乡村振兴战略背景下超大城市农村公路规划设计的几点思考——以上海为例

周 彪

上海市交通发展研究中心

0 前 言

“四好农村路”建设是实施乡村振兴战略的一项重要任务，农村公路不仅是促进郊区产业发展和经济增长的重要基础设施，也是乡镇居民享受教育、医疗等公共服务的重要保障，是农村人居环境改善的前提条件。从2003年开始，为响应交通运输部提出的“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”以及上海市委市政府提出的“上海基础设施建设的重心要继续向郊区转移，向郊区延伸”的号召，全市掀起农村公路建设高潮，目前已逐步进入到以品质提升为主的精细化、高质量发展阶段。

1 上海农村发展特征

上海位于长江三角洲冲积平原前缘，地势低平，水网纵横，村落依水而建，具有典型的江南水乡风貌特征。上海的乡村并非传统城乡二元结构中的乡村，它是上海大都市的有机组成部分、城乡融合发展的区域，江南水乡的吴越文化和中西合璧的外来商业文明在上海乡村地区多元共生。[1]《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》提出建设美丽乡村，引导农村居民集中居住，规划将村庄分为保护村、保留村和撤并村，进行分类引导。农村地区作为实施乡村振兴战略的主战场，目前，上海正稳步推进农村宅基地减量化和土地节约集约利用，同时着力完善农村骨干基础设施和公共服务设施，持续改善农村人居环境、保护传统风貌和自然生态格局。

2 上海农村公路现状及存在的问题

上海市农村公路经过近20年的政策支持和持续推进建设，以及2000年、2006年和2010年三次设施量统计口径调整，里程增加了近8 000 km。截止到2021年底，上海市农村公路里程为11 209 km，占公路总里程的86%，农村公路密度达到176 km/100 km2，处于全国领先水平。现状三级及以上公路覆盖建制村比例达100%，建制村通公交比例达100%，总体可达性较好。

（1）与上位规划衔接不足，功能布局还需完善

多年来，大多数农村公路尤其是乡村道建设多处于自发状态，缺少与国土空间要素及相关上位规划的有效衔接，导致部分地区路网结构不尽合理，功能布局还需完善。一方面，上海是超大型城市，耕地资源紧张，现状有部分乡村道对永农存在占用情况（见表1）；另一方面，在城市发展过程中，浦东、闵行、宝山等区内原部分农村地区已逐渐发展为城市化地区，部分农村公路已按城市道路改建，如浦东杨高路、闵行虹梅南路等，上海市城市总体规划也进一步明确了城市开发边界，因此应对以上区域内路网功能进行调整，并有必要对城市开发边界外的路网进行适当加密和结构完善（见图1）。

图1 历轮总规中上海城市规划用地演变

表1 现状乡村道占永农情况分析（以青浦、松江、金山、奉贤四区为例）

（2）设计建设标准偏低，品质有待提高

作为高度城市化的国际大都市，上海的县道呈现网格化的布局特征，基本按照市政道路的规划建设模式，由红线管控并开展建设，总体技术状况较好。2003年以来，上海乡村道建设主要解决路面硬化、有路出行的问题，限于当时的经济条件，缺少对道路断面和路面结构的充分论证，采用的设计标准普遍偏低，基本以四级公路为主且单车道比例偏高，现状乡道、村道单车道占比分别为54%、83%。随着近几年现代农业、休闲观光农业的快速发展，服务对象更加多元，对农村公路使用要求普遍提高，而且受水利、郊野公园、大居建设等影响，重载交通增多，许多乡村道不堪重负。

（3）路域环境缺乏统筹，缺少郊野、人文特色

由于农村公路尤其是乡村道前期研究和设计深度往往不足，与路域环境整体协调不够，道路相关设施样式单一，绿化种植方式、品种选择缺乏特色，景观效果不佳。部分道路护栏、路灯、标识标牌、标志标线等附属工程设置不完善，存在一定安全隐患；部分农村公路存在公路绿化与两侧环境缺少衔接、沿路河道未整治、周边村庄面貌未改造等情况，与农村生态环境结合不足，缺乏人文景观设计理念，需进一步加强路域环境的优化；大部分公交停靠站相关设施配套不够完善，对慢行交通出行重视不足，无法满足农村日益多样化的出行需求。

3 上海农村公路规划设计思考

基于上述分析，上海农村公路路网总体规模合理，路网通达性较好，主要存在路网结构欠佳、建设标准偏低、路域环境缺乏统筹等“量足质缺”的问题，与上海乡村作为大都市后花园的定位有差距。

由于超大城市不断开发建设的需求与同时受耕地保护等资源紧约束要求的矛盾长期存在，因此超大城市的乡村发展应破除城乡二元结构，统筹谋划推动城乡一体，分类规划突出发展重点，同时要加强资源的集约化配置。鉴于此，未来上海农村公路的发展要重点根据郊区的城镇化特征和乡村风貌特点进行差异化分类引导，并加强与田、水、林、宅等乡村要素资源的协调，提高路网的合理性及农村公路建设项目的可实施性。

