行政检察类案监督促进诉源治理——最高人民检察院第三十六批指导性案例解读

● 张步洪 张立新 刘 浩/文

2022年4月18日，最高检发布以行政检察类案监督为主题的第三十六批指导性案例，分别是卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案、湖南省某市人民检察院对市人民法院行政诉讼执行活动检察监督案、安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案、糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案（检例第146号——第149号）。

一、本批指导性案例的发布背景

习近平总书记对政法工作作出重要指示，强调“要巩固深化政法队伍教育整顿成果，切实履行好维护国家安全、社会安定、人民安宁的重大责任，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”［1］参见 《习近平对政法工作作出重要指示强调 切实履行好维护国家安全社会安定人民安宁的重大责任 让人民群众切实感受到公平正义就在身边》，人民网http://politics.people.com.cn/n1/2022/0116/c1024-32332158.html，最后访问日期：2022年6月8日。制发指导性案例，是检察机关践行习近平法治思想的生动实践。最高检党组和张军检察长对践行精准监督理念，加强类案监督多次作出指示，强调检察机关要深入贯彻习近平法治思想，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），坚持依法能动履职、服务大局、司法为民，止于至善，加强对类案的研究，通过办案提出精准检察建议，实现“办理一案、治理一片”的良好效果。

行政检察类案监督是检察机关发挥“一手托两家”职能，积极参与社会治理的重要体现。开展类案监督，打破就案办案的惯性思维，从个案中发现问题，以小见大，以点带面，对人民法院、行政机关在司法、执法活动中的同类错误或适用法律不一致等共性问题提出监督纠正意见，推动同类情况相同处理；或者针对行政执法、社会治理中的普遍问题，制发检察建议书，推动改进工作、完善制度，促进普遍性、倾向性问题的系统治理、源头治理，避免同类问题再次发生，体现更高的监督质效，助力社会治理体系和治理能力现代化。

行政检察类案监督是践行精准监督、穿透式监督理念的具体监督方式。《人民检察院行政诉讼监督规则》明确规定，检察机关可以通过类案检察建议、开展专项监督活动、建立行政诉讼监督年度报告或专题报告制度等方式，推动同一类问题得到根本解决。过去的实践中，行政检察以个案监督为主，开展类案监督缺乏成熟的范式，发布行政检察类案监督指导性案例，旨在归纳提炼类案的发现机制、基本类型、监督方式、程序规则，推广成熟的办案经验，更好地指导和规范行政检察类案监督工作实践，推动行政检察工作高质量发展。

二、本批指导性案例的复制推广价值

本批案例是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布的指导性案例，突出类案监督对公正司法、依法行政的促进作用，遵循行政检察的内在规律，对于指导引领各级检察机关开展行政检察类案监督、提高监督质效具有重要意义。

（一）卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案（检例第146号）

本案中，厦门市检察机关针行政机关与审判机关对吊销机动车驾驶证的法律规定理解适用不一致的共性问题，通过抗诉纠错个案的同时，开展类案监督。检察机关围绕吊销机动车驾驶证行政诉讼案件裁判尺度和执法标准，与公安机关、人民法院进行磋商，推动出台相关会议纪要，就吊销机动车驾驶证行政案件办理进一步达成共识，统一执法标准和裁判尺度。

一是明确人民检察院办理行政诉讼监督案件，对行政执法与司法裁判存在适用法律不一致的共性问题，可以采取个案监督和类案监督相结合的方式，在监督纠正个案的同时，与行政机关、人民法院进行磋商形成共识，推动有关机关统一执法司法标准，保障法律正确统一实施。本案中，检察机关针对吊销机动车驾驶证是否应当吊销违法行为人持有的全部机动车驾驶证，行政执法机关与人民法院对法律理解适用存在分歧，导致执法标准与裁判尺度不一致的共性问题，在提出抗诉纠错个案的同时延伸至类案监督。检察机关围绕吊销机动车驾驶证行政裁判尺度和执法标准，与公安机关、人民法院进行磋商，通过会签规范性文件、会议纪要等形式，解决吊销机动车驾驶证司法办案中认识不一致、标准不统一等问题，统一执法标准和裁判尺度，指导同类案件的裁判，预防同类问题再次发生。

