新型城镇化建设中公共服务均等化的政府职能发挥研究

文/倪逸丰（湖南农业大学 湖南长沙 410125）

一、乡镇政府在公共服务均等化中的职能定位

随着“服务型政府”建设的不断深入推进，政府职能转变成为政府改革的重点，政府职能转变也是推进基本公共服务均等化发展的前提条件。新型城镇化建设要求关系社会民生福祉的公共服务趋于均等化，而乡镇政府的职能定位则左右着公共服务均等化发展的水平。

首先，乡镇政府应充当乡镇公共服务的主要提供者角色，这是由乡镇公共服务供给主体的单一性、公共服务分散性等特点决定的；其次，乡镇政府应协助上级政府提供公共服务，这是由公共产品的层次性特点决定的，要求各级政府在公共服务供给上各司其职；再次，乡镇政府应充分发挥主导与引导职能，鼓励和引导社会组织积极参与公共服务事业，提供公共服务；第四，乡镇政府应准确把握公共服务的非排他性与非竞争性特征，克服公共服务供给过程中市场的缺陷，在逐步引入市场机制的同时，做好政策与制度保障；最后，乡镇政府应强化公共服务供给过程中的监督职能，将“上级监督”与“群众监督”结合起来，提升乡镇公共服务供给的数量与质量。

二、乡镇政府公共服务均等化问题分析

1.公共服务均等化问题

结合乡镇公共服务的实际情况，从社会保障、义务教育、公共医疗卫生、基础设施四个维度，调查乡镇公共服务均等化问题。

社会保障维度：随着国家对社会保障制度的不断深入改革，逐步建立了统一的城乡基本养老保险制度，这给广大农村地区的老年群体提供了一定程度的养老支持。但总体上看，社会保障水平是存在区域差异的，而且从保障对象群体的行业划分来看，不同行业间也存在差异，尤其是农村与城市之间的公共服务均等化问题较为突出。城乡居民的筹资模式和保障力度不同，社会保障项目的覆盖范围存在较大差异，区域不平衡问题仍然突出。

义务教育维度：乡镇义务教育一直以来是公共服务不均等的重要表现，为改变这一现状，国家从政策层面不断加大乡镇、乡村教育资源的投入力度，比如强化乡镇学校教师队伍建设，优化教师队伍结构，建立学校间的教师交流制度，以及城乡学校间的帮扶政策，加强城镇教师执教力度，做好教师培训工作等，而且还联合师范类院校建设“专项乡镇教师培养”项目等，这些政策都取得了突出的效果。但城乡之间、学校之间、地区之间的基础教育设施、管理、教育水平等依然存在差异，区域间教育资源配置不平衡，学校间的优质教育资源不公平，农民工子女与“留守儿童”的义务教育问题日益突出等。

公共医疗卫生维度：随着国家对农村基础医疗和公共卫生事业投入的不断加大，以及在基础医疗保障制度层面的不断完善，极大地改善了农村地区卫生服务条件，比如实现了农村定点医疗服务网点的覆盖，提升了乡镇卫生院的医疗设备与医疗技术水平等。但面对群众的基础医疗服务需求，我国医疗卫生支出比重还较低，而且区域分布不平衡，城乡医疗卫生资源分布不均，城镇医疗技术较为薄弱，就医的便捷性也不高。

基础设施维度：基础设施建设是典型的公共产品和服务，在“国民待遇原则”的基础原则上，公共服务及公共产品需要具有显著的社会效益和惠民属性，而且在不同社会民众群众中应是均等的，公平的，应对所有社会公民一视同仁。但实际上，受到复杂因素的影响，公共基础设施的布局和覆盖建设，在空间与时间上均存在不均衡的问题，公共服务及公共产品层面的基础设施依然存在较为显著的城乡二元化特征，乡镇基础设施建设投入不足，包括人均公园绿地面积、燃气普及率等，以及公共基础设施的后期维护，都有待加强。

乡镇公共服务不均衡问题的背后，一方面反映了城市发展、经济发展的客观因素，另一方面也反映了乡镇政府在公共服务均等化中的职能发挥问题。一是由于长久以来乡镇政府并未重视公共服务建设，使其公共服务职能缺位，实践力度跟不上；二是乡镇政府关于公共服务并未有明确的规划和方案，且在职能缺位的情况下，上级政府指派的公共服务一定程度上影响乡镇政府公共服务职能的发挥；三是乡镇政府的公共服务供给主体和方式单一；四是对公共服务市场监管力度不够，不能有效建立起市场协商机制；五是乡镇政府公共服务职能发挥没有充分体现群众需求。

