普惠性民办幼儿园转型的困境与出路——以长春市为例

■文/吉林外国语大学教育学院 岳钰媚 张茜萌

普惠性民办幼儿园是幼儿教育机构中的重要部分，是学前教育向公益性方向发展的重要路径。目前，经过三期行动计划的实施，长春市的学前教育取得长足发展。2017 年，长春市共有学前教育机构1065 个，学前三年毛入园率为83%，比2010 年提高了27 个百分点，“入园难”进一步缓解，学前教育迈上了新的台阶。但是，由于基础差、欠账多，学前教育仍是该市教育体系中最薄弱的环节，普惠性资源不足，入公办园难，入优质民办园贵，教师数量短缺等问题还普遍存在，仍处于爬坡过坎的关键期。

在大力发展公办幼儿园的同时，将民办幼儿园转型为普惠性幼儿园仍将是我国学前教育的重点工作。《长春市学前教育条例》自2021年7 月1 日起正式实行，要求力争2023 年底，学前三年毛入园率达到95%，普惠幼儿园覆盖率达到85%。然而，大多数的普惠性民办幼儿园在转型中仍存在着许多问题，值得社会各界重视与关注。

一、普惠性民办幼儿园的背景及标准

（一）普惠性民办幼儿园提出的背景和意义

2010 年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》首次提出扶持普惠性民办园，这也是普惠性民办园的概念第一次进入公众视野。在国家颁布三孩政策的背景下，普惠性民办园的转型成为疏通民办教育关键的一环，短期上能帮助更多适龄幼儿入园并缓解家长繁重的教育成本，长远上为促进我国学前教育公平，实现学前教育普及普惠、优质发展的战略目标迈出了坚实的一步。

（二）普惠性民办幼儿园的标准

“普惠性”一词最初出现于学前教育领域的《幼儿园教育指导纲要（试行）》中，强调的是“惠及大众”。因此，普惠性民办幼儿园指由非国家政府机构利用非财政性经费依法组织或举办的，依靠公共资金支持且办学资质达标而收费较低的面向大众的民办幼儿园。2020年《长春市普惠性民办幼儿园认定及管理指导意见》强调，普惠性民办园必须合乎一定的标准。第一，布局要合理。普惠性民办幼儿园的设置应符合本地城镇、乡村建设和学前教育整体布局规划，与现有或在建公办幼儿园形成资源互补，从而满足幼儿就近入园的需要。第二，要面向大众。普惠性民办幼儿园要为适龄幼儿提供均等的入园机会，为家庭经济困难的幼儿优先提供服务。第三，价格要合理。普惠性民办幼儿园必须是普通民众上得起的幼儿园，应根据政府投入、本地经济发展、办园成本及居民收入水平等情况确定合理的收费标准。

二、普惠性民办幼儿园转型的困境

（一）财政补助形式单一，区域之间差距较大

当前在财政补助方式上主要以财政经费补贴为主，由于多样化的补助渠道缺失，造成普惠性民办园过度依赖保教费生存。例如在疫情下，普惠性民办园生存举步维艰，获得的资金支持相对于公办园较少，一定程度上会影响普惠性民办园的均衡协调发展。在县域地区由于教育资源不平衡，经费支持匮乏，不得不降低补贴标准，这往往又会对非营利性民办园的生存产生影响。

（二）缺乏相应质量标准，办学行为监管不力

据调查，各地普惠性民办园仍是由园长或副园长为主的“一板敲定”集中化管理模式。在教育质量管理的标准条例中，大多为常规性的日常检查，在实际操作中针对性与有效性不足。形式化的检查使幼儿园未将质量标准细化和落实在具体的园内质量标准检查中。此外，在办学行为上，有关普惠性民办园质量标准制定的实证考量还未落实，缺乏科学有效的监管。

（三）教师福利待遇较低，合格师资队伍匮乏

师资队伍是影响普惠性民办园教学质量的重要因素之一。由于教师薪资酬劳较低，仅达当地最低工资标准，福利待遇无法保障民办园教师的社会生活，致使优质合格的教师流失严重，造成幼儿园教师数量不足。在偏远的农村地区，教师参与在职系统化培训的机会不多，师资队伍培养体系滞后，教师专业素养与能力止步不前，自身的专业技能难以有所突破，降低了大众对普惠性民办园教师这一职业的社会认可度。

（四）认定评估内容偏颇，呈现重结构轻过程

政府对普惠性民办园的认定与评估主要集中在幼儿园硬件方面的结构性内容评价上。实际上，普惠性民办园并不是大众所理解的质量低下的幼儿园，但在转型过程中，家长甚至教师对民办园是否为非营利性质园概念混淆。在实际情况中，就普惠性民办园的结构性内容评估的要素种类占比较高，而对过程性内容评估的范围则占比较小，这也使民办园在转型及认定的过程中，过度重视物质化的建设。

三、普惠性民办幼儿园转型的出路

（一）密切把握市场现状，细化当地补贴标准

根据入园需求合理规划营利性民办园与非营利性民办园的数量配比，为满足当地多样化的学前教育服务需求，可制定科学的、可操作性的财政预算方案，再由政府部门着力落实。基于各区的成本分担机制细化各普惠性民办园的补贴标准，分类分级地为不同地区提供经费保障并健全专项补贴机制。将政府责任重心转移到公共服务上，通过细化补偿奖励制度，定期补充幼儿园内基础性设施等，以组合拳的形式给予普惠性民办园办园保障。

（二）统筹多元质量主体，保证监管公开透明

对于普惠性民办园的扶持，不论从横向或纵向看，涉及的责任主体众多。因此，要明确政府不同部门的职责，充分把握普惠性民办园转型的需求与变化趋势，促进动态的调控机制建设，优化制度设计，实施多主体基于普惠性民办园的调研及持续监测的方式，提供可靠性兼科学性的事实依据，建立透明化与信息化的财务投入监管机制，实行第三方审计制度，公众实时监督，以客观公平的理念对普惠性民办园转型的各项指标进行全面把握与科学考核，结合指标政策，促使普惠性民办园更平稳地转型。

（三）改善教师福利待遇，提升教师队伍素质

当地政府应重视普惠性民办园的合理诉求，不断破除实施障碍，切勿避重就轻。要扩大“国培计划”与“省培计划”等职前、职中的培训对象与频次，将普惠性民办园教师也纳入其中，通过定期的赋能培训提升教师素养。要落实健全公共财政补贴与特殊津贴制度，给予教师经济和社会保障支持，提升普惠性民办园在人力资源上的优势，从而吸引优秀的教师，推动学前教育事业有质量地发展。

（四）兼顾结构过程比重，客观全面评估认定

当地政府应充分且全面地考虑该普惠性民办园的“硬实力”与“软实力”，兼顾结构过程比重，不仅仅局限于某一方面，以客观认定与评估支持有资质的民办幼儿园顺利转型，鼓励民办幼儿园践行转型方案，打造园本特色，转变发展理念，突出公益普惠性，创新发展思路，争取树立更多转型成功的普惠性幼儿园典范。普惠性民办园不应当只局限于短时间的转型，更要考虑到长远的发展道路。同时，幼儿园还要杜绝片面发展的策略倾向，寻找适宜优质的发展路线。

加强民办幼儿园向普惠性转型是解决当前学前教育“入园贵、入园难”的主要途径，但在转型过程中，学前教育市场暴露出财政补助单一、办学监管不力和师资力量匮乏等问题。为此，政府需要通过密切把握市场、统筹多元质量主体和改善教师福利待遇等措施解决当下问题，以加快推进民办幼儿园的普惠性转型。