二是醉酒驾驶机动车的，依法追究刑事责任，吊销机动车驾驶证。吊销机动车驾驶证，是一种资格罚，是吊销持证人所有准驾车型的机动车上道路行驶的资格。饮酒后驾驶机动车和醉酒驾驶，车辆驾驶人员血液中的酒精含量不同，法律后果也不同。根据“两高一部”《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》第1条规定，醉酒驾驶机动车，依照刑法第133条第1款的规定，以危险驾驶罪定罪处罚。

《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）对于饮酒驾驶和醉酒驾驶机动车，以及饮酒驾驶和醉酒驾驶营运机动车等情形均有相应的处罚规定。醉酒驾驶机动车的，应当吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；又因醉酒驾驶机动车、醉酒驾驶营运机动车、醉酒驾驶机动车发生重大交通事故等不同情形，被依法禁止5年内、10年内或终生重新取得机动车驾驶证。醉酒驾驶等构成犯罪的，刑事处罚与吊销驾驶证的行政处罚并不互相排斥，司法机关依法追究驾驶人的刑事责任，不影响行政机关依法作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。《道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证，是一种资格罚，旨在剥夺持证人驾驶任何类型机动车上道路行驶的资格，即吊销持证人所有准驾车型的机动车驾驶证，并非吊销某一准驾车型的驾驶证。本案中，卢某醉酒无证驾驶两轮摩托车被追究刑事责任，其没有摩托车驾驶证，但应当依法吊销其持有的小汽车驾驶证，即驾驶机动车上道路行使的资格被剥夺，而非某一车型。

吊销机动车驾驶证属于减损被处罚人行为能力的行政处罚，对于法律法规规定应当吊销机动车驾驶证的违法行为，必须符合法定情形，严格遵守法定程序。对于法律法规规定可以吊销机动车驾驶证的违法行为，要综合考量违法事实、性质、情节以及社会危害程度等因素决定是否吊销，确保过罚相当。

三是对醉酒驾驶者处以吊销机动车驾驶证和罚款的行政处罚，不违反“一事不再罚”原则。根据行政处罚法第29条的规定，“一事不再罚”是指行政机关对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。“一事不再罚”原则，旨在防止重复处罚，保护当事人合法权益。“一事不再罚”的核心是“不再罚款”，如果同一违法行为同时触犯两个或者两个以上的法律规范，行政机关可以分别依据不同的法律规范给予两次以上的处罚，但对一个违法行为，只能处以一次罚款。本案中，卢某因“醉酒后无证驾驶无号牌两轮摩托车”，除依法追究刑事责任，还受到吊销驾驶证及罚款的行政处罚，属于同一违法行为触犯两个以上的法律规范，且每个处罚均有事实和法律依据，不违反“一事不再罚”原则。

（二）湖南省某市人民检察院对市人民法院行政诉讼执行活动检察监督案（检例第147号）

湖南省某市检察机关在履行法律监督职责中发现人民法院多起行政诉讼执行案件存在同类多种违法情形，遂通过开展专项监督，对人民法院行政诉讼执行活动中存在的立案、送达、告知、执行和解、结案程序等不规范的共性问题，依法提出有针对性的类案监督检察建议，跟踪督促落实，促进人民法院依法及时执行生效裁判。

一是明确人民检察院在履行法律监督职责中，对多起司法案件存在同类错误或者其他同类违法行为的，可以进行类案监督。本案中，检察机关针对行政诉讼执行中的多发同类违法情形开展类案监督，具体方式是，经类案检索，比对人民法院同类案件的处理情况，发现多起案件存在同类错误或者违法行为，开展行政裁判执行案件专项监督。通过专项监督20起行政裁判执行案件，对人民法院行政诉讼执行活动中存在的立案超期、送达、告知、执行和解、结案程序等违法问题进行汇总、梳理、归类，分析研判案件所反映的共性问题，依法提出针对性的类案监督检察建议，跟踪督促落实，促进一类问题的集中解决，提升监督质效。

