乡镇工程建设安全监管中政府职责落实研究

文/高新新（湖南农业大学 湖南长沙 410125）

随着新型城镇化建设的不断推进，建设工程数量和规模日益扩大，工程建设安全问题日益突出，乡镇政府在建设工程安全监管中的责任落实成为重要工作任务。基层建设项目施工中的安全意识、安全技术、管理经验等不足，通过政策手段加强建设工程进行安全监管，提升安全监管的规范性，从而保障建设项目安全、顺利完成，具有积极的意义和价值。

一、安全监管现状

乡镇工程建设中政府的安全监管职责可归纳为两个方面，一是监管方面，二是服务方面。从监管方面来看，将安全监管力量覆盖到村级单位，成立安全监管站或村镇建设规划站，并细化到国土资源、农业服务、环境卫生、建筑项目等各个层面，对安全生产进行监督。从服务方面来看，包括基础性安全技术、安全意识服务以及资金支持服务、人才培养服务等。除此之外，在所涉及的项目建设中的参建企业，政府相关部门也应指导、管理、监督其安全生产管理，提升企业安全生产意识和能力，强化对企业安全生产的监督和追责。

二、乡镇工程建设安全监管问题

1.安全监管责任不清晰

新型城镇化建设背景下，乡镇迎来了建设工程项目的集中爆发期，相对于城市建设安全监管，由于起步较晚，可借鉴的经验有限，导致乡镇政府在建设工程安全监管方面面临严峻的挑战。基层政府及相关部门的安全管理不到位，监管责任落实不佳，尤其是在没有明确、完善的责任制度背景下，责任不明确、协调不及时、方法不合适、管理不到位等是存在的主要问题，这也导致政府及相关部门无法对参建企业实施全面、清晰的安全监督管理。此外，由于乡镇经济发展面临变化较大的局面，短期内尚未协调经济与管理方面责任，也导致出现安全监管职责不明以及存在管理盲区的问题。

2.执法监督乏力

对乡镇经济发展的相关调查可发现，近几年来乡镇经济与建设是呈现爆发式发展的趋势，在国家宏观政策的支持下，乡镇经济与基础建设迎来巨大的机遇。但相对于经济与基础建设发展情况，相应的配套法律制度、管理体制与机制等发展较为缓慢，面对乡镇建设的安全法律法规及政府管理部门的制度措施，落后于经济发展和建筑业对安全生产新形势、新任务的要求。不仅如此，建设项目安全管理需要与之匹配的安全技术标准与规范，但对于乡镇政府而言，缺少可操作性强的强制性规定，导致安全生产缺乏保障。在实际的安全监督执法过程中，由于责任不明晰、技术薄弱，也一定程度上影响了执法力度和效果。

3.安全基础管理薄弱

传统模式下的乡镇建设与经济快速发展、新型城镇化建设背景下的建设工程项目安全管理存在较大的区别，快速发展的经济与基础建设并未建立与之匹配的安全监督管理体系，这就导致乡镇基层政府安全基础管理薄弱，无法满足快速发展的基础建设发展要求。此外，由于缺乏足够有力的安全监督管理水平和力量，也导致建设企业、施工单位等不重视安全监督管理，政府相关安全管理规章制度无法得到完全实施，各涉及单位未能积极落实责任，管理不到位、违法违纪违规行为时有发生，施工现场的安全管理比较混乱。

4.人员安全素质不高

一方面，乡镇基层政府相关安全管理部门缺乏足够的人才，关于建设工程安全管理的经验和能力不足，许多工作人员并不是安全监管专业人才，甚至临时组建的安全监管部门，其工作人员属于临时抽调，并没有专业知识与技能，安全监管综合素质不高。另一方面，建设工程项目施工人员主要是农民工，其缺乏足够的安全意识与技能，这导致其在施工中无法预判、预防安全风险，这给施工安全带来严重安全隐患。

