成一代宏规”［23］453。西夏在“五等司官署制”的基础上⑩，通过派出机构经略司加强对地方特别是部落豪酋的控制［4］，从而形成了以经略司—监军司制为主体的地方行政管理体制。另外，还有负责地方赋税事务征管的转运司系统。这一时期主要的地方行政组织有经略司、府、军、郡、县、监军司、城、寨、堡等［31］485。此外还有中央派出的监察使职“刺史”⑪，其“与中等司平级传导”，甚至“诸人监军司之刺史者，当坐所隶属大人以上位”［31］607，但“刺史以下，无帐无旗鼓”［1］14028。下面主要就比较突出的西夏经略司机制以及后期郡县与基层情况作一些补充探讨。

西夏后期行政区划结构示意图［32］

据《天盛律令》记载，西夏把全境划分为“京畿”与“边中”两大区域。京畿是指都城所在及其附近地域；“边中”指京畿之外的区域，又分为“地中”与“地边”两个地带［31］256。“地边”也称“边地”，指西夏的沿边地区。

西夏对地方行政的管辖方式分为“不附属于经略使处，当各自来状”和“附属于经略者，当经经略使处依次转告”［31］530两种。其中，“附属于经略者”也称为“经略地界”［31］378，指经略司—监军司体系，居于行政主导地位，全面负责地方行政和军事管理事务；“不附属于经略使处”是指地方上直接隶属于西夏的机构与区域。［33］

（一）经略地界

经略地界，即经略司辖区。其主体行政区划分为经略司—边中监军司—城司三级。“其中，监军司发挥着承转的枢纽作用，是西夏地方行政体制中最重要的机构与层级。”［16］714此外，还有与监军司并行的府、军、郡等，与西夏前期类似，但应统辖于经略司。

经略司作为西夏后期地方的最高行政机构又称“经略使处”［31］356。文献所载只有两处：东南经略司、西北经略司⑫。其中，西北经略司驻于西凉府⑬，东南经略司或驻于灵州［34］。

西夏经略司很可能脱胎于元昊建立政权之初统辖东西诸监军司的左右两厢⑭，有时也称之为“路”，如“南路”“西南路”等，其长官称为“都统”［4］12059。至迟到夏仁宗仁孝统治时期，路的长官被称为经略使，其执掌也不再局限于治军，并且有了固定的治所。从西夏的疆域以及境内生态和人口分布来看，设置两个经略司也足以分统京师以外的整个境域了，这也符合西夏简约务实的行政建制特点［35］。

西夏经略司的级别仅次于中书、枢密。其行文“当报上等司中。经略自相传导而后曰请，官下手记，然而当置诸司上，末尾当过，日下手记”［31］364。“伪造经略使之笔迹、刻行伪印者徒十年。”［22］383所属官吏有经略使、经略副使、经义、都案、案头、司吏等［22］376。下设机构有管事司与六库，“经略上有管事司及本人处六库等”［31］530。

宋有经略安抚司，“掌一路兵民之事；皆帅其属而听其狱讼，颁其禁令，定其赏罚，稽其钱谷、甲械出纳之名籍而行以法。若事难专决，则具可否具奏”［1］3960。西夏经略司与之相仿，是“在广阔地区直接领导对外作战、境土开拓、保卫及民政的军政机构”［7］12，管辖除京师及啰庞岭监军司地界以外地区“举凡人事、军事、边防、外事、司法、畜牧，无所不管”［15］。

西夏后期监军司，属中等司，除啰庞岭外，对上受东南、西北经略司领导，对下管辖（地边）城司。《天盛律令》中有“监军司大人一年中往接续提举状，及城主司人说聚集状等，监军司当变，每年正月五日以内，当告经略使处，经略使当一并总计而变。正月五日始东南经略使人二十日以内，西北经略使一个月以内，当向枢密送状”［31］220。其具体职责涵盖行政、军事和司法多个领域。包括遴选官吏尤其是军职人员，管理军籍，审验城防与战具，抓捕违法贩卖敕禁品之人以及外逃人员，处理边防事务，检验兵符确定发兵，处理诉讼与刑事案件，处理涉外事务等⑮。