（1）建立综合反映上海农村地区路网服务水平的指标体系

为优化农村公路路网结构，反映农村地区路网总体运行效率，通过ArcGIS、TransCAD建立全市路网模型，多方法试算、测算，建立 “5、10、15”“两车道数量”的路网评价指标及测算标准（见图2）：由区内任一点至最近的县级及以上等级道路通行时间一般不超过5 min，由各建制村至最近的国省干线通行时间一般不超过10 min，由各建制村至其所属镇（乡）政府所在地通行时间一般不超过15 min；各建制村原则上应至少具有1条两车道及以上公路。现状“5、10、15”的指标已分别达到对全市乡村地区98.6%、96.3%、91.2%的覆盖率，整体路网服务水平较好，两车道及以上公路覆盖建制村比例达98.2%（见图3），下一步建议在保持现有路网服务水平基础上，重点加强对未通两车道的建制村进行瓶颈路段拓宽改造，提升整体路网的通行效率。

图2 根据“5、10、15”指标测算的现状路网服务水平

图3 建制村通两车道以上公路情况（蓝色点为未通的建制村）

（2）结合上海高度城镇化特征和资源紧约束要求优化路网布局

城镇化地区在上海市城市总体规划已划定城市开发边界的基础上，要统筹考虑城市建设开发的进程，对位于外环线以内、五个新城内等规划集建区内的现状农村公路，可视情况暂时予以保留，并结合地块开发等规划实施情况逐步调整（见图4）。乡村地区要做好农村公路与郊野单元（村庄）规划的协调，对于跨镇村、区界、省界且需求一致的路段，规划考虑予以接通，并协调好农村公路等级规模。新增农村公路不穿越保护村，新增县道不穿越保留村，规划撤并村不考虑新增农村公路。结合上海资源紧约束的要求，规划选线应加强对耕地、水系、林地等要素资源的避让，路网格局因形就势，因地制宜，避免破坏村庄原有肌理，尽量避免跨越湖泊、高等级航道和较宽河道，避让永久基本农田和古树名木，不占或少占耕地林地，充分利用既有道路、铁路等通道资源，集约节约用地（见图5）。

图4 中心城及五个新城范围内公路设施量分布图

图5 新增农村公路与保护村、保留村的关系

（3）根据上海农村地区特征进行差异化分类设计引导

根据上海农村地区城镇化特征显著的特点及农村公路沿线用地情况，可对农村公路分“郊野段”“村庄段”“城镇段”三类场景进行规划设计引导（见图6）。例如：郊野段、村庄段应选用公路工程技术标准，城镇段可参照城市道路或公路城镇段标准。针对农村公路设计标准偏低的问题，新建公路原则上以双车道及以上为主，重点加强村庄段和郊野段通公交和重载车辆路段的升级改造及相关配套附属设施的完善；城镇段及村庄段的行人密集处可适当增设人行道。在确保安全、经济适用的原则下，可根据不同场景对桥梁造型、护栏样式、照明设施、路域景观等进行特色化设计，体现上海海派文化和江南水乡韵味。

图6 农村公路三类场景（从左至右：村庄段、郊野段、城镇段）

（4）聚焦上海乡村风貌特征推动农村公路与路域环境系统融合

根据乡村振兴战略关于生态宜居的总体要求，以及上海农村地区将逐步塑造成“林成廊，田成片，水成网，村庄点缀其中，路幽可至”的江南田园风貌[2]特征，可以此为契机推进农村公路与沿线路域环境充分融合发展，结合沿线田、水、林、宅，形成近、中、远多层次的景观效果（见图7）。有条件的尽可能使路、河、林等相随相伴，打造路边有河、河边有林的乡村景观，形成伴水而生、阡陌田间、林幽可至、归园田居等各类效果，充分体现田水林宅相互融合的上海乡村特色风貌，为将乡村地区打造为城乡空间策源地、宜居宜游打卡地和生态肌理重塑地提供有力支撑，树立超大城市农村交通治理典范（见表2）。

图7 农村公路选线与农、林、水等要素的平衡关系

表2 农村公路路域环境打造策略

4 结 语

创建“卓越全球城市”的目标要求上海这座城市的每一个细节、每一个点滴都要被重视。农村公路作为路网的毛细血管，更需要被呵护[3]。为探索超大城市农村公路高质量发展路径，本文通过分析上海农村及农村公路发展特征，初步提出了超大城市农村公路规划设计的几点思考，以期通过加强规划设计促进农村公路整体品质提升，在规划设计中以农村公路为载体加强与美丽乡村建设的融合，把乡村打造成为大都市的后花园，让珍视乡村、回归乡村、建设乡村成为新潮流。