2.问题的原因分析

一是乡镇政府对公共服务供给的重视程度不高，公共服务意识不足，过于重视经济发展，忽视了公共服务职能的发挥，政府工作重点尚未从“唯发展经济论”到“经济与民生并重”上转变过来，造成职能缺位、越位、错位等问题，影响公共服务均等化发展。二是在公共服务供给、公共产品提供方面，乡镇政府工作实践中的财权与事权的不对等，在有限的财权下，公共服务供给的自主性受限，这也导致其公共服务职能无法完全实现，影响政府职能发挥。三是乡镇政府在公共服务供给方面的市场化程度不高，社会参与度不高，制度约束力不足。四是乡镇政府在公共服务均等化建设中的公共责任缺失，而且也缺乏对公共服务供给过程的监督管理机制。

三、公共服务均等化中政府职能发挥对策

1.落实“服务型政府”职能，改革财政体制

一方面，乡镇政府应从传统的工作观念中转变出来，树立公共服务理念，坚持以民为本，重视民众对公共服务的实际需求，实现官本位向民本位的转变，结合实际需求满足不同人民群体的公共服务和产品需求。“服务型政府”职能建设下，乡镇政府在公共服务均等化建设中要从全能型政府向有限政府进行职能转变，要从发展型政府向监管型政府职能转变，要从管制型政府向现代科层制政府职能转变。在重视经济发展的同时，乡镇政府工作重心需要向民众公共服务供给上转移，明确政府职能，强化公共服务职能，可尝试分离审批权与执法监督权，从而提升公共服务均等化建设的直接性与有效性。

另一方面，要对目前的乡镇层级财政体制进行改革，以公共服务均等化为改革思路导向，突出公共服务均等化建设的需求，合理划分乡镇政府在公共服务供给方面的财权和事权，扩大乡镇政府财政自主权，遵循“财权事权相匹配”的原则，为乡镇政府在公共服务均等化建设方面提供更多的资金支持，保证乡镇政府转移支付等财政补助的物质条件。比如面对上级政府向乡镇政府指派的公共服务任务，在下派任务的同时也应保证对应的物资、财政支持。此外，乡镇政府应发挥主导和引导作用，积极引导乡镇公共服务投资主体的多元化建设，多渠道筹集资金，为公共服务均等化建设提供更多的保障。

2.完善供给机制，建立监督机制

一是要进一步完善乡镇政府公共服务决策机制，加强官民一体化建设，打通民情信息“上下传达”通道，使公共服务满足群众最需要、最关心、最现实的需求，实现公共服务决策模式的“自上而下”向“自下而上”的转变。二是丰富乡镇政府公共服务供给模式，构建政府主导、市场主体和社会主体有序参与的模式，充分发挥市场作用，鼓励各种形式的村民自治，着力形成政府与社会团体相互合作的供给机制。三是要建立多渠道监督机制，积极引入第三方监督与社会监督，缩减乡镇公共服务供给中的社会资本逐利空间。四是加强对乡镇政府财政决策的监督，实现财政审批透明化、公开化，决策科学化、民主化。

3.统筹发展，建立均等化公共服务体系

要结合乡镇公共服务均等化建设的实际情况，进一步确立强化各级政府提供乡镇公共服务的制度规定，制定公共服务均等化建设的战略，正视客观存在的差距，在财政、资源、能力的范围内，以群众真实的、最迫切的需求为导向，满足群众对公共服务和产品的需求，并在制度上给予保障。积极寻求上级政府的支持和城市资源的支援，各级政府之间、城乡之间相互促进。可将乡镇公共服务、社会发展和经济发展作为政府绩效考评的评价指标。要加快建立乡镇公共服务投入稳步增长机制，通过稳步增长的公共服务投入，促进乡镇政府公共服务能力的提升。

4.公共服务均等化的政策支撑

要创新机制，结合乡镇公共服务供给的实际，制定精准的政策以及具体的实施细则，进一步放宽市场准入，鼓励社会资本和资源投入到乡镇公共服务均等化建设中。制定相应的财政支持制度，通过政策引导乡镇政府各部门把财务资金按实际情况投向公共服务领域。要进一步完善利益需求表达和考核评价机制，建立基本公共服务绩效评价监督机制，将公共服务绩效纳入政府考核问责体系，从而提升乡镇政府的公共服务均等化建设积极性与主动性。