关于新发展阶段上海市“四好农村路”高质量发展的若干思考

汪济洲，袁 波，张 毅

1.上海市交通发展研究中心，2.上海市道路运输管理局，3.上海市道路运输事业发展中心

0 前 言

党的“十八大”以来，习近平总书记多次就农村公路发展作出重要指示，要求进一步加强“四好农村路”建设。2018年，上海发布《关于推进上海市“四好农村路”建设的实施意见》，启动了2018—2022年“四好农村路”建设五年专项行动。2021年2月，交通运输部印发《农村公路中长期发展纲要》，提出到2035年“四好农村路”高质量发展格局基本形成的目标。“十四五”以来，农民相对集中居住、农村人居环境优化等乡村振兴建设活动，对农村地区的交通服务供给提出了更高的要求，如何实现农村公路高质量发展是摆在新时期管理者面前的一道难题。

1 取得的成效

（1）建设好方面：坚持“一张蓝图绘到底”，着力推进规范化建设

2018年，上海市交通委出台《上海市农村公路建设规划（2018—2022年）》，指导各区农村公路建设规划全面落地，为“四好农村路”建设描绘了蓝图。市、区两级主管部门加大工程项目管理，强化建设项目安全、质量过程控制。五年来，推进实施新改建农村公路逾420 km，实现三级及以上公路覆盖建制村比例达100%，通达水平进一步提高。在全国率先出版了《上海市农村公路规划设计导则》，指导全市农村公路场景化设计和品质化塑造（见图1）。

图1 《上海市农村公路规划设计导则》

（2）管理好方面：坚持“两项短板快补齐”，着力推进长效化管理

为加快补齐农村公路管理、养护两项短板不足，2020年上海市政府办公厅印发了《上海市深化农村公路管理养护体制改革实施方案》，明确了28项改革任务，试点金山“智慧路长”、崇明“最美农村路”、浦东“创新养护生产模式”和信息化管理等4个全国改革主题（见图2、图3）。2021年，上海市交通委出台《关于全面落实本市农村公路“路长制”的指导意见》《关于完善本市镇级农村公路管理站建设的指导意见》，指导各区深化管理养护体制改革相关工作，推进农村公路基层长效治理。截至目前，已命名路长1 731名，各区、镇均已成立路长办公室，109个镇（乡）农村公路管理站全面设置，人员配置不断完善中。

图2 金山智慧路长

图3 浦东信息化管理

（3）养护好方面：坚持“三提改造促升级”，着力推进科学化养护

上海市发展改革委、财政局、交通委等三委局联合出台资金政策，制定《上海市农村公路提档升级工程技术指导意见》，全力保障提档升级改造工作顺利实施，推动全市农村公路“提质、提速、提标”。预计到2022年底，全市可完成提档升级改造2 400 km，安全隐患整治1 200处，总投入约125亿元。同时，完成《农村公路建设与养护技术标准》修编和《城镇化地区公路养护技术规程》编制，指导农村公路科学养护、路域环境整治和“四新技术”应用。农村公路优良路率由2017年的91.7%提升到97.8%。

（4）运营好方面：坚持“四位一体优服务”，着力推进品质化运营

坚持党建引领、交通先行、产业发展、交旅融合四位一体，提供优质交通服务供给。在上海全市建制村“村村通”公交的基础上，2019年上海市交通委印发《关于提升本市农村公交服务水平的工作通知》，不断拓展乡村地区公交线路覆盖范围，基本实现公交站点时刻表挂牌服务全覆盖。2021年，为提升远郊区地面公交信息化建设和服务水平，完成郊区36条线路、740个站点实时到站信息预报服务。结合乡村振兴产业、路域党建、养护道班等，因地制宜建设27处农村公路驿站，给驾乘者提供休憩、农产品交易等服务（见图4、图5、图6）。

图4 “四好农村路”面貌

图5 农村公路驿站

图6 农村公路公交站牌

2 存在的问题剖析

（1）农村公路建设项目实施率有待进一步提高

受上位用地、资金等因素影响，部分农村公路项目短期内不具备实施条件，同时也实施了一部分不在原项目库内的建设项目。总体上看，由于县道实现红线规划管控，提档升级项目有市级专项补贴资金，县道新改建和乡道、村道提档升级工程执行情况较好；乡村道新改建及拓宽类项目多涉及耕地占用，需建设方案调整或耕地补划，制约了项目推进。

（2）农村公路治理体系和水平亟待进一步提高

管理体制方面，各区、镇体制改革成效不一。其中，青浦、奉贤、崇明进一步强化管理站建设和人员配备，基层管理水平得到加强；松江、浦东的镇级管理站组织形式、职能范围被进一步削弱；其他区管理模式基本维持现状，加之缺乏高效的行业管理手段，管理效率不高。

