基于COSO框架的高校固定资产内部控制问题剖析

夏纯欢 梁苍霞

一、引言

近年来，国家对财政一般公共预算教育支出逐年增加，高校固定资产投入显著增多，按照《高等学校会计制度》规范新要求，高校资产管理难度加大。再加上“放管服”改革的推进，增强了高校资产管理的自主权，对高校内部控制建设要求也越来越高。因此通过查找当前高校固定资产的内部控制上存在的问题，进行深入剖析，为构建、优化固定资产的内部控制建设打下基础，进一步提高风险防控的能力，维护资产的完整、安全，提高资产的有效利用率。

二、当前研究概况

我国对内部控制的研究起步相对较晚，早期的研究主要是引进国外内部控制研究成果上，特别是COSO 的内部控制框架。现有固定资产内部控制的研究中，国内外专家以固定资产管理流程的改进为主，将内部控制的理论运用在固定资产管理中，总体上说这方面的研究并不是太多。相比企业，在我国高校内部控制的研究较少，存在体制机制不完善，内部控制执行效果差，内部监督弱化等问题。

三、高校固定资产内部控制的现状

本文选取了具有典型性的广西某高校作为切入点，通过找出高校固定资产内部控制中存在的问题，并基于COSO 内部控制框架理论，对其存在的不足进行剖析，在此基础上提出改善高校固定资产内部控制的对策，旨在能为高校固定资产内部控制的实践应用提供指导。

（一）高校固定资产管理组织机构和主要职能

以广西某高校为例，固定资产实行统一领导、归口分级管理和管用结合的管理方式，建立了以国有资产使用处置管理专门委员会为统一领导，以国有资产管理处为统一管理部门，财务处、审计处为辅助管理部门，二级学院、科技处、教务处、后勤处、保卫处、图书馆、网络中心等为归口管理部门，教研室、科研所、实验室等为具体使用部门的分级管理架构。

（二）高校固定资产相应的内部控制制度建设情况

高校从固定资产的预算管理、职责分工、授权审批、采购验收、使用维护、盘点处置、账务处理及信息系统管理等方面，制定了与内部控制相关的制度，主要包括：

1.固定资产业务的授权审批制度：对固定资产申请采购验收、日常使用维护、盘点处置等业务授权审批的程序、方式、控制措施进行了规定，杜绝未经授权行为的发生。要求审批人按制度对固定资产业务的审批要经过授权批准，禁止超越权限审批。

2.固定资产业务的分工制度：建立岗位责任制，明确各岗位的权利与职责。规定不相容岗位应进行有效分工，禁止由同一个人办理固定资产相关的一系列业务，相互分离制约，实现互相监督。

3.固定资产业务的采购验收制度：在采购方面要严格按照预算执行，杜绝无预算超预算及乱执行预算的行为。对于金额较大及重大采购项目，在经过相关部门审批后，采用公开招标的方式进行。按照验收流程逐步验收，验收手续要完善，禁止出现“走过场”的行为。

4.固定资产使用与维护制度：明确使用人及管理人员的责任，规定使用人需定时对在用的固定资产进行检查维护，一旦出现故障或发现异常情况，应及时向相关管理部门汇报。待审批后，由管理部门组织专业人员进行维修保养，及时消除隐患，降低资产的故障率与风险。

5.固定资产盘点及处置制度：使用部门资产管理员需每月底进行一次部门资产盘点，并将盘点结果上报相关管理部门。管理部门需每年定期组织使用部门资产管理员、财务管理人员、审计人员及纪检监察等相关人员成立资产盘点小组，对全校所有资产进行逐一盘点。分析资产使用情况，查找使用中存在的问题，出具盘点报告，将盘点结果反馈给相关部门。根据固定资产处置方案，待相关部门批准后，管理部门负责组织资产处置，同时财务处对账面进行调整。

6.固定资产账务及系统管理制度：固定资产管理信息系统应与财务信息管理系统对接，确保固定资产变动信息及时传递至财务信息系统。财务信息系统对固定资产的新增、减少、折旧计算、减值准备计提等进行处理，并将结果反馈至固定资产管理系统，确保两个系统信息账账相符。

