中央部门年度预算执行审计结果分析——以教育部为例

郑州航空工业管理学院 张凤元 李卓兰 顾林涛

随着财政预算管理体制改革的持续进行，财政预算资金收支总量连年增长，财政资金的支出也愈加以民生为重点服务对象，由此社会公众对财政资金的使用情况越来越重视。政府的受托经济责任在不断扩展，国家审计模式也不断丰富，开始从单一的财务审计转向财务审计与绩效审计相结合的多元审计模式。现阶段的预算审计监督，重在推动国家监督体系构建，提升国家治理效能。对于中央部门预算执行审计而言，对公共受托责任信息需求的审查监督体现在监控中央部门是否依法执行了全国人大批准的预算，并披露了预算执行及相关情况的信息。因此，要充分发挥政府审计的作用，使之更好地服务于国家治理现代化，作为政府审计一大重点内容的部门预算执行审计的进一步完善势在必行。开展中央部门预算执行审计有利于审计署加强对各部门权力运行的制约与监督，从而督促其有效履行公共受托责任、有效增强国家治理体系免疫功能，进而推动各部门提高财政预算资金的使用效益，维护人民的根本利益。

教育部是主管我国教育工作的中央财政一级预算单位。作为政府审计考察的主要内容之一，教育部本级及下属单位的年度预算执行情况对教育工作的改革与发展有着至关重要的影响。现行市场经济体制中动态调整的人才需求机制对教育部统筹优化教育资源配置、优化完善高质量教育体系提出了新要求。教育工作的高效推进离不开部门预算执行审计的监督和促进。

一、教育部年度预算执行审计现状及存在的问题

审计署每年的6月份左右会对上一年度中央各部门预算执行及相关情况审计结果进行公告，通过发布报告改善部门激励与监督机制，影响部门人员的行为动机、逻辑与评价方式，提高财政预算资金筹集、分配和使用的透明度。表1总结了教育部2010—2020年的预算执行审计结果情况。

如表1所示，自2010—2020年，教育部年度预算执行审计发现的预算执行方面的问题金额呈现出逐年下降的趋势，但与此同时，审计查出的问题个数却呈现出上升趋势，这说明部门预算执行工作仍然需要改进。对教育部各年预算执行审计查出的问题类型及个数统计如表2所示。

表1 2010—2020年教育部预算执行审计结果总体情况 单位：万元

从部门预算执行审计结果公告中反映的具体问题来看，教育部年度预算执行存在的主要问题分为八类（见表2）：（1）预算编制管理问题，具体包括收支及结余资金等未纳入预算管理、代编代报下属单位预算或该编报的预算未编报、编报重复或者虚假预算、预算编制未细化或不完整、预算申报材料不全等；（2）基本支出问题，主要包括无预算或超预算支出、违规向职员发放津贴补贴、虚报冒领财政资金、擅自扩大支出范围、违规或超预算超标准的“三公”经费及会议费、调剂使用日常公用经费和人员经费、未执行政府采购程序或不按规定超预算超标准执行政府采购、虚列支出等；（3）项目支出问题，主要包括扩大支出范围、以拨作支、自行调剂挪用挤占项目资金、预算执行进度缓慢、未及时进行项目竣工结算、违反国家招投标规定、超概算的投资项目、违规或超标准构建办公用建筑物等；（4）非税收入收缴问题，包括违规的收费收入，违规向其他单位、下属单位或所属企业等转嫁费用，非税收入未上缴、未纳入统一管理、未执行收支两条线管理，固定资产违规出租收入，数据信息未经批准出售的收入等；（5）国有资产管理问题，包括违规出借资产、违规对外投资、违规购买理财产品、固定资产及无形资产的管理问题、结余资金管理问题等；（6）财务管理问题，具体包括票据管理不规范，往来款长期挂账未及时清理账户等，核算不规范、不正确、不完整，违规从零余额账户向实有资金账户划转资金等；（7）绩效管理问题，主要包括绩效目标未完成、未按规定开展绩效评价、专项指标衡量性较差、自评无依据等；（8）其他问题，如退休干部未履行审批程序、超龄兼职等。

表2 2010—2020年教育部预算执行问题类型及个数

在前述八类问题中，预算编制管理、基本支出、项目支出、非税收入收缴、国有资产管理这五类问题发生次数占比均在10%以上，出现频率较高。这五类问题出现的频率从高到低依次排列为：基本支出（26.53%）、预算编制管理（19.39%）、项目支出（14.29%）、非税收入收缴（11.22%）、国有资产管理（11.22%）。

在部门预算执行存在的八类问题中，预算编制管理、项目支出、基本支出、非税收入收缴四类问题涉及金额较大，其中预算编制管理问题十年间共涉及金额202 394.23万元（见表3），占比46.23%，接近半数，因此审计人员应重点关注这些问题。

