中小学教师减负政策的地方响应及其执行反思

李 祥，刘 莉

（宜宾学院教育学部，四川 宜宾 644000）

一、问题的提出

新时代教育背景下，中小学教师如何“减负提质”已经成为全社会必须正视的议题。为教师减负的社会呼声随着教师“内卷热”不断高涨，“教师减负”一词多次出现在不同政策文件或者场合中。2019年是基层减负年，针对中小学教师负担过重问题，2019年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称中央《意见》）。该政策引起社会强烈反响，全国各地纷纷制定地方性中小学教师减负政策，“以政策贯彻政策”作为地方执行和传导中央政策的典型响应措施，为我们检验中央《意见》落实成效提供了不同视角。

学界关于中小学教师减负的研究，多集中在对教师负担的定义、原因的阐述以及相关对策建议的研究上。在“负担”的定义上，多数学者从教师职业负担与非职业负担两个方面进行，认为其有广义与狭义之分。广义上认为，教师负担即教师应履行的责任、担当的任务和承受的压力①柳士彬，胡振京：《论“减负”背景下教师负担的减轻及其素质的提高》，《继续教育研究》2002年第1期，第64-66页。，包括“家庭负担、学校负担与社会负担，又包括职业负担与非职业负担”。②王毓珣，王颖：《关于中小学教师减负的理性思索》，《湖南师范大学教育科学学报》2013年第4期，第56-62页。狭义上认为，中小学教师负担主要指学校负担、职业负担。③王毓珣，王颖：《关于中小学教师减负的理性思索》，《湖南师范大学教育科学学报》2013年第4期，第56-62页。在产生的原因上，教师负担主要来源于他人和自身两个方面，而他人又包括社会和学校。给中小学教师带来沉重负担的源头既有教学性事务，也有超出了本职工作外的非教学事务，④熊建辉，姜蓓佳：《中小学教师工作负担现状调查与减负对策》，《中国教师》2019年第9期，第72-75页。还包括教师个人对自身发展和对职业的追求。在减负对策的建议上，相关研究主要从教师内部和外部提出建议，表现为：在教师内部角度上，促使教师群体主动作为，教师要意识到自身在教育系统中的主体地位和价值，发挥教师工会作用①迟明阳，李祥：《中小学教师减负问题的形成与破解路径》，《教学与管理》2020年第3期，第27-31页。；在教师外部角度上，建立基于大数据的中小学教师负担监测系统，实现精准减负，加快《教师法》等相关法律修订及实施监督②付睿：《论中小学教师减负》，《河北师范大学学报（教育科学版）》2019年第2期，第13-16页。，明晰中小学教师的工作时间③王毓珣，王颖：《关于中小学教师减负的理性思索》，《湖南师范大学教育科学学报》2013年第4期，第56-62页。，确立教师主体地位，提升教师权力地位，提高部门管理水平④迟明阳，李祥：《中小学教师减负问题的形成与破解路径》，《教学与管理》2020年第3期，第27-31页。，形成全过程共同体联动格局，自上而下地细化减负政策。⑤葛新斌，叶繁：《教师减负的博弈困境及其破解之道》，《教育发展研究》2020年第20期，第46-52页。

综上而言，已有相关研究成果为本研究提供了可资借鉴的理论支撑，但是多为经验研究和理论推导，缺乏对全国大范围政策文本的分析。分析全国各地中小学教师减负政策文本对中央政策文本的响应程度，有利于弥补学界研究的空缺，更可为政策执行者提供理论思考。这是因为中央政府政策的落实情况主要还要看地方的执行力度。有学者认为，随着时代的发展，中央与地方的关系从“命令、服从”关系演变为“讨价还价”的博弈关系⑥陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101-102页。，即出现了“上有政策、下有对策”的博弈活动⑦丁煌，定明捷：《“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期，第804-809页。，这一观点虽然片面，但不可否认，地方政府在执行、响应中央政策的过程中会表现出不同的样态。可以说，地方政府对中央政策的响应程度决定了公共政策得以落实的程度，是我们检验中小学教师减负成效的重要切入点。本研究从地方的中小学教师减负政策文本出发，关注地方政府对中央中小学教师减负政策的响应差异，审视地方政府对中小学教师减负政策的执行力路径，旨在为中小学教师减负政策执行的理论和实践研究提供参考。