后期的监军司名目也有变化。西夏崇宗大德年间（1135—1139）曾设龙州、石堡、青池诸监军司［36］412。到夏仁宗天盛年间，《天盛律令》中记载共有十七个监军司。它们的名称分别是石州、东院、西寿、韦州、卓啰、南院、西院、沙州、啰庞岭、官黑山、北院、年斜、肃州、瓜州、黑水、北地中、南地中。［31］369-370其中石州、西寿、韦州、卓啰、瓜州、黑水、官黑山（黑山威福）等七个军司与前期重名，西院、南地中、北地中、沙州、啰庞岭、年斜等监军司属于新置或更名，如右厢监军司迁至南院监军司⑯，白马强镇更名北院，甘州、甘肃更名肃州监军司，并由甘州移置肃州，左厢神勇更名东院，并由银州东北移置夏州［17］98，甘州置西院监军司。

《天盛律令》记载，监军司所属官吏包括正副监军、同判、习判、都案、案头等［31］369。监军以下为常设职官，多由部落豪酋和大小首领充任，数目略有差别。其中石州、东院、西寿、韦州、卓啰、南院、西院、沙州、啰庞岭、官黑山、北院、年斜等十二个监军司派“二正、一副、二同判、四习判等九人”，南地中、北地中、瓜州、肃州、黑水等五个监军司“一正、一副、二同判、三习判等遣七人”［31］369-370。从黑水城出土《乾定酉年黑水城副统告牒》来看，规模较大的监军司对其邻近的小监军司有勾管之权［37］145-146。

另外，西夏后期在中央设有统军司［31］274，当自前期的翊卫司改置而来，掌藩卫、戍守及侍卫、扈从诸事［38］。由于西夏境土东西狭长，人口稀少，遇到大的战事不得不采取东西互补的点集制度。这样，就导致中央在战时往往会临时派遣将领统驭相关监军司协调作战，受命领诸监军司兵的将领被称为“统军（使）”［38］。

监军司下辖的是诸多设置在沿边地区的城司，是纳入行政编制的“城”。在《天盛律令》中，城司一共有二十四个，除鸣沙城司之外，其余统称“二十三种地边城司”［31］371。分别是：永便、孤山、魅拒、西宁、边净、末监、胜全、信同、应建、争止、甘州、龙州、远摄、合乐、真武县、年晋城、定功城、卫边城、折昌城、开边城、富清县、河西县、安持寨。这些地边城司位列五等司序中的下等司或下等司官吏派遣表之中。其所属官吏有一城主、一通判、一城观、一行主等。

城司之外，还有等级较低的城，这在《天盛律令》更为广泛的称呼是“营垒城堡”［31］193。根据规模的不同，它们被分为大小城、营垒、军寨等［31］199。

这些营垒城堡所属官吏不一而足，名称有州主、城守、通判、营垒主管、正副溜、大（正）小首领、舍监、末驱、军士、正军、辅主、寨妇等等［31］193-198。他们被要求集中居住，以便随时待命。“守边境营垒军溜等者，当于所定地区聚集而住，退避或变住处时，提出退避之造意者及边检校、营垒主管、正副溜等，一律革军职，徒十二年。其下正首领、舍监、末驱等勿革军职。其中正首领徒四年，舍监、末驱等一律徒二年。”［31］196

《天盛律令》所列末等司中有十一种堡寨。即绥远寨、西明寨、常威寨、镇国寨、定国寨、凉州、宣德堡、安远堡、讹泥寨、夏州、绥州。其所属官吏有寨主、寨副、行主等。这些名义上作堡寨及州的机构其实就是行政编制中最低级别的“小城”或者“堡寨”，大概率“每寨实有八百余人、马四百匹”［3］11244，称之为堡寨更恰当一些。

它们及更多沿边堡寨由相邻的大城管辖。“沿边盗贼入寇者来，守检更口者知觉，来报堡城营垒军溜等时，州主、城守、通判、边检校、营垒主管、军溜、在上正、副溜等，当速告相邻城堡营垒军溜，及邻近家主、监军司等，当相聚。”［31］212

而地边城司属大城，由邻近监军司管辖。它们主要起到拱卫边境的作用。弃守城堡或造成防守空虚等都是一种很严重的罪行。［31］197-198州主、城守、通判平时要对城墙和战具进行维修和整治，并按期将有关情况上报监军司。如果“每年不按期以状告监军司而懈怠时，城主、城守、通判等一律有官罚马一，庶人十三杖，以下局分人一律十杖”［31］220-221。