三、政府职责落实对策

1.全过程控制

建设工程是一个系统项目，对建设工程实施安全监管必须是动态的、全过程的，必须对建设工程的每一个环节实施严格监管，开展全过程安全管理。对于乡镇建设所涉及的公共基础建设、水利工程建设、农业工程建设、建筑工程建设等，以及城镇、农村房屋建设等项目，应从起点开始实施安全监督管理。比如选址与规划，应科学选址，合理规划，避免安全隐患地带，设置基本规范准则，建立原始资料库，构建安全管理执行标准体系，为选址与规划的安全控制提供依据。在工程施工中，要针对政府与参建企业的安全管理责任进行明确规定，制定规范的安全监督工作流程，制定合理的安全监督工作计划，并严格按照计划实施安全管理。此外，对建设施工还需建立基础数据库，借助互联网平台开展差别化、信息化的监管工作，实行信息化动态监督。

2.政府职能主导

对主要涉及乡镇建设工程项目的参建企业、施工企业、监理单位、安全监督机构以及政府相关人员进行的调查结果显示，多数表示政府应在建设工程安全管理中发挥主导作用，但实际上政府发挥主导作用的力度不强，在宣传、执法、技术指导、安全投入方面表现不佳。因此在建设工程安全监管中，政府应积极发挥主导职能，建设安全监管体系，加大人力资源支持，加大监管资源投入，在各个环节起到主导、引导和指导作用。比如对于许多村级改造、风貌改造、基础工程建设等项目的安全监管工作，其现场安全管理与安全防护水平都较高，这主要得益于这些项目的民生工程属性，政府各级部门重视程度较高，安全监管投入较大，政府积极发挥主导作用。因此对于所有建设项目，政府都应积极发挥主导作用，结合实际对监管人员与资源进行合理配置，从而提升其在建设工程安全监管中的职能作用。

3.审批部门职能履行

从宏观政策环境来看，国家对于建设工程项目的审批都有一套完整的程序，而且也有配套的法律法规予以保障，因此乡镇政府及相关部门对于乡镇建设工程项目的审批，需要严格遵循国家法律法规的审批流程和审批标准，最好全过程的安全监管工作，监管职能应做到充分发挥，各尽其责。

首先，明确国土部门的职责、权利与义务，严格执行土地使用审批流程与标准，遵循安全选址、合理规划、科学委托、科学利用等原则，开展农村土地的合法利用和取得的官宣工作。其次，做好发改与财政部门的资金审批、拨付职责发挥工作，明确资金审批与拨付的流程、标准、审核以及控制责任，严格按照“谁审批、谁负责”的原则，充分考虑安全文明措施的费用保障。最后，对于教育、卫生、文化、体育等项目需求部门，必须建立严格、科学的申报、审核、考核机制，建立合理的安全监管考核、巡查工作机制，实现项目的安全推进与项目的年度需求总量挂钩，从而保障各类型建设工程项目的安全监管工作质量。

4.安全监管部门监督职能发挥

对于城镇建设工程项目的安全监管工作，主要涉及两个主导部门，一是安全生产监督相关部门，另一是住房城乡建设相关主管部门，二者在安全监管方面的职责与权利不同，但又有职能交叉与重复的地方，这导致有些建设项目疏于监管，流于监管之外。因此在乡镇人力资源有限的情况下，应加快整合各自的安全监管资源，建立乡镇一级的安全建设巡查队伍和巡查工作机制，建立全覆盖的安全监管巡查员体系或社会第三方监督体系，致力于解决法理与财政两方面难题，规范化、完善化考核工作机制，在资源与财政上给予一定的支持，以确保安全监管部门监督职能的更高水平的发挥。

5.政府引导与规范监管

对于乡镇建设工程的安全监管工作，要从全局出发，发挥政府引导与监督职责，尤其是住建相关部门，应发挥行业水平整体提升的指导意见，在提高范围、管理水平、各方职责、源头把控、监管机制等方面实现全面提升。不仅如此，政府相关部门还应做到规范监管工作的落实，加大安全文明措施费用的投入，确保安全费用投入的真实性与规范性，依据安全文明施工费费率、监管方式、工程计价依据等，进一步规范安全监管工作的落实。

6.企业职责履行的监督

政府相关部门不断通过各种措施和手段提升安全监管职能的发挥的同时，还应积极引导、严格要求参建企业的安全责任落实。参建企业是利润的主要受益者，也是安全生产的承担者，因此政府应积极引导企业落实安全责任和措施，建立完善的安全监管制度和实施团队，要求企业安全生产标准化全面落实，加强现场安全防护与管理，实现标准化管理与区域化监督体系的构建，建立科学的绩效评价体系和奖惩措施，激励相关人员的安全管理主动性与积极性。