表3 教育部各类预算执行问题类型及金额 单位：万元

综上所述，无论是从问题发生频率或从问题涉及金额来看，预算编制管理、基本支出、项目支出、非税收入收缴四类问题都是中央部门预算执行审计所审计出的重点问题。具体对这四类问题的内容进行分析，又可发现以下“高频”问题：

（一）“三公”经费及会议费问题

尽管政府始终强调对“三公”经费和会议费严格管理，但是仍存在部分部本级或下属单位超预算超标准或者无预算列支因公出国（境）经费、公务车购置及运行经费、公务招待费、会议费的情况，更有甚者向其他单位或下属企业转嫁费用。

如图1所示，除少数年份外，教育部的“三公”经费及会议费几乎每年都能审出一些重要问题。在审计署公布的教育部2017年度部门预算执行方面存在的共计20项主要问题中，涉及“三公”经费及会议费的问题占5项，问题金额合计318.82万元，达到了十年中的峰值。由于2010、2011、2016三个年度基本支出主要问题数为0，2019年基本支出问题数为1个，相应的，“三公”经费及会议费问题占比也均为0。尽管2020年度部门预算执行审计查出的4项基本支出问题中不包含“三公”经费及会议费问题，但其余6个年度“三公”经费及会议费问题数占基本支出问题数的比重几乎都超过了50%。总的来说，“三公”经费及会议费的违规是基本支出方面存在的主要问题，且根据线性趋势来看，其发生频率呈现上升趋势。

图1 各年“三公”经费及会议费问题金额变化情况

通过分析比较各年审计结果，“三公”经费方面的问题具体表现为：因公出国（境）团组超标准超计划超预算、部本级为外单位人员负担出国经费、未编制因公出国（境）计划却实际组织出国团组、持因私护照出国并从下属企业支付相关费用、因公出国（境）费用未按规定在决算（草案）中填报；外事接待费预算未细化、年度决算少列公务招待费等。

会议费方面的问题包括会议费或参会人数超标准、部本级会议在非定点饭店召开、会议未纳入计划或计划不完整、年度会议预算未细化、所属单位通过编制虚假会议费决算表套取财政资金、向办会单位或持股公司转嫁会议费等。

（二）政府采购问题

同样从属于基本支出的政府采购问题虽然发生频率低于“三公”经费及会议费，但单个问题的金额一般比较重大，因而其存在也不容忽视。

如图2所示，教育部各年在政府采购方面存在的问题（如有）金额均较大，政府采购问题金额占基本支出问题金额的比例较高，并且大体上呈现出逐年上升的趋势。

图2 各年政府采购问题金额变化情况

教育部在政府采购方面存在的问题具体表现为：部本级及所属单位政府采购不规范，如未编报政府采购预算进行采购、未实施公开招标采购、未履行招投标等政府采购程序、未经财政部核准采购进口设备、自行采购应执行集中采购的设备、未执行政府采购程序而采用直接委托方式进行采购、未按规定进行采购、未进行政府采购程序等。这些乱象的出现既违背相关法律法规，也降低了财政资金的使用效益。

（三）专项资金及项目经费问题

专项资金及项目经费是财政预算管理体制中既复杂又薄弱的一环，部门单位等自行调整调剂、套取挪用专项资金及项目经费这一问题引起了社会公众的关注以及政府审计的重视。

教育部在该方面存在的问题表现为：所属单位因提高建设标准等原因超预算列支项目建设支出、将专项资金用于转增其他项目基金、以拨作支多计列项目经费支出、项目预算资金执行缓慢、擅自扩大项目支出范围、在项目之间调剂使用预算资金、部本级多计下属单位项目决算支出、将项目经费用于与项目无关的支出、未经批准将专项经费用于基本支出、未经公开招标签订合同、所属单位虚报冒领财政专项资金等。

如表4所示，各年审计出的教育部专项资金及项目经费方面存在的问题（如有）金额均较大。根据2010—2020年各年审计出的该项问题数占问题总数的比例以及该项问题金额占问题总金额的比例纵向分析专项资金及项目经费问题的变化趋势可知：专项资金及项目经费问题数及问题金额均逐年下降，这反映出持续加大审计监督力度取得了明显成效，也从侧面表明了政府财政管理力度的加强以及审计机关公信力的提升。虽然2016、2018及2019年审计出的该项问题数为0，但是由于专项资金及项目资金需要单独核算、专款专用，因此审计机关在今后的部门预算执行审计中需要继续加强对该类预算资金的审查监督，防止此类问题的“复发”。