二、研究设计

1.数据采集

本文研究对象为中央《意见》和地方中小学教师减负政策文本，运用内容分析法将中央文件与地方文件进行比较，以剖析地方政策文本在政策目标、政策主体、政策内容、政策工具上的响应情况。截至2021年8月，本研究通过教育部及地方政府网站，收集到全国各省、自治区、直辖市关于中小学教师减负政策文本共计30份（见表1）。湖北省虽已发布减负政策，但并未在官网发布，为保证数据的权威性与规范性，以下分析将其排除在外。

表1 各地中小学教师减负政策（部分）

2.分析框架

通过对中央中小学教师减负政策和30份地方中小学减负政策文本进行初步分析，构建了本研究的分析框架，主要围绕政策目标、政策执行主体、政策内容和政策工具四个方面，探析地方中小学教师减负政策对中央政策的响应情况。

三、研究发现

结合30份各地中小学教师减负政策的详细内容，我们进一步探讨了各地中小学教师减负政策在政策目标、政策执行主体、政策内容和政策工具方面对中央政策的响应程度。

1.政策目标响应：表现为显性响应和隐性响应的双重性

中央《意见》开篇即指明了中小学教师减负政策出台的直接目的是“营造全社会尊师重教的浓厚氛围，为教师安心、静心、舒心从教创造更加良好环境”，而其根本目的是减轻中小学教师的非教育教学负担，促进教师队伍建设和教师专业发展。①李祥，周芳，蔡孝露：《中小学教师减负政策的价值分析：权利保障的视角》，《现代教育管理》2021年第7期，第62-69页。

地方中小学教师减负政策是在贯彻落实中央政策的基础上，结合当地的实际需要制定的。我们将地方政府的政策目标响应情况分为三类：一是政策目标响应基本一致。从地方政策文本表征上看，地方政策目标响应一致的地方较少，仅有新疆维吾尔自治区、云南省、贵州省、吉林省、西藏自治区、广东省、四川省7地（占比23.33%）积极响应了中央《意见》中的直接目的和根本目的，但其在表述的完整性上远不及中央《意见》。二是政策目标简化。“简化”主要指的是地方减负政策仅响应了中央《意见》的直接目的。而政策目的简化的地方较多，共计12个省市区，占比为36.67%。三是政策目标未表述。政策文本中未提及政策目标而是直接表述政策内容的地方占比40%。这可能是因为多数地方的减负政策多以清单的形式出现，所以直奔主题，并未先论述政策目标。但从政策内容上也可看到，这些地方实质上也都响应了中央政策目标。总之，从政策文本形式上看，地方政策目标的响应存在以上三种显性响应类型；从政策内容实质上看，地方减负政策无一例外都响应了中央政策目标，在政策目标的响应上可以说并无差异。因此，各地在政策目标的响应上是一致的，但表现形式存在差异。

2.政策执行主体响应：边界界定不清导致模糊性

从宏观上看，政策主体包括政策制定主体和政策执行主体。对政策制定主体而言，中央的政策制定主体为中共中央办公厅、国务院办公厅，地方的政策制定主体为各地的党委和政府部门，如云南省的中小学教师减负政策由中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅等颁布。对政策执行主体而言，中央《意见》涉及的政策执行主体为各级党委和政府、教育部门、社会力量、学校、街道社区等，且党委和政府部门被提及的次数较多，特别是党委和政府被提及达12次；而在各地的政策文本中，党委和政府作为执行主体被提及的频次也最多，如贵州省提及党委和政府这一主体的次数多达16次。通过对30份地方中小学教师减负政策进行分析发现，地方中小学教师减负政策中对中央政策执行主体的响应情况可分为三类：政策执行主体增加、细化（响应积极），政策执行主体缩减（响应一般），政策执行主体未提及（响应消极）。

一是政策执行主体增加、细化，代表省市是海南省、重庆市。海南省的政策主体增加较多，明确增加细化的执行主体有省交通局、省地震局、团省委、省妇联等25家。重庆市的政策执行主体在数据上虽然没有中央多，但是，在政策细化上，每条措施后都直接列举其执行主体，如市文明办、市委宣传部等13家。二是政策执行主体缩减，包括青海省、云南省、陕西省、浙江省等27地。这些省市多是在中央提及的政策主体上进行缩减，未发现有增加的主体。三是政策执行主体未提及，如河北省的减负政策，虽未提及执行主体，但其直接列举减负清单。总之，地方对中央政策执行主体规定的响应不够积极，这可能是因为地方减负政策多以减负清单的形式出现，因而直接简明概述清单内容。