此外，在《天盛律令》中，西夏前期大多数的城寨似乎都没有被记录，但这并不是说它们到了西夏后期已不存在。相反，《金史》《元史》《蒙古秘史》的记载显示西夏即使到了灭亡前夕，许多《天盛律令》记载之外的城寨仍然处于军事斗争的前沿。这种普遍存在的基层机构在国家法典中通常是不可能被遗漏的。作为建立在部落制基础之上的政权，西夏的部族首领始终拥有强大的地位。很可能大量的堡寨属于这些地方豪强领有，是私人性质的，所以没有出现在国家性质的机构行列中。西夏法律和文献中，频繁出现的“家主”暗示着“族长”对这些未纳入国家体制的营垒堡寨的监管权力。［37］133-146

值得关注的还有西夏后期的军。西夏后期在地方设鸣沙军，兼有军政之职，并隶属于经略司；而虎控军、威地军、大通军、宣威军等四军，设“一安抚，一同判、二习判、一行主”［31］370，可能设在“五州之地”，为捍卫京畿地区的军队。“军”这一名词在各种西夏文献中出现的频次很高，但目前没有更多的资料让我们了解“军”的阶序及其机构运作，只能期待新资料的发现和解读。

（二）郡县与基层组织

文献所见西夏的郡有两种性质：一种如宋代的州保留下来的前代的雅号，如甘州张掖郡、凉州武威郡等；一种是带有行政区划意义的建置，有仁宗天盛年间的中等司五原郡、下等司灵武郡。这两个郡的长官均作“城主”，表明郡的辖区可能也就是城的范围。

五原郡，在盐州，即今陕西定边、宁夏盐池一带，以盛产青白盐著称⑰。或归经略司管辖。

此外，至迟在仁宗乾祐二年有“安化郡”［39］39，西夏乾祐七年（1176）有镇夷郡⑱。镇夷郡的设置主要是为了加强对甘州回鹘等民族的统治。《西夏书事校证》记载西夏后期“又以肃州为番和郡”［23］145，但是在宋元史料中均未见记载。

西夏后期天盛年间的县有中等司机构华阳县、治源县，下等司定远县、怀远县、临河县、保静县，以及地边城司中的富清县、河西县；乾定年间黑水城附近有伊朱房安县［37］145-146；西夏灭亡前夕存在搠罗、河罗、应里等县［40］24。

地边城司富清县、河西县长官也称“城主”，归邻近监军司管辖。

伊朱房安县由黑水城监军司及西院监军司管辖［37］145-146。

从郡县长官多称为一城之主的情况看，和中原以郡（州）统县的制度不同，西夏的郡、县，也许还包括府、军等，之间没有隶属关系。否则在磨勘时也一定向隶属于经略司的监军司一样，需要经过上一级地方行政机构的磨勘，而不是直接到京师所辖处磨勘。由此可以认为，西夏地方建置中的府、州、郡、县等只是地方行政建置单位的名称，而不具有区分级别和表明隶属关系。［35］它们大多位于兴灵地区，少数处于边境地带。设立郡县的地区多属于农业发达地区，其赋税事务分别由京师都转运司和边中转运司管辖。［41］

县以下的西夏基层管理组织，主要有乡、里、农迁溜、社、坊等形式。其中乡、里、坊、社是直接承继中原王朝的基层管理组织，农迁溜则是在传统部族管理制度“溜”的基础上，借鉴中原王朝乡里组织，特别是北宋保甲法而设置的具有西夏特色的基层管理组织⑲。它们不是政府机构，而是社区组织；其负责人不是政府官员，而是从民间遴选的管理人员。其社会职责主要有协助政府征收赋税；协助政府赈恤民众，实行生活互助；解决民众纠纷，调解邻里矛盾等。⑳

西夏后期的基层行政组织是十户一小甲，五小甲一小监，二小监一农迁溜（里溜）［31］514。可能是仿照部落军事组织制度而略有变动。而在出土的西夏户籍文书记载中，迁溜所管辖的民户大多为党项族，实际上一迁溜人户不足一百户［42］。坊老与家主、迁溜都是西夏社会基层组织的重要组成部分，一方面，西夏基层组织呈现军事性；另一方面，管理的对象有家民和部族。