二是人民检察院对人民法院行政执行活动程序性违法的监督以类案监督方式为主。行政执行检察监督制度，旨在规范人民法院行政执行行为，监督促进人民法院依法执行。行政执行活动中的送达行为、告知行为等执行程序行为以及具体执行措施、司法网拍行为、执行异议、执行信息公开等方面的执行违法情形多属于一般的程序违法，不影响或损害当事人实体权益，或者无法进行程序权利救济的，检察监督应着眼于建议法院进行整改，加强和管理、规范程序，优先采用类案监督的方式。就多个案件中的共性问题提出类案监督，促进解决执行工作中的同类普遍问题，破解了程序问题个案监督效果不彰的难题。但类案监督检察建议不同于社会治理建议，被建议机关不能以建章立制替代整改纠错，对于个案中存在的违法侵权问题，检察机关应当进行逐案跟踪问效。

三是对于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件，人民检察院应当践行便民理念，以对应监督管辖为原则，以有利于行政争议实质性化解指定管辖为补充。李某某申请执行某县公安局返还强制扣押财产案，系跨区域集中管辖某市人民法院办理的案件。对于集中管辖法院审理的行政案件，原则上由受理案件法院所在地对应的同级检察院管辖并履行相应的法律监督职责。上级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要，可以指定下级人民检察院办理。检察机关异地开展法律监督工作的，被诉行政机关所在地检察机关应当提供协助。当事人向被诉行政机关所在地检察院申请行政诉讼监督的，被诉行政机关所在地检察院应当及时告知其向集中管辖所在地对应的检察机关申请监督，必要时可以将相关材料直接移送有管辖权的检察机关。对涉及国家和社会公共利益的，以及新类型、案情疑难复杂、具有普遍法律意义、存在重大法律适用分歧或者辖区内多发的同类违法案件，上级人民检察院可以提级办理。

（三）安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案（检例第148号）

某县自然资源和规划局根据土地管理法作出64个责令拆除违法建筑物行政处罚决定，行政相对人在法定期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，又未自行拆除，自然资源和规划局向县人民法院申请强制执行，县法院均以自然资源和规划局依法具有自行强制执行的权力为由不予受理。县检察院选取其中3起典型案件进行类案监督，通过制发检察建议、跟进监督等方式，纠正同类法律适用错误，推动建立长效机制。

一是明确检察机关在履行法律监督职责中，对人民法院审理同类行政非诉执行案件中存在同一法律适用错误的，可以进行类案监督。本案采取的类案监督方式是，对自然资源和规划局根据土地管理法作出64个责令拆除违法建筑物行政处罚决定，县法院均以自然资源和规划局具有强制执行权为由不予受理强制执行申请的法律适用错误，某县检察院选择3件典型案件作为突破口进行监督；法院不采纳监督意见后，提请上级检察机关跟进监督，通过监督纠正3件典型案件中的错误，为同类其他案件纠错作了示范，推动解决同类案件中的法律适用错误，提升监督效果和效率。同时，主动向党委、人大报告，争取政府支持，提出解决问题的意见和建议，促进各方凝聚共识，针对影响法律适用的难点问题，推动建立长效机制。

二是对行政机关依据土地管理法或城乡规划法作出“限期拆除”行政决定的强制执行，法律作了不同的强制执行权配置。土地管理法和城乡规划法分别以“合理利用土地，切实保护耕地”和“协调城乡空间布局，改善人居环境”为行政管理目的。按照土地管理法和城乡规划法规定，符合城乡规划的建设行为不会出现破坏耕地的情况，但在耕地上的违法建设行为一定不符合城乡空间布局。从法律责任上看，城乡规划法主要规制“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为，而土地管理法主要规制违法占地行为。擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，适用土地管理法而不是城乡规划法；未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为，适用城乡规划法而不是土地管理法。依据土地管理法对非法占用土地上的建筑物、构筑物等作出“限期拆除”决定，行政相对人在法定期限内不起诉又不自行拆除的，法律规定由行政机关依法申请人民法院强制执行。行政机关依据城乡规划法对未取得建设规划许可或者未按照建设规划许可证的规定进行建设的行为作出“限期拆除”决定，当事人逾期不拆除的，由建设工程所在地县级以上人民政府责成有关部门强制拆除；乡、镇政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，乡、镇政府可以强制拆除。