（三）高校固定资产业务流程情况

高校已建立起固定资产管理的流程，主要包括资金预算、项目立项、项目决算、资产购置、项目验收、日常使用、资产处置等一系列过程，针对本次研究重点范围，经过梳理G 高校固定资产管理的业务，已经建立的主要业务流程情况如下：

1.固定资产验收入库业务流程：供应商提出验收申请→使用部门预验收→归口管理部门验收确认→国有资产管理处组织验收小组正式验收→使用部门办理信息系统登记入库→归口管理部门审核→国有资产管理处审核→财务处审核入库单办理付款和入固定资产账(图1)。

2.固定资产使用维护业务流程：固定资产使用部门提出维护保养申请→归口管理部门审核维保申请→国有资产管理处审核→审计处审核→分管校领导审批→使用部门委托供应商维修→使用部门验收清算→财务处审核付款（图2）。

3.固定资产处置业务流程：需处置资产的使用部门提出申请→归口管理部门审核→归口管理部门的分管校领导审批→国资处成立资产处置小组现场盘点→资产处置小组编制固定资产盘点报告→国有资产管理处审核盘点报告→审计处审核→国有资产处置管理专门委员会审批→国有资产管理处处置资产和进行账目处理→财务处进行资产账务处理（图3）。

四、基于COSO 理论的高校固定资产管理问题剖析

（一）控制环境需进一步完善

1.决策层对固定资产管理的参与程度较低。高校在固定资产管理办法里面规定了校长要对资产管理负部门领导责任，但实际上还存在着“重使用、轻管理”，“重采购、轻维护”的现象，校领导决策层把主要关注点放在资金采购资产的“三重一大”，但对于固定资产的管理，在决策层面顾及较少，因此固定资产管理的内部控制建设，自然也关注度低，重视度偏低。

2.人员配备和思想意识不足。在使用人员方面，对固定资产权属的认识不足，有的科研人员，习惯认为用自己科研经费购买的固定资产，使用、管理和处置都由自己决定，为固定资产的管理带来困难和麻烦。在固定资产管理人员方面，胜任能力不足。高校的资产管理部门，通常对人员专业技术要求不太高。各二级学院、归口部门设置有固定资产管理员均是兼职，且流动较强，专业胜任力较低。在人力资源管理方面，政策性不足。由于人事政策的认识不足，在对应的专业培训方面非常缺乏，更无法建立起与之适应的培训体系和未来人才发展计划。

（二）风险评估机制未健全

高校在固定资产管理过程中，主要面临的问题和风险，包括闲置浪费的风险，资产账实不符的风险，安全风险，及资产被侵占，价值贬损等风险。高校固定资产往往较为分散，不少固定资产的管理者、使用者风险意识较为薄弱，没有足够重视固定资产所引起的经济风险、损失风险和廉政风险。高校未有对固定资产风险管理中的目标设定、事件识别、风险评估、风险应对等四要素建立起联动应对制度。因此，高校固定资产的风险评估和防控体系处于缺失状态。

（三）控制活动需要进一步优化

1.固定资产验收管控不严。验收环节是货物从采购转变成固定资产的起始环节，是确保所购买货物数量型号品牌是否与申购单、合同相一致、质量是否合格、有无以次充好等的关键一环。限于人力物力，通常是对采购合同金额较大或单价较高的货物才组织验收小组联合验收，其余均交给使用部门和供应商完成。验收小组对小组成员资质和专业素养没有硬性要求，专业水平受限制，也容易引发舞弊。

2.固定资产入库登记信息可能失真。货物验收通过后，就需要登录学校的固定资产管理系统来录入固定资产明细账和生成固定资产卡片。录入、审核及处罚机制不健全，可能造成资产入库不及时或信息失真，既可能影响预算完成进度，也可能导致资产管理部门与财务部门存在未达事项产生账账不符。

图1.高校固定资产验收入库业务流程

图2.高校固定资产使用维护业务流程

图3.高校固定资产处置业务流程

3.固定资产盘点清查不及时。由于历史的原因，高校固定资产的资产账与财务账之间可能存在出入。由于实际困难，清查工作并未因此定期性开展。盘点制度执行不到位，旧账烂账理不清，也无从查起追责，造成单位损失。