此外，西夏后期地方巡检体系设置比较突出。巡检涉及地方的军事、治安、行政三个方面。除边地军事巡检之外，还有西夏地方府、郡、州县捕盗巡检，由巡检勾管统领大小巡检。［43］一些属经略司管辖，不属经略司者直辖于中书枢密院，巡检人员由枢密院派遣臣僚、官吏、独诱类种种担任［31］456-457。西夏还设有民政方面的渠水巡检，隶属于转运司，按军事分抄，巡查大小渠事；盐池巡检，隶属于本处所属库局分［31］499，535。

三、余 论

西夏地方行政制度的渊源有二：一是中原州县制度，二是党项部落制度。这两种制度随着西夏的建立和发展也在不断变化和整合之中。整体来看，西夏地方行政制度具有以下三个基本特征。

第一，“其设官之制，多与宋同”［1］14028。这点在西夏初期较为明显。由于西夏版图大多承袭唐末以来中原方面领有的西北封疆，政权也主要脱胎于唐末以来中原王朝的藩镇体制，所以其职官制度包括行政区划制度也不可避免地受到唐末以来中原王朝制度尤其是宋制的强烈影响。

宋代地方行政区划分为路—州—县三级。其中路级单位帅、漕、宪、仓诸司的治所与辖区均不一致，“导致军、政、财、监四权分散，与州县之间没有明确的统属关系，所以不是真正意义上的地方政府”［44］201。西夏地方行政区划分为经略司—监军司—地边城司三级。其中，经略司只有东南、西北两处，且“不在五等司体制内，说明它的特殊性，即具有中央派出机构的性质，负责监察地方，而不是地方最高行政机构，相当于唐代的道”［4］。此外，农业地区并行有负责赋税的转运司（路）—郡县二级制，也与北宋有意分解路一级地方权力的做法接近。中原政区名称多有保留，州仍然是地方行政区划观念的主体。

西夏政区名称有转运司、经略司、监军司、府、州、军、郡、县、城寨等。其中，府的地位日益突出，州的地位逐渐降低。从西夏前期的“即旧堡镇伪号州”，到后期州在法律上几乎已经失去行政编制的资格。但这并不意味着州在西夏人的观念和实践中不再稳定地存在，相反，西夏后期的战争记录及洞窟题记一再表明州的设置仍然是普遍的。［26］445

再有就是通过削弱地方加强中央集权。

和宋朝一样，西夏职官制度同样有官（军）、职、差遣等类别。西夏的官类似中原王朝的爵位加勋官；军指军籍，就是军人的身份；职是指职事官，就是在军政机构中担任的职务；差遣指的是临时差遣［45］。在西夏，官（军）有官阶，职有职等，上下有别，等级森严。

西夏监军司长官统军临时派出，负责战时的指挥；次官监军为常设官员，负责平时的军政，由此形成了“兵无常帅，帅无常师”的局面。其上有经略之设，分别统筹东南、西北两路的军政事务；其下有军抄之法，“其民一家号一帐，男年登十五为丁，率二丁取正军一人，每负赡一人为一抄”［1］14028，将部族之民纳入军籍，平时生产，战时聚集［46］。

第二，以战立国，以军统政。西夏存在近两百年中，与周边四邻均发生过战争，特别是与宋、金的战争旷日持久，“可以说是点集不逾岁，征战不虚月”［47］1。在这种情况下，西夏“国小则无所恃而常惧，其军民之势犹一家也”［11］228，表现在地方行政制度上，军事主导的色彩十分浓厚。

一是军事机构监军司成为地方行政的主体。西夏把全境分为十几个战区，由监军司常驻管理，久而久之，演变为既管征戍也管民户的地方一级政区。战区之内原有的幅员大小不等的州，因为汉族人口的锐减，大多蜕变为仅仅拥有一座城池的堡垒。在西夏文中，州长官的字面含义仅仅是“一城之主”。［48］西夏的州城有不少还是监军司的治所。发展到后期，州在西夏法律上差不多丧失了行政编制的资格。

