中运量公交规划建设和运营管理模式探析——以上海为例

胡 磊

上海久事（集团）有限公司

0 引 言

近一段时期以来，随着国内城镇化的持续推进，各城市积极实施公交优先发展战略，探索推动公共交通体系建设。不论是从理念还是实践角度，中运量公交成为了各类城市共同的关注点。

一般的大中城市立足客流实际，积极完善以地面公交为主体的公共交通系统，同时着力发展重要客流走廊的中运量快速公交。超大特大城市在构建以轨道交通为骨干的大运量出行网络上取得了长足发展，而在促进其他交通方式与轨道交通有序融合过程中，中运量公交体系“承上启下”作用日益凸显。

以上海为例，目前轨道交通运营里程居于全球之首，公共交通客流规模进入平稳发展阶段，轨道交通与公共汽电车甚至还存在着“此消彼长”关系（见表1）。轨道交通占公共交通（未含出租汽车）的比重由2015年的54.1%提高到2021年的70%；公共汽电车占比由2015年的45%下降到2021年的29.3%。为此，有必要拓展中运量公交系统，将其作为完善出行结构、提升公交吸引力的重要手段。

表1 上海轨道交通与公共汽电车客运量情况（2016—2021年）

1 中运量公交内涵及定位

中运量公交在国内外已有大量研究和实践，但“中运量”并无统一的标准界定。“中运量公交”作为相对概念，需结合交通结构、客流规模、制式、区域等综合理解和把握。

1.1 中运量公交内涵

从性质上讲，中运量公交是介于大运量轨道交通和低运量常规公交之间的公共交通系统的集合，常用制式以有轨电车和快速公交（BRT）等为主。《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328—2018）、《城市公共交通分类标准》（CJJ/T 114—2007）等文件从不同角度对中运量公交进行了描述或界定。

1.2 中运量公交定位

中运量公交是城市公共交通的组成部分，在不同区域承担的核心功能有所差异，应发挥其比较优势，与轨道交通、常规公交等共同打造形成一体化的公共交通系统。

在轨道交通比较发达和密集的中心城区，中运量公交是大运量轨道交通的补充和延伸，也是低运量常规公交的补强和升级；在大运量轨道交通未覆盖或密度不高的郊区新城，中运量公交可以发展成为公共交通骨干网络。

2 中运量公交管理模式现状与分析

自2007年起，上海启动探索实践中运量公交项目，作为上海首个现代有轨电车系统的张江有轨电车项目于2010年通车。截至目前，共开通运营6个中运量公交项目（见表2），线路总长超过110 km；市属项目和区属项目均有，且各项目特色明显。

表2 上海中运量项目建设运营情况一览表

2.1 规划管理

有序推进中运量公交发展，已纳入上海城市总体规划和“十四五”规划内容，市、区联动，共同做好规划落地。根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，到2035年局域线总里程达到约1 000 km。与现有里程相比，中运量公交发展空间非常大。

（1）目前中运量公交规划按分层、分区、分类方式开展管理。一是分层方面，分为市级层面和区级层面中运量规划事项。市级由市交通主管部门牵头制订，区级由各相关区政府及其交通主管部门牵头制订。二是分区方面，按中心城、郊区新城及相关重点区域等研究中运量规划。其中，中心城中运量公交网络规划由市交通主管部门牵头，拟形成“九横十三纵”的中运量通道网络，总长约280 km。另外，松江、嘉定、闵行、临港新片区等也公布了中运量网络规划目标。三是分类方面，依据中运量制式及行业类别等确定适用规范。目前绝大部分中运量项目专项规划参照适用公共汽电车行业管理规范，但也有个别项目，因更接近地铁项目模式，参照适用轨道交通行业管理规范，如浦江线。

（2）规划引领作用有待加强。规划论证是项目立项的重要前提和基础，为有效推进中运量项目的落地实施，做好中运量公交规划成为日益关注的重要问题。一是网络规划。包括抓紧编制完成中心城中运量公交网络规划，以及结合五大新城单元规划工作，深化完善五大新城中运量公交网络规划等。二是线路专项规划。支持具备条件的区域发展中运量，研究梳理中运量通道，从功能定位、客流需求、线路走向、路权保障等方面科学论证。

2.2 建设管理

中运量公交项目能否顺利落地，不确定性最大的是投资建设环节，因各种变数较多，难以确定各项目建设时序和节点进度。也正基于此，上海中运量公交项目进行了多种类型的探索实践。从现有中运量公交项目来看，其建设具有以下特点：

（1）政府性投资主导。上述6个中运量公交项目均是政府性投资，由市级或区级国有企业作为建设单位负责具体实施。

（2）市区两级分级负责。中心城区和市通郊项目基本由市级主体负责，其余基本由各区相关主体负责。

（3）报建程序分类管理。中运量公交立项和报建流程与采用制式关联。有轨电车、无轨电车、BRT等属于一类，参照道路交通建设项目报建。适用轨道交通管理的中运量制式，此类项目报建条件严格，需按照国家规定的程序批准后才能实施。