3.政策内容响应：积极创新减负条目凸显创新性

中央《意见》中提及的政策内容涉及“督查检查评比考核事项”“社会事务”“报表填写”“抽调借用”四个方面，我们对照这四个方面进行地方政策内容响应分析，情况如下（见图1）。

图1 政策内容响应情况

地方减负政策在对中央减负政策内容的响应上，主要表现出以下三个明显特征：一是在督查检查评比考核事项、社会事务、报表填写、抽调借用中小学教师内容上基本与中央《意见》一致，也就是说，中央的政策内容在地方政策上基本得以体现。但鉴于地方实际的需要，也出现政策内容淡化、弱化的现象，如在社会事务进校园内容上，中央提及要规范教育扶贫任务，但是上海市、广东省未明确提及该内容。由图1也可知，在这四个方面政策内容的响应上，各地对“督查检查评比考核事项”的政策内容响应最为积极，仅有辽宁省、河南省、浙江省等7个地方未全部响应中央政策内容。二是在新增创新减负条目内容上，绝大部分地方都有新增的创新减负条目，这是地方基于实际制定政策的需要。30个地方中，仅有吉林省、天津市未新增。这说明有的地方的政策内容虽然在响应中央政策时存在弱化或者淡化的现象，但是其更多的是基于当地教师减负实际需要进行了新增，从另一个角度看，新增的内容更是该地减负的重要内容，值得关注。如青海省无论在督查检查评比考核事项、社会事务，还是在报表填写内容上，响应差距较大，但是其新增的减负内容条目较多，如新增了控辍保学、义务教育阶段送教、健康体检活动等。在新增的减负内容上，除了有非教育教学性负担外，西藏、上海市、海南省、北京市、山西省、黑龙江省明确提及减轻教育教学负担。三是完全响应且无新增创新减负条目的地方较少，仅有天津市、吉林省完全响应了中央政策内容，且无新增内容。

总体来看，地方政策在表述时出现同一减负内容表述过细而导致减负条目众多，或者不同减负内容出现在同一减负条数上等情况，即政策在传递过程中并非一成不变，而是具有一定的模糊性，并不会与中央《意见》完全保持一致，这可以解释为“地方政府的政策再生产（即对政策原型的细化和更新）是对国家政策的反应方式”①刘河庆，梁玉成：《政策内容再生产的影响机制——基于涉农政策文本的研究》，《社会学研究》2021年第1期，第115-136页，第228-229页。，客观地说，也是地方发挥自身主观能动性的结果。

4.政策工具响应：偏好权威工具呈现不平衡性

本文基于麦克唐奈（McDonnell）和埃尔莫尔（Elmore）②McDonnell，L.M，Elmore，R.F，“Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments”，Educational Evaluation and Policy Analysis，no.2，1987，pp.133-152.以及施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）③Ingram，S.H，“Behavioral Assumptions of Policy Tools”，The Journal of Politics，no.2，1990，pp.510-529.的政策工具理论，将中小学教师减负政策工具划分为权威、激励、能力建设、象征劝诫和系统变革五种类型。通过对中央和各地中小学教师减负政策工具响应情况关键词进行分析梳理，结果如表2所示。

表2 政策工具响应情况

在政策工具的使用上，中央使用权威工具的次数最多，其次是象征劝诫工具，系统变革工具使用得最少。地方政策文本在响应中央政策工具的过程中，表现出以下特征：一是权威工具响应十分积极，甚至有的地方减负政策文本中通篇都使用权威工具。从横向上看，各地权威工具的使用次数最多，频繁使用的关键词为“不得、严禁、禁止、杜绝”等较为强制性权威性的词语；从纵向上看，有的地方在权威工具的关键词使用上已经远远超过中央的关键词的频次（39次），如内蒙古自治区（59次）、山西省（54次）、黑龙江省（52次）、新疆维吾尔自治区（59次）、贵州省（45次），可见其响应的积极性之高。更有黑龙江省、广西壮族自治区、青海省、内蒙古自治区、湖南省、山西省、甘肃省、浙江省、重庆市、山东省、辽宁省11地政策全文仅使用了权威工具，可以说这11地积极响应了中央的权威工具，甚而在响应中央其他政策工具时，也全部以单一的权威工具取而代之。二是激励工具、能力建设工具、象征或劝诫工具等响应程度普遍不高。除了贵州省、北京市、云南省的关键词接近或者高于中央的关键词外，其他地方的关键词词频较低，0频次更是大量出现。结合前文分析可知，在激励工具、能力工具、象征或劝诫工具的响应上，绝大多数地方使用权威工具代替。三是系统变革工具响应最不积极。仅有海南省、江西省、北京市、贵州省、江苏省、四川省、上海市、西藏自治区积极响应了中央的系统变革工具，其他地方并未提及系统变革工具。结合前文分析也可知，地方多以权威工具进行了替代。