表4 各年专项资金及项目经费问题数及问题金额

（四）预算收支及编报问题

预算管理问题集中体现在预算收支管理及预算编报方面。教育部在此方面被审出的主要问题有：部本级项目中编列所属高校的项目经费且未提出细化方案，年中细化后下达所属高校执行；所属单位的项目收支、事业收支等未编入当年预算或未纳入单位预决算管理；所属单位多申报预算导致结存资金过多、影响资金使用效益；部本级利息收入等未编入部门预算；部本级项目经费中列支的会议费未纳入预算管理；部本级年度会议预算未细化到具体项目；所属单位未经充分可行性论证申报项目预算导致大量资金结存；部本级项目预算申报材料不完整；部本级代编代报下属单位基本支出或专项资金预算；在1个专项上年未执行、绩效自评为0分的情况下仍安排当年预算等。

如表5所示，除个别年份（2011年、2016年）以外，几乎每年预算收支及编报都存在金额较大的问题。经计算，2010—2020年教育部预算收支及编报问题数合计占比19.39%，问题金额合计占比46.23%。对该方面问题进行纵向分析发现：教育部预算收支及编报方面的问题从数量和金额两方面来看，均呈现出先减少后增加的趋势，从2016年开始逐年增加，这充分说明了审计机关对于部门预算执行审计的重点应该保持动态调整、与时俱进，以防止实际存在的问题被遗漏、被忽略。

表5 各年预算收支及编报问题数及问题金额

（五）预算绩效管理问题

财政绩效审计作为事业单位公共管理的一项独立评估工具，愈发得到审计机关及被审计部门的关注与重视，但从实务层面上来看，部门预算执行审计仍然以合规性审计为主要内容，对各部门预算执行的绩效如何不够重视。从审计署公布的2010—2020年教育部预算执行情况审计结果来看，预算执行审计发现的问题主要集中在“合规性”领域，查询、分析与检查等传统审计方法是常用的审计手段，而专业的绩效审计方法相对欠缺。

如表6所示，教育部2018年的预算执行情况审计结果公告中才开始出现绩效管理问题，主要考察评价绩效目标的设定与完成情况、绩效指标的可衡量性、是否按规定开展绩效评价等内容，其所反映的部门预算绩效管理问题仍处于较为基础的层次，审计内容亟待完善。

表6 各年绩效管理问题汇总

二、完善中央部门预算执行审计工作的建议

（一）积极推进预算信息公开

“三公”经费及会议费作为基本支出的主要内容之一，其部门预算执行过程中的规范性不足，受到的约束弱化，导致超预算超标准或无预算列支、违规转嫁费用等问题层出不穷，屡禁不止。要彻底整治这一问题，就必须提高预算信息的透明度，及时公开财政预算资金的筹集、分配及使用情况，以便更好地接受公众的监督，从而减少行政事业单位及其工作人员的侥幸心理和投机行为。

为推进政府部门预算管理信息公开，国家审计部门必须加强对预算管理方面的审计：首先，对于预算的编制、审批、执行与决算要进行全过程、全方位的把控，并及时、全面地披露预算信息的审计结果，保障人民对国家治理进行监督的权利；其次，要细化审计公告的内容，在公告中增加各部门预算问题具体类型、各种类型的问题数及问题金额的统计分析情况，以及较上年度的变化情况，以增强审计结果公告的可读性与可理解性；最后，要持续实施跟踪审计，督促问题部门落实后续整改工作，详细公告整改工作的实施情况，对于整改不到位、未按要求进行整改的情况，审计机关应及时查明原因，并追究相关人员的责任。这样做的最终目的不是为了追责问责，而是提高部门预算执行的犯错成本，作为追求个人利益的理性人，在犯错成本高于因犯错得到的好处时，部门人员自然就会选择放弃犯错，依照法律法规和规定执行预算。

（二）加强对中央部门权力运行的监督

中央部门在政府采购方面存在的诸如无预算采购、未实施公开招标采购、未执行政府采购程序、违规进行采购等问题，与部门存在玩忽职守、滥用职权的现象息息相关。要从根源上杜绝此类问题的发生，审计机关就要加强对各部门权力运行情况的审查监督。

具体来讲，一是要重点监督各部门的领导干部及其他行使主要职权的行政人员，审查他们的履责情况，包括是否以身作则依法行使职权、是否对下属人员的履责情况进行了必要的监督和及时的纠正、是否关注用于基本支出的财政资金去向及效益等；二是紧盯部门预算的行政审批流程，审查其是否符合规范，确保每一笔财政预算资金都上通下达、行之有效；三是协同纪检、监察等监督主体形成统一规范的预算“大监督”体系，以监督项目为目标，以职能分工为内容，以信息共享为纽带，以综合评价为抓手，通过多元监督主体的分工合作、信息共享，对部门预算执行工作进行经济、纪律、行政、司法、舆论等监督。此外，应进一步完善电子监察系统，兼顾社会公众及其他利益相关方对部门预算执行审计的参与和关注，为公共权力的运行机制提供良好的外部环境。