三是行政强制法第44条是针对有行政强制执行权的行政机关实施强制拆除所作的特殊程序规定。根据我国法律规定，行政机关自行实施强制执行应当由法律明确授权，法律没有明确规定由行政机关自行强制执行的，行政机关应当申请法院强制执行。行政强制法对“行政机关强制执行程序”和“申请人民法院强制执行”分两章作出规定。行政机关强制执行程序要求，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照“行政机关强制执行程序”一章的相关规定强制执行；没有行政强制执行权的行政机关作出决定以后，行政相对人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，作出行政决定的行政机关自期限届满之日起三个月内依法申请人民法院强制执行。行政机关申请法院强制执行的程序，主要规定在行政强制法“申请人民法院强制执行”一章。

该法第44条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本条是对具有行政强制权的行政机关，实施强制拆除所作的特殊程序规定。行政机关强制执行程序通常在行政决定规定的期限届满后就可以启动，行政复议、行政诉讼不停止执行；但考虑到强制拆除的特殊性，为防止尚有争议未得到司法救济的强制拆除实施后给相对人造成无法挽回的损失，对于行政机关实施强制拆除，除应当遵循行政强制执行的一般程序规定，包括催告、听取意见和申辩、作出强制拆除决定、送达等等，还须满足当事人在法定期限内既不申请复议又不提起诉讼，即行政机关实施强制拆除不适用行政复议、行政诉讼不停止执行原则。

（四）糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案（检例第149号）

某市检察机关以糜某案为切入点，提出抗诉纠正原送达日期认定错误导致的认定超过起诉期限错误，同时对法律文书专递送达开展调研，发现法律文书送达中，邮政公司部分投递员存在将邮件随意交由不具有代收权限的商店、物业公司或农村基层组织代为签收等送达程序不合规问题，导致当事人诉讼权利受损，遂通过向该邮政公司制发改进工作、完善制度的类案检察建议，弥补程序漏洞，规范法律文书邮件专递业务处理流程，促进诉源治理。

一是明确人民检察院在履行法律监督职责中，针对一类案件发现深层次社会治理问题的，应当通过类案监督促进诉源治理。以办理个案为切入点，开展专题调研，分析一类案件背后的深层次原因，发现有关单位工作制度、管理方式、工作程序不完善，或特定行业存在监管漏洞或者监管不规范，需要改进、完善的，通过制发检察建议，督促相关责任主体改进工作、规范管理，从源头上减少内生、次生案件发生。

二是邮寄送达法律文书应当由本人签收，在指定代收情况下可以由代收人签收，或者其诉讼代理人、同住成年家属签收，确保有效送达。送达法律文书是执法司法机关遵循法定程序和方式进行的职权行为，是法律文书生效的前提。送达是法律文书生效、当事人进行权利救济的重要前提。法律规定了七种送达方式：直接送达、留置送达、电子送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达。对于直接送达有困难的，可以选择邮寄送达。《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第7条：“受送达人指定代收人的，指定代收人的签收视为受送达人本人签收。邮政机构在受送达人提供或确认的送达地址未能见到受送达人的，可以将邮件交给与受送达人同住的成年家属代收，但代收人是同一案件中另一方当事人的除外。”第9条：“有下列情形之一的，即为送达：（四）受送达人的诉讼代理人签收的；（五）受送达人指定的代收人签收的；（六）受送达人的同住成年家属签收的。”根据以上规定，除受送达人本人签收外，其诉讼代理人、指定代收人、同住成年家属的签收视为有效送达。本案中，副食品商店并非糜某的指定代收人，商店经营者亦非糜某的同住成年家属或诉讼代理人，依法均不具有代收权限，邮政公司将复议决定书送达至副食品商店，并由该商店签收，不能视为有效送达。