总之，在政策工具响应上，地方对权威工具的响应最为积极，且多以权威工具进行响应。这也可以看出，地方在中小学教师减负政策工具的使用上较为单一，倚重于权威工具，政策工具选择具有不平衡性。

四、中小学教师地方减负政策执行选择的动因分析

通过上述对地方中小学教师减负政策的分析发现，地方在执行中央《意见》的过程中，并不是完全按照中央的政策执行的，地方政府在执行中央政策过程中出现了政策目标、内容、主体分配、政策工具使用偏差。我们主要从政府间、地方政府与学校、地方政府与社会的三重关系出发，阐释地方政策执行选择的根本动因。

1.政府治理转型影响政策执行过程效率

政策执行过程是指把有关利益分配的方案由观念形态转化为现实的过程，是政策制定过程的延伸。①丁煌，定明捷：《“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期，第804-809页。改革开放以后，我国的行政分权改革使得中央与地方政府关系发生了转变，单向的“行政命令—服从”执行关系得以打破，政府治理转型优化了治理机制，但也催生了中央与地方政府的利益博弈关系，也可以说是“转变成为复杂的‘谈判—讨价还价’模式”。②殷华方，潘镇，鲁明泓：《中央—地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为例》，《管理世界》2007年第7期，第22-36页。随着政府治理转型后地方权力的增加，中小学教师减负地方政策的执行行为也发生了变化，地方政府在执行中小学教师减负政策时，基于地方利益需求，政策执行的效率呈现差异，即“行政执行行为的变异现象，使执行结果出现不同程度的差异”。③陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101-102页。在中小学教师减负政策文本中，“效率问题”体现为政策再生产和政策执行力行为的变异现象，具体体现在政策内容、政策主体、政策工具上。根据前文分析结果，在政策内容响应上，30份地方减负政策文本中，仅有吉林省、天津市完全响应中央政策内容且未有新增的减负内容，其他地方更多地体现在对政策内容的再生产和缩减上。无论政策内容的增加还是缩减，都可解释为地方利益需要，如缩减的内容是由于自身行动难度大，增加的内容是基于地方利益实际，迫切进行减负等。在政策主体与政策工具的响应上，响应差异较大，这可以从地方政府部门间的利益博弈中寻求答案，绝大部分地方并未明确政策执行主体，但使用的多是权威性工具，即进行了强制性的规定，却没有明确的执行主体，可能会导致减负效果差或无果，这也是影响政策执行效率的原因。

可以见得，在中央实行简政放权后，地方政府作为政策利益主体，在执行中小学教师减负政策时，更偏向于自身利益需要，而不是简单复制中央政策。当然，中央是宏观调控的主体，对地方政府具有方向引领作用，因此，在政策目标上，地方与中央是趋于一致的，即使地方减负政策中并未提及，但实际目标差异不大。且从公共利益的角度看，中央的政策目标执行结果并不会影响到地方政府的利益。因而，地方政府在政策目标响应方面，实质上与中央一致。