（3）农村公路精细化管理程度亟待进一步提升

长期以来，农村公路采用的传统人工巡查、日常养护和路况检测方式覆盖面小、精确度差、准确率低，导致农村公路养护管理决策不够科学。各区都在探索数字化转型之路，浦东、青浦建立农村公路“智慧管养平台”并投入使用，奉贤、金山、嘉定正探索用信息化手段加强养护管理，其余区受制于立项、财政等原因推进存在困难。缺乏科学有效的数字化管理手段，导致设施精细化养护和安全管理精细化程度不足。

（4）农村公路路衍经济效益亟待进一步提高

在“四好农村路”推进过程中，浦东、奉贤、青浦、崇明、金山部分地区已先行开展了“农村公路+”模式的初步探索，并结合乡村振兴建立了一批公路驿站，初具服务功能，但在与文化、旅游、产业等的融合方面，协同推进机制不健全、融合度不足，路衍经济发展水平不高。

3 下阶段高质量发展的建议

近几年，农民相对集中居住、农村人居环境优化等乡村振兴建设活动，对农村地区的交通服务供给提出了更高的要求。为推动“四好农村路”向更高水平发展，推进农村公路治理体系和治理能力现代化，支撑乡村振兴、农民共同富裕和农业农村现代化，充分发挥农村公路交通先行官作用，下阶段建议应继续强化规划引领，以精细化管理为重要抓手，以数字化转型为重要手段，全面完善治理体系，着力提升治理能力，不断推进农村公路与乡村产业发展的融合，全面增强农村地区优质交通运输服务供给。

（1）全路网推动农村公路设施规划建设

优化农村公路路网结构，加强对交通强国建设、长三角一体化、新城发力、南北转型等战略的支撑，优化与郊野单元等国土空间的衔接，协调跨省、区、镇农村公路等级规模；开展农、林、水、绿等前期要素排摸和平衡保障，提高建设方案的稳定性和计划的可操作性。落实农村公路分场景设计要求，提高农村公路新改建和提档升级改造标准，重点加强村庄段和郊野段通公交和重载交通农村公路的升级改造；鼓励重点地区探索更高品质农村公路建设标准。

（2）全方位完善农村公路高效管理体制

深入总结体制改革试点经验，进一步加强市级统筹协调，夯实区级主体责任，强化镇级落地实施。结合城市治理数字化转型，统筹推进“智慧路长”的实施，并积极引导群众参与“路长制”，增强全社会对农村公路管理保护的责任意识。加大执法力度，建立协同监管工作机制，增强路产路权保护能力。推动农村公路养护管理“放管服”改革不断深化，提升养护市场主体活力。

（3）全过程深化农村公路数字赋能治理

把握城市数字化转型的时代潮流，推动上海市农村公路基础设施向数字化、网联化、智能化升级改造，推进智慧管理平台和公路资产数字化建设。积极运用人工智能、5G、大数据等技术手段，推广智能化检测装备，推进路况技术指标、路面病害自动识别等检测智能化，全面提升自动化检测率。探索运用大数据和人工智能等新技术，深入分析设施运维的长期数据，研判路况变化趋势，科学指导既有农村公路更新，全面提升养护工程科学决策使用率。

（4）全要素实施农村公路设施精细管理

注重人性化设计，推进适老化改造，推动精细化管理，实现道路设施品质化提升，重点加强县道的标准化管理和乡村道特色化建设。按照地区分类分级，将全市分为重点地区、城镇化地区和乡村地区，因地制宜对区域内农村公路实施差异化治理。更加关注设施本质安全，确保桥梁等重大设施安全受控，规范桥下空间、下立交管理，严格施工作业区规范化布设。

（5）全链条提升农村公路服务品质

在建制村“村村通”公交基础上，进一步拓展农村地区公交线路覆盖范围，优化公交停靠站设置位置、设施配备和风格样式，选择适宜的公交车型，提升服务品质。根据地区乡村产业发展、居民物质生活需求，创新农村物流组织模式，提高货物运输信息化水平，逐步提高农村物流服务水平。积极巩固和探索农村公路驿站建设模式，全面开展“星级驿站”评比活动，提升农村公路服务品质。

（6）全方面促进农村公路多元融合发展

创新农村公路和农村公共服务设施共建共享机制，盘活乡村资源，不断完善农村公路融合发展体系。鼓励农村公路与乡村旅游、产业园区等经营性项目一体化开发，让农村公路串联起生态、旅游、文化、产业，形成一批以农村公路为纽带的“可游、可居、可业”的经济带、景观带和产业带，拓展农村公路服务的附加值。

4 结 语

“四好农村路”高质量发展是优化农村公路体系、支撑乡村振兴的重要途径。上一轮“四好农村路”建设已取得显著成效，但仍有提升空间。新一轮“四好农村路”高质量发展要更加注重与耕地、水系等之间的关系，把握数字化手段在精细化管理中的赋能作用，发挥农村公路在惠民致富、生态景观、旅游综合发展、产业转型发展等方面的积极作用，使农村公路成为推动农村经济社会发展的“幸福路”。