送达法律文书属于重要的法律行为，执法司法机关应当确保法律文书有效送达。送达不规范导致当事人未收到或者未及时收到法律文书，不仅影响当事人及时行使权利、履行义务，还可能引发新的矛盾纠纷乃至关联性案件。人民检察院开展法律监督，发现执法司法机关存在法律文书不能依法有效送达问题，可以通过制发检察建议等方式促进依法送达工作。2018年11月11日，最高检向最高法制发“二号检察建议书”，就是针对送达问题提出的，对发现的人民法院民事公告送达存在送达方式、送达内容、送达程序等不规范问题，建议降低当事人诉讼负担，提升公告效率；充分运用大数据等现代科技手段，强化人民法院依职权调查当事人送达地址的工作力度，实现公告送达的电子推送以提高送达率等，促进普遍性问题的改进解决。执法司法机关应当把以人民为中心落实到执法司法的各个环节，提高对送达工作重要性的认识，强化责任意识，遵守法定要求，确保有效送达，切实保障当事人合法权益。

三是对人民法院以“超过起诉期限为由不予立案或驳回起诉”的行政诉讼监督案件，检察机关应当依法审查，准确认定起诉期限起算点。诉权是当事人基于行政争议向法院请求救济的权利。起诉期限是行政争议能够诉诸人民法院寻求司法救济的有效期限。法律规定起诉期限，旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，使不确定的行政法律关系尽快确定，维护社会秩序特别是公法秩序稳定的功能。行政诉讼中的起诉期限不同于诉讼时效，是行政法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题，一方面是维护社会稳定，另一方面亦是体现“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，提示公民、组织及时主张权利。法律关于起诉期限的规定，区分不同情形有15日、3个月、6个月、1年以及最长5年或20年期限的不同规定。是否超过法定起诉期限，主要审查应当适用何种起诉期限、起诉期限起算点。准确判断起诉期限起算点，是保障当事人诉权的关键。行政诉讼法第45条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼……”对于经过复议的行政行为，当事人不服复议决定的起诉期限，依法从收到复议决定书之日起计算。本案中，人民法院从副食品商店代收邮件时（2017年4月18日）起算当事人的起诉期限，而非按照当事人实际收到的时间（2017年5月10日）起算，送达日期的认定错误导致起算点的认定错误，法院以超起诉期限为由不予立案，未能依法保障当事人的诉权，检察机关应当依法予以监督。

三、行政检察开展类案监督的基本思路

2022年是进入全面建设社会主义现代化国家、向着第二个百年奋斗目标进军新征程的重要一年，是检察工作“质量建设年”。开展行政检察监督要深入贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，以落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为主线，以高质量发展为主题，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉全面深化行政检察监督，以行政检察高质量发展更好服务经济社会高质量发展，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。

第一，通过办理个案保障法律统一正确实施。案例质量，归根结底取决于案件办理质量。各级检察机关要认真落实《意见》和“质量建设年”要求，树牢系统观念，强化和培养类案监督意识，认真学好用好本批指导性案例，发挥引领、示范和指导作用，践行“在办案中监督、在监督中办案”理念，落实监督办案一体化要求，切实把监督的重心放到提质量、增效率、强效果上来，全面提升法律监督质效。

第二，通过办理类案实现倍增的监督效果。探索建立类案监督机制，完善类案不同判的发现、纠正和处理程序。坚决落实党中央关于全面深化行政检察监督新要求，要坚持个案监督和类案监督有机结合，以个案作为突破口，发挥大数据作用，开展类案监督、专项监督，确保同一类案件在同等条件下得到同等处理，规范执法司法行为，实现个案与类案公正。认真落实行政诉讼监督规则，在开展类案法律监督过程中，坚持跟踪问效，加强跟进监督，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。