二是经略司成为地方政务的中枢。按照宋制，经略司掌一路兵民之事。西夏有东南和西北两经略司，脱胎于左右厢统军体制。它们主管除啰庞岭监军司之外的“边中”地区，包括瓜州、沙州、肃州、黑水、西院、官黑山、北院、卓啰、南院、年斜、石州、北地中、东院、西寿、韦州、南地中等十六个监军司、鸣沙军和大都督府。

三是城、堡、寨成为基层普遍的政区。由于州、县制分布范围的萎缩，以部族制度为基础的城、堡、寨上升为西夏基层最普遍的政区设置。仅在天盛年间国家正式法典中出现的城、堡、寨就有三十五个之多。已发现的“首领”即城寨之主的官印实物也有百余枚，出土地点遍及西夏全境［49］。这些以防御为主的城、堡、寨一般都有辖区，都有官属配制，是名副其实的政区［50］。

四是各级机构政务以军务最重要。枢密院、经略司、正统司、统军司、殿前司、监军司、地边城司等主要政府机构都以军事事务为主要工作。转运司、郡县等物资储备以补充军事为优先。军抄名籍“在政府的各类名册中最为重要，每年都须审核。军队的武器装备、军事防御是国家头等大事，各政区内的军事事务成为行政管理的重要内容，因此西夏政区多是军政合一”［50］。

第三，因地制宜，在政区级别上适时调整。“西夏在重要的城邑设府州；灌溉农业区设郡县；境内军事、交通要地多设监军司，如东部监军司主要在横山一带，西部在河西‘丝绸之路’，中部在京师外围，西北监军司扼守通往蒙古、金的道路；在边境地区多设城、堡、寨。西夏政区的分布表明宁夏平原人口众多，经济水平最高，政区设置也最稠密；河西走廊经过长期开发，‘民物富庶，与中州不殊’，西夏时‘甘凉之间，则以诸河为溉’，政区设置较多。横山地区有无定河、大里河、明堂川、屈野河，不仅是西夏的农业区和交通要地，还是边界地带，因而设置监军司的数量不少。与此相反，在生态环境恶劣的今巴丹吉林、腾格里、毛乌素等沙漠区，除极少数城堡外，几乎没有政区建置。”［50］在夏仁宗时期的《天盛律令》中，这些形形色色的军政建置出现在等级化的行政序列中，表明西夏的地方行政制度看起来复杂，但实际上却是有章法的，甚至是更有实效的，因为它不以缛节繁音的名号作为排序的根据，而是“根据其地对于国家的重要性决定其等级高低”［32］501，正符合西夏“忠实为先，战斗为务”［23］146的精神。

注释：

①章巽《夏国诸州考》，《开封师院学报》1963年第1期；李昌宪《西夏疆域与政区考述》，《历史地理》第十九辑，上海人民出版社，2003年；李昌宪《西夏地方行政体制刍议》，《宋史研究论文集》第十辑，兰州大学出版社，2004；杨蕤《〈天盛律令·司序行文门〉与西夏政区刍议》，《中国史研究》2007第4期；刘双怡《西夏地方行政区划若干问题初探》，《宋史研究论丛》第16辑，2015年；景永时《西夏地方军政建置体系与特色》，《宁夏社会科学》2017年第6期；许伟伟《西夏中后期地方管理制度问题探讨》，《西夏学》2020年第1期；杜建录《西夏政区划分及其相关问题》，《宁夏社会科学》2020年第5期。

②相关成果有刘双怡《西夏刺史简论——以〈天盛改旧新定律令〉为中心》，《前沿》2014年第1期；陈光文《西夏时期敦煌的行政建制与职官设置》，《敦煌研究》2016年第5期；潘洁《试述西夏转运司》，《西夏研究》2018年第2期。

③在《续资治通鉴长编》与《宋史·夏国传上》所作“十二监军司”，有误（参看汤开建《近几十年国内西夏军事制度研究中存在的几个问题》，《宁夏社会科学》2002年第4期，第69—78页）。

④《续资治通鉴长编》卷三百十八，元丰四年十月丙寅条，记载种谔言“捕获西界伪枢密院都案官麻女喫多革，熟知兴、灵等州道路、粮窖处所，及十二监军司所管兵数”（中华书局，2004年，第7680页）。十二监军司名目又见于《宋史》卷四八六《夏国传下》、明刊宋本《西夏地形图》（1099年绘），皆为北宋后期材料。黄盛璋、汪前进《最早一幅西夏地图——〈西夏地形图〉新探》（《自然科学史研究》1992年第2期，第177—187、194页）中有过相关论述。