2.政府与学校的关系制约政策执行主体行为

我国地方政府与学校关系的改变跟政府的职能转变有关。在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型下，政府职能由管制型、全能型向服务型、有限型转变。①凡勇昆，邬志辉：《政府与学校变革关系的三个理论问题》，《现代教育管理》2013年第3期，第1-6页。在这一过程中，政府进行了简政放权，即政府将适当的权力下放给了学校，学校拥有了一定的办学自主权。但无论如何，政府与学校的关系实质上是一种行政法律关系，双方地位是不对等的。②褚宏启：《政府与学校的关系重构》，《教育科学研究》2005年第1期，第41-45页。即无论学校的办学自主权多大，在行政关系上，政府对学校依然保有领导权。在政策执行的过程中，政府与学校必然存在利益博弈的问题。从政策工具响应上看，虽然绝大多数地方使用较多的政策工具是权威性工具，但在“社会事务进校园”“报表填写工作”和“抽调借用中小学教师”政策内容上，“合理安排”“规范精简”等较为中性的减负词语也频繁出现，如在云南省、贵州省等地的政策文本中可得以循证。这类词换句话说，也就是政府部门的某些相关事项仍然需要学校承担，以保障政府主体利益。但不得不承认的是，地方政策不可能对学校进行详尽管理与安排，因而依法保障学校的办学自主权，提升学校的利益博弈和自主选择能力尤为重要。

3.政府与社会的关系催进政策执行内容调适

在推进国家治理体系与治理能力现代化背景下，原有的“强政府、弱社会”③颜如春：《当代中国的政府与社会关系模式探析》，《探索》2006年第3期，第65-68页。的政府与社会的关系模式已经不能适应社会的发展。由此出现了政府与社会关系的转型，主要表现为：从管理走向服务的角色转型，从全能走向专能的职能转型，从政社合一逐步走向政社分开。④曹鹏飞：《我国政府与社会关系转型及其趋势》，《天津社会科学》2010年第5期，第17-21页。可以说，社会有了自己的话语权，政府管理也转变为政府治理，治理意味着政府简政放权，服务社会发展，体现出对社会主体的尊重。而政府与社会关系的转变在政策内容上也有所体现，主要表现在政策内容的渐进调适上，即政府制定的政策内容不再单一地从自身的利益出发，而是将社会的发展需求等考虑在内，双方趋向于合作发展，内容上逐渐进行调适。在地方中小学教师减负政策文本中，详读“社会事务进校园”维度内容，发现有的地方政府对这一维度下的中央政策内容表现出了语言强化或者弱化。如中央关于“社会事务进校园”维度的内容使用的政策方式词多为“规范精简”“合理安排”，但内蒙古自治区使用的政策方式词多为“严禁、不得”这样权威工具的词语，而安徽省在“宣传活动”进校园上存在语言弱化，以及前文提到的政策内容缩减的行为。这些举措都是地方政府在一定程度上对社会发展需求的切实反应。另外，政策内容中增加了社会关注度较高的内容，也是内容渐进调适的表现形式。如河南省的减负清单第十三条中“坚持师德师风作为教师评价的第一标准”这一内容，即是地方政府为响应社会对中小学教师师德师风诉求进行的内容调适；云南省、广西壮族自治区提及“校园安全工作”，山东省、河南省、北京市、广西壮族自治区阐述的“五唯”评价内容，也都体现出政策对社会强烈诉求的关注和内容调适。

五、破解中小学教师减负难题的路径

如前所述，“以政策贯彻政策”是地方执行和传导中央政策的典型响应措施，但因中小学教师减负问题的复杂性，其所能发挥的作用有限，需要与其他机制协同发挥作用，方能从根本上破解中小学教师减负难题。具体而言，关键应抓好以下三点：

1.转变政府教育治理职能，理顺政府主体间的教育治理关系

理顺政府主体教育治理关系是教育治理现代化在治理法治化层面的具体要求。当前，随着我国社会经济等的高速发展，传统的政府职能已经不能适应社会发展的需求。在教育系统上，体现为教育管理职能向教育治理职能转变，即由“人治”向“法治”转变。教育治理是指不同利益相关者基于共同利益的共同治理，或者称多边治理、多元治理、综合治理①范国睿：《教育管办评分离改革：理论假设与实践路径》，《教育科学研究》2017年第5期，第5-21页。，这需要教育法治建设理顺不同政府主体的责、权、利关系。长期以来，我国教育管理由中央政府的高度集权主导，使得中央对地方政府的管理经常出现“越位、错位、缺位”等不合理的行为。因而，从教育法治角度破解中小学教师减负难题，必须理顺中央和地方的教育治理的责、权、利。在法理学层面上，中央对于地方的管理依然具有权威性和主导性，这是无可厚非的，但是二者在教育治理关系上，中央应该将治理的宏观调控转变为统筹调控，也就是说，要简政放权，转变利益高位的思维，建设服务型、发展型的中央政府。此外，政府对教育治理现状的认识与理解等将直接影响治理模式的构建及最终形态。②孙霄兵：《推进管办评分离构建教育公共治理新格局》，《中国高等教育》2015年第20期，第7-11页。因此，中央政府在厘清中央与地方的教育治理权责界限、治理职能范围分配等问题上，应基于对教育治理现状的深刻认识，而无论是治理的权责界限还是职能范围，归根结底依然是中央与地方权力关系的问题。因此，中央对地方简单的简政放权并不能突破中小学教师减负难题，中央可进行教育治理权力清单管理，坚持“法治”的教育治理导向，从而理顺中央与地方的教育治理关系，为破解中小学教师减负难题奠定坚实基础。