4.固定资产维修维护机制不健全。设备维修经费在往往存在预算缺口，一些部门在申购贵重仪器设备特别是进口设备的时候，没有考虑配套的售后维修维护成本，而恰恰该类设备的维护成本非常高，出现故障就陷入两难局面，维修则没有经费，不维修则无法使用，间接造成该设备停摆，导致资源浪费或重复购买。

5.固定资产使用共享机制不健全。尽管高校在努力推进高校联盟资源共享平台，但收效一般。由于共享机制不健全，共享平台信息化建设滞后，以及受收入额度和分配方案的影响，设备管理单位缺乏共享的主动性、积极性，局限在少数科研团队或学院内部共享，设备的使用效率难以实际评估。

6.固定资产报废处置不及时。高校固定资产报废手续多，时间长，审批流程慢等因素，使固定资产的报废工作处于被动状态，折旧政策执行不彻底，加上固定资产管理信息化系统支撑不够，降低了及时处置固定资产的积极性和效率，造成固定资产实际价值的失真。

7.固定资产残值缺乏有效评估。资产报废处理中，财政部门对房屋构筑物、车辆等须报批的事项实行定点单位处置，对通用类、专用类设备等只要求公开处置，对残值如何评估没有具体指导和规范处置流程，高校对残值评估方式较为简单，缺乏有效评估。

（四）信息与沟通不畅

1.政策制度信息不对称。固定资产管理工作从开始的预算、招标采购、验收、入库、报账，到最终的报废处置，要经历多个部门，涉及招标采购法、政府定点采购规定、科研经费管理办法、固定资产管理办法、经费报销管理办法等多项规章制度，而且深化改革持续推进，新政策和新制度不断出台，高校内部对这些制度规定缺乏必要的政策宣讲和过渡措施，信息流通不畅。

2.信息公开范围有限和透明程度不够。高校固定资产方还存在公开范围有限和透明度不够的情形，特别是涉及到固定资产信息查询，固定资产信息披露，固定资产信息报送，仅仅局限于个别部门或员工知晓。在固定资产的业务窗口办公地点，缺少公示和详细指导的具体业务流程和提交资料的须知，服务不够公开透明，缺少人性化。

3.固定资产会计账转换衔接不畅。高校的固定资产管理系统的数据，上报资产数据给财政部门时候，系统之间并没有接口进行对接，只靠软件的后台进行转换。教育部与财政部对固定资产的分类的差异，也给双方账账核对和资产折旧核对造成困难。

4.国有资产管理处内部职能沟通不畅。国有资产管理处的业务分为采购类和固定资产管理类两大类，各自的分工和任务不同，各科室彼此之间的业务流程和政策缺乏必要了解，不利于全面资产管理的实施。

5. 信息系统未能达成数据共享。高校在资产管理中，涉及OA 办公系统、采购管理系统、固定资产管理系统、公房管理系统、财务管理系统等均各自运行、各成体系，形成一个个信息孤岛，难以达成数据共享。

（五）固定资产的监管不到位

1.固定资产的外部监督较少。外部监督主要是指上级主管部门对国有资产的监管，比如财政部门、审计部门、海关等，这些部门作为外部监督单位，虽然也开展诸如固定资产清查、进口设备审查等，但总体看力度较轻，不涉及专项的固定资产考核与检查。

2.固定资产的内部监督有限。固定资产管理的监督主要来自内部审计，在高校开展的审计业务类型，并没有固定资产专项审计，一般是在财务收支审计的时候，对部分固定资产进行盘点，审计面窄力度小，针对性不强。

3.缺乏固定资产管理的考评机制。高校对固定资产管理几乎没有激励机制，对固定资产的使用效率效果也缺乏考核评价机制。使用部门购置的固定资产，用的好不好，无从知道，对投入产出情况不评价，也难以对部门、人员进行问责。

五、结语

固定资产业务是国有资产业务的重要组成，其内部控制建设的重要性不言而喻。本文基于COSO 框架对目前高校固定资产普遍存在的问题进行剖析，包括控制环境如决策层、管理层方面，风险评估体系，控制活动如验收、登记、清查、维护、共享、处置等方面，信息与沟通如信息流通、信息公开、信息衔接、信心共享等方面，以及监督如外部监督、内部监督、考评机制等方面的不足，为下一步开展对策研究，提供相应的解决方案打下基础。