⑤《宋史》卷四八五《夏国传上》中有“委豪右分统其众”（中华书局，1985年，第13994页）。但是从西夏后期的统军司、监军司关系来看，监军使为监军司最高长官，统军使为战时由中央临时派遣，统领诸监军司，非地方常设使职。

⑥夏州拓跋政权首领和僚属墓志铭表明，五代宋初这一地区实行的是州、县、乡里制度。如定难军摄节度判官毛汶葬于“朔方县崇信乡绥德里峻岭原”，夏、银、绥、宥等州观察支使何德璘葬于“朔方县崇信乡绥德里张吉堡之右”，夏州观察支使何公葬于“夏州朔方县崇信乡绥德里”，定难军节度使李光睿葬于“夏州朔方县仪凤乡奉政里乌水原”等（参见杜建录《西夏政区划分及其相关问题》，《宁夏社会科学》2020年第5期，第184—189页）。

⑦伊州，今新疆哈密。唐有伊州，宋失河西，西夏政权势力有涉足其地的迹象。参见章巽《夏国诸州考》，《开封师院学报》1963年第1期，第49—57页；杨蕤《论西夏的西缘疆界及相关问题》，《中国史研究》2020年第1期，第116—129页。

⑧陈广恩《关于西夏边防制度的几个问题》，《宁夏社会科学》2001年第3期，第90—95页。

⑨关于中兴府之称，相关研究参见宁夏文物考古研究所《西夏陵区108号墓发掘简报》，见白滨主编《西夏史论文集》，宁夏人民出版社，1984年，第519—527页；在西夏仁宗时期的律令中，以中兴府为名称（史金波、聂鸿音、白滨译注《天盛改旧新定律令》卷十《司序行文门》，法律出版社，2000年，第363页）。

⑩《天盛改旧新定律令》卷十《司序行文门》较为系统地记录了西夏的五等司官署制。它把中央与地方的正式机构分为“上、次、中、下、末”五个等次，并规定行政区划性质的职司等级与人事编制情况。五等司编制实质上是西夏诸官署的行政级别，它虽然没有直接表明这些机构之间的隶属关系，但有一点是明确的，即原则上低等次的职司不能统辖高等次的职司。

⑪在聂鸿音《〈贞观政要〉的西夏文译本》（《固原师专学报》1997年第1期，第63—65页）中，聂先生认为西夏“刺史”也许是仁宗朝修订《天盛律令》的时候才从汉语中借来的，而在那以前，西夏人则习惯把“府”“州”“郡”“县”的首长一律称为“城主”。《贞观政要》的西夏文译稿可能草创于《天盛律令》尚未颁布之时，所以并没能正确反映后来西夏官制中“刺史”和“城主”的差别。而刘双怡在《西夏刺史简论——以〈天盛改旧新定律令〉为中心》（《前沿》2014年第1期，第210—212页）中认为，在《天盛律令》中出现州主的地方均是与边境堡寨有关，其应是守城官员中的一员；监军司管理州主、城守、通判等人员；刺史与监军司的关系，刺史地位均高于州主，刺史分布于边中、边地范围也很广泛。笔者赞同刘双怡所说的西夏刺史的职能承袭汉唐刺史制度，尤其是监察功能，但否认其地方行政机构人员设置属性，而是派遣，如同经略使。经略使有经略司机构，刺史则相对简单，随员的配置都可以是临时的征调。

⑫经略司（使）名称见载于史籍文献，东经略使（《金史》卷六十一《交聘表中》有“东经略使苏执礼”，中华书局，1975年，第1437页）、东经略副使、东南经略使、西北经略使（史金波、聂鸿音、白滨译注《天盛改旧新定律令》，法律出版社，2000年，第108、220页）、西（路）经略司（见陈炳应《甘肃武威西郊林场西夏墓题记、葬俗略说》，载白滨主编《西夏史论文集》，宁夏人民出版社，1984年，第546—554页）、西经略使（《拔济苦难陀罗尼经》发愿文；聂鸿音《西夏佛经序跋译注》，上海古籍出版社，2016年，第109页），实际上因为境土东西狭长的关系，也可能只有东南和西北两经略司，简称东经略司和西经略司（参看高仁《“左厢”、“右厢”与经略司——再探西夏“边中”的高级政区》，《中国历史地理论丛》2019年第2期，第59—69页）。