（4）制式各样、标准不一。比如，浦江线是上海首条胶轮APM线；临港新片区T1示范线是全球第一条采用数字轨道磁钉技术的中运量线路。由于各项目差异大甚至有的是首创，在方案设计、建设施工和验收标准等方面，需要创新性探索。

2.3 运营管理

中运量公交与常规轨道交通、地面公交相比，具备公共交通的共同属性，但运营组织和管理也有其特殊性。

（1）公益属性明显。作为公共交通的组成，中运量公交是社会民生事业，具有明显的公益性特征。

（2）运营组织多样。结合中运量公交基础设施配套、车辆制式、路权等实际情况，采用封闭式、半封闭式或共用式等模式，运营方式可以点到点、小交路、大站快线或站站停。根据成网情况，还可以进行单线或网络化调度组织，其中松江有轨电车伴随T2线开通，成为上海首个成网络的现代有轨电车系统。

（3）建设主体与运营主体多数相对分离。除张江有轨电车项目的建设与运营为同一个主体外，其他多数中运量公交项目的建设主体与运营主体相对分离。其中，有些项目的建设主体与运营主体属于同一集团化公司，如延安路中运量公交、临港新片区示范线；有些项目建成后委托第三方单位运营管理，如松江有轨电车示范线、浦江线。

（4）纳入行业管理。除浦江线票价参照适用地铁管理要求外，其余项目票价均参照适用公共汽电车行业规定。

2.4 需要关注的问题

一是中运量公交管理有无必要自成一体。推进中运量公交项目，离不开轨道交通和公交汽电车行业的管理支撑。目前上海未建立中运量公交的专项制度体系。虽然中运量公交并非完全独立于轨道交通和公共汽电车行业外的新行业，但鉴于中运量公交的特殊性，仍有必要将特殊的管理要求以制度形式予以规范。

二是中运量公交两级管理的可行性及其操作难点。根据全市事权和财权划分，中运量公交两级管理具备制度和现实基础。相比中运量建设和运营管理环节，应注意区级中运量公交规划与大运量轨道交通规划的衔接问题、规划指标落地问题等。

三是政府性投资与社会力量参与的关系。中运量公交是城市基础设施，根据投融资体制和运营机制改革要求，应当鼓励政府投入和社会力量有机结合起来，通过市场化运作提高效率效益，更好地履行公共服务职能。如上述受托运营管理的上海申凯公共交通运营管理有限公司即是一家中外合资企业。

3 优化中运量公交管理模式的建议

“中运量公交”不仅在理念层面受到越来越多的关注，在规划层面也已成为重要的规划概念，并提出了相应的目标任务。上海目前运营的中运量公交项目，落地基本属于“一事一议”。若要实现中运量规划目标，则需要在个案基础上，举一反三，进一步优化管理模式，为中运量推广实施夯实基础保障。

（1）分解规划目标，打造中运量有机衔接的“一张网”

对照主城区、郊区新城及有关重点区域，结合城市功能布局和客流走廊分布，研判适合中运量公交的骨架走廊；在尊重区级规划成果基础上，加强全市中运量公交网络规划总体统筹，将1 000 km规划目标做实做细。推动全市中运量公交与轨道交通、城市道路相协调，进一步做好公交线网优化。选择合适制式，进行中运量公交系统设计。积极发挥不同交通方式功能作用，构建地铁-中运量-地面公交等合理分工、有序衔接的体系。

（2）注重制度衔接，建立健全中运量专项管理规范

根据中运量公交的特点，合理吸纳适用轨道交通和公共汽电车等共性的管理规范，同时在总结实践经验基础上，研究制订贴近中运量公交实际和需求的专项管理规范。包括中运量公交规划审批备案、项目立项审批报备、投融资及建设运营管理、安全管理等方面的制度保障。比如制订出台中运量公交项目建设指导意见、中运量公交运营管理规范，加强中运量基础设施、车辆设备、通讯信号、指挥调度系统等统一标准化建设和管理，建立有效的市区两级安全管理和行业执法机制等。

（3）加强政策支持，探索中运量可持续发展机制

对现有中运量公交项目开展评估，总结经验教训，梳理存在的问题，研究针对性措施。对待建中运量公交项目，加强全市政策统筹，对市级项目和区级项目明确资金投入机制。支持中运量公交项目基础设施重资产与运营轻资产相对分离，研究更具针对性的车辆购置、运营补贴政策。

（4）鼓励创新应用，彰显中运量比较优势和特色

中运量公交是车辆制式等新技术、新标准、新能源、智能化、数字化推广的重要载体和应用场景。对中运量公交项目，在满足客流需求的前提下，鼓励创新性应用。通过数字化和大数据分析，提升中运量运营效率，提高乘客满意度。

4 结 语

中运量公交立足客运能力进行分类，注重以“客流量”为导向的核心理念，与轨道交通制式和公共汽电车制式密切关联，应用场景广泛，是公共交通不可或缺的组成部分之一。

推动中运量公交落地，既要兼顾轨道交通和常规公交管理现行有关制度规范，更要认识到中运量公交的特殊性，对规划建设和运营管理等环节进行系统性、一体化和全过程把握，积极研究制订更有针对性的指导性文件和技术规范标准。