（三）加强与专项资金审计的对接

财政专项资金具有一定的复杂性和特殊性，每一项专项资金的支出都带有国家宏观调控的目的。由于专项支出占财政总支出的比重较大，因而专项资金的使用直接影响一定量财政资金的使用效率。财政资金的使用是否符合社会效益最大化的目的，可以通过绩效审计加以衡量。

部门预算执行审计的结果表明，专项资金的预算执行环节仍存在问题，严重影响到财政资金的使用效率。为了改进与完善中央部门预算执行审计工作，必须使其与专项资金绩效审计紧密对接，上下联动，有效整合审计资源，做到一审多用。具体做法为：首先，在项目计划制定过程中，审计机关应对预算执行审计和专项资金审计进行统筹部署，建立起统一的审计标准；其次，加强审计组织领导，推动建立预算执行审计工作领导小组，并匹配专项资金审计方面的人才，实现多专业协同工作、多部门优势互补；最后，利用大数据采集、挖掘技术等获取被审计单位的“业务数据、财务数据、单位数据与行业数据”，收集跨地区、跨行业、跨领域、跨单位的信息，处理整合结构化数据与非结构化数据，共享审计成果，提高成果利用效率，通过安全可靠的数据平台实现数据的互联互通、交流共享。

（四）强化预算管理制度审计

从审计结果公告的分析可以发现，预算收支及编报问题始终是部门预算执行审计的“老大难”“钉子户”。被审计单位对审计机关公布的预算编制管理方面的违规问题不够重视，知错不改。要解决这一“顽疾”，必须追根溯源，对其“病根”进行“医治”，方能“药到病除”。预算收支违规、预算编制不够细化、预算申报材料不全等问题的产生，归根结底是源于预算制度有缺陷、有漏洞。

健全规范预算管理制度是财政预算管理改革的大方向，也是国家审计的大方向。审计机关应将开展预算管理制度审计体现在预算执行审计未来的发展规划中，在强调绩效审计的同时，将工作重点从合规性审计转移到制度审计上来，对预算管理制度的制定和落地实施按照统一的评价标准进行评估，同时尝试着将对预算管理制度的审计和针对其他方面进行的审计剥离开来，使之成为一项独立于预算执行审计的、专业的、为特定目的而服务的审计业务类型。审计内容越是专业化，审计业务就越容易细化以及规范化、越有利于审计目标的完成。

为实现将预算制度审计专业化的目标，审计机关开展部门预算执行审计工作时，要加强对各个部门预算单位的全面预算审查监督力度，促进全面预算管理体制机制的规范运行。具体而言，一方面应重视各部门的内部控制制度审计，只有被审计部门内部控制制度运行良好，才能确保预算管理制度的有效实施；另一方面，要重点审查以前年度未纳入统一预算管理的财政收支，如非税收入等，并严格督促整改内容的落地实施，促进“全口径”预算的形成。

（五）深化预算执行绩效审计

当前部门预算执行审计对部门预算管理的评价仍停留在以审查财政资金使用的“合规性”为主的层面，对财政预算资金的经济性、效率性和效果性的关注度不够，忽略了对于中央部门公共受托责任履行情况的审查与评价。

预算绩效审计是财政资金审计的重大制度创新，是国家审计顺应时代发展的必然产物。为了深化预算执行绩效审计，各部门应贯彻落实中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，建立健全预算执行绩效评价指标体系；审计机关应突出对体制机制方面的审计，关注绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等全过程，按照预算绩效管理的全流程有的放矢地设计审计内容、确定审计重点，除继续重点监控专项资金和项目经费的使用效益之外，还应关注各部分预算之间是否完整独立、是否进行了较好的统筹规划、进行预算规划时是否考虑了重大财政政策和税收政策等。通过预算执行绩效审计的深化与细化，切实做到“花钱必问效，无效必问责”，提高财政预算资金使用的经济性、管理的效率性、执行的效果性。

三、结语

通过实施部门预算执行审计，可以发现财政资金运行过程中的问题，分析其背后的原因，对症下药，及时有效地解决各部门财政预算编制和执行过程中的问题，从而提高财政资金的使用效益，确保预算的有效落实，充分发挥财政预算对于推动国家治理现代化、促进经济社会发展的重要作用。

本文根据审计署公布的2010—2020年教育部年度预算执行及相关情况审计结果公告，分析讨论了中央部门预算执行的现状并据此提出改进部门预算执行审计工作的对策建议。研究结果表明，当前中央部门预算执行在“三公”经费及会议费、政府采购、专项资金及项目经费、预算收支及编报、预算绩效管理五个方面存在较多问题，要解决这些问题，可以通过积极推进预算信息公开、加强对中央部门权力运行的监督、加强与专项资金审计的对接、强化预算管理制度审计、深化预算执行绩效审计等途径，进一步完善部门预算执行审计工作，促使政府审计更有效地在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥作用。●