⑬出土墓志表明，天庆年间“西路经略使”即西经略司驻地为西凉府（陈炳应《甘肃武威西郊林场西夏墓题记、葬俗略说》，载白滨主编《西夏史论文集》，宁夏人民出版社，1984年，第546—554页）。俄罗斯圣彼得堡东方学研究所手稿部藏黑水城文献Инв.No.117《拔济苦难陀罗尼经》发愿文，乾祐二十四年（1193）仁宗去世后当年“三七”之时，西经略使在凉州组织大法会悼念。可证西经略司确在凉州（聂鸿音《西夏佛经序跋译注》，上海古籍出版社，2016年，第109页）。

⑭王曾瑜在《宋朝兵制初探》中认为左、右厢最初还是指房屋的左、右厢房。北朝时，军队有左、右厢，为左、右方面军或左、右翼之意。今人左、右方面军或一支军队的左、右翼，一个民族的左、右两大部，在古鲜卑、突厥语中，则都以左、右房屋表达，汉语就直译为左、右厢，而自北朝开始行用“左、右厢”之词。

⑮参看姜歆《从〈天盛律令〉看西夏的军事管理机构》（《西夏研究》2013年第4期）、刘双怡《西夏地方行政区划若干问题初探》（《宋史研究论丛》第十六辑，2015年）。

⑯据天祐民安五年（1094）夏汉合璧《凉州重修护国寺感通塔碑铭》所载西夏文铭文中有“南院”，其所对应的汉文铭文是“右厢”，南院即设在都城兴庆府西南的西凉府地区的监军司。参看史金波《西夏社会》，上海人民出版社，2008年；西夏文录文见史金波《西夏佛教史略》，宁夏人民出版社，1988年；汉文“行宫三司”也见于《凉州重修护国寺感通塔碑铭》。

⑰顾祖禹《读史方舆纪要》卷六十二记载唐代“盐州管四池，曰乌池、白池、瓦窑池、细项池。……青白盐出乌、白两池，亦曰青、白盐池，在盐州北。……宋至道二年夏州、延州行营言两路合势破贼于乌、白池，贼首李继迁遁去。既而西羌擅以为利”（中华书局，2005年，第2958页）。

⑱《黑河建桥敕碑》载王尧《西夏黑水桥碑考补》（《中央民族学院学报》1978年第1期）；《宋史》卷四八六《夏国传下》第14026页记载“（开禧二年）镇夷郡王安全立”（中华书局，1985年）；《元史》卷六十《地理志三》第1450页载西夏改甘州郡号“张掖”为“镇夷”，并立宣化府（中华书局，1976年）；《黑水城出土汉文西夏榷场文书》见于杜建录、史金波《西夏社会文书研究》（上海古籍出版社，2010年）。

⑲《续资治通鉴长编》卷一百三十二，庆历元年五月甲戌条有“西贼首领，各将种落之兵，谓之‘一溜’，少长服习，盖如臂之使指”（中华书局，2004年，第3136页）。《宋史》卷四八六《夏国传下》亦有“其民一家号一帐，男年登十五为丁，率二丁取正军一人。每负赡一人为一抄”（中华书局，1985年，第14028页）。《天盛改旧新定律令》规定“十户遣一小甲，五小甲遣一小监等胜任人，二小监遣一农迁溜”（法律出版社，2000年，第514页）。

⑳参看李树江《〈天盛律令〉所反映的西夏政区》，《宁夏社会科学》1998年第4期，第95—98页；史金波《西夏户籍初探——4件西夏文草书户籍文书译释研究》，《民族研究》2004年第5期，第64—72页；梁松涛、张玉海《黑水城出土西夏文〈法则〉卷九新译及其史料价值述论》，《西夏研究》2014年第1期，第36—59页；郝振宇《西夏基层社会管理组织问题探究》，《内蒙古社会科学》（汉文版）2019年第2期，第62—68页。