2.明确中小学办学自主权，理顺政府与学校的关系

理顺政府与学校主体教育法律关系是教育治理现代化在治理民主化层面的具体要求。明确和扩大学校办学自主权，是促进学校参与教师减负治理的能力和动力保障。我国自改革开放以来，中小学教师是减负的主体对象，学校是减负的主要场域，因此，必须明确、扩大中小学办学自主权，使学校在减负过程中拥有话语权。所谓办学自主权，是指“学校作为独立的社会组织所享有的，为实现其办学宗旨，利用各种教育资源，独立自主地进行教育教学管理，实现教育教学活动的资格和能力”。③周光礼，刘献君：《政府、市场与学校：中国教育法律关系的变革》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第5期，第131-136页。2020年9月，教育部等八部门联合印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》明确指出，要保障学校办学自主权。④教育部等八部门：《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，载中华人民共和国教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/202009/t20200923_490107.html？xxgkhide=1，最后登录日期：2021年10月17日。而长期以来，学校在办学过程中处于被动局面，办学的自主性不高，这直接影响教育治理民主化目标的实现。明确中小学办学自主权，价值在实现治理民主化，只有学校积极参与，才能抵挡住教师非教学性负担的最后一道关卡，而这关键在于明确政府与学校之间的权责边界，尤其是明确政府不能干涉学校的正常办学行为。因此，政府要转变观念，改变以往的主导管理模式，运用宏观管理手段，把办学权力下放给学校，通过向学校赋权实现治理民主化，以扩大、落实和保障学校的办学自主权，恢复学校的办学自主性和教师管理的相对独立性，从而激发中小学校的办学活力。此外，明确中小学办学自主权，还需要中小学以章程形式完善内部治理结构，避免因放权导致的“权力制衡真空”，确保学校办学的正确方向。

3.推进教育评价改革，形成第三方科学化评价机制

推进教育评价改革是教育治理现代化在治理科学化层面的具体要求。从教育内部机制看，中小学教师负担也与教育发展要求的逐渐提高有关，这主要体现在教师教学性负担上。有学者指出，“新一代信息技术推动社会快速进入‘后工业化’时代，释放了全面发展的人才素养需求，亟待个性化教学的支持”①吴南中，邢西深：《大数据支持大规模个性化教学的发生逻辑》，《终身教育研究》2021年第2期，第20-28页，第39页。，而支持的关键在于科学的教育评价，特别是教师评价。《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出：“教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向”。②中共中央、国务院：《深化新时代教育评价改革总体方案》，载中华人民共和国教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202010/t20201013_494381.html，最后登录日期：2021年10月17日。中小学和教师无法拒绝诸多非教学性负担，根源还在于其可能对学校和教师评价产生影响，有一些评价甚至以“一票否决”形式出现，这制约了学校和教师的行为选择。因此，中小学教师减负政策在实施的过程中，教育评价制度改革非常关键，这涉及两个层面的评价改革：一是注重中小学教师教育教学实绩评价的探索和改革，强化教育教学在评价学校和教师中的重要地位，将非教育教学事项排除在学校和教师评价的指标之外。二是注重学校在抵制各项事务进校园方面的责任与担当，将其作为重要的评价指标。要实现以上评价改革诉求，则需要建立新型的政府—学校—社会关系，加强第三方的评价与监督，也就是要形成社会、民众的评价监督机制，实现学校、政府、社会三个评价主体之间良好互动的评价闭环系统。③孙霄兵：《推进管办评分离构建教育公共治理新格局》，《中国高等教育》2015年第20期，第7-11页。第三方教育评价机制因其中立性、专业性等特点，对政府和学校形成一定的监督，可以提升治理的科学性，从一定程度上制约政府与学校在政策执行中可能的失范行为，这样可以提高中小学教师减负政策的效果。