基于促进经济高质量发展的宏观税负分析及税收政策选择研究——以内蒙古发展为例

文/李健 张建成

一、引言

宏观税负可直观反映政府税收收入在国民收入分配中所占的份额，及政府与企业、居民个人之间占有和支配社会资源的关系。过高的宏观税负不利于市场主体的发育成熟，过低则不能满足政府提供公共产品的资金需要。“十三五”以来，在内蒙古经济总量逐步做大的同时，没有出现财政收入的更高增长，基本上兼顾了经济发展与企业负担，宏观税负有所下降。通过综合已公布的官方数据（本文中关于税收方面的数据均来自于相应年份《中国税务年鉴》《内蒙古税务年鉴》数据及综合测算）和对内蒙古宏观税负（本文指小口径宏观税负，计算方法为内蒙古税收收入与内蒙古地区生产总值的比值）的研究，可以揭示出“十三五”以来内蒙古宏观税负变化规律及其影响因素，从而为促进“十四五”时期内蒙古经济高质量发展及合理选择宏观税负、税收政策提供借鉴。

二、内蒙古宏观税负的变化规律

（一）内蒙古宏观税负下降明显

“十三五”期间，内蒙古宏观税负分别为16.03%、16.08%、15.92%、16.10%、14.80%，略低于全国16.3%的税负水平，这与内蒙古人均GDP在全国各省区中的位置是相适应的。内蒙古作为西部欠发达省区，宏观税负相对较低是正常的、合理的，也是必要的。同时，由于宏观经济的增速放缓，加上中央政府和内蒙古地方政府主动实施的减税降费政策，也使全国和内蒙古的宏观税负均呈稳中有降态势。宏观税负的以上变化态势，既是国家和地方落实“六稳”“六保”政策的结果，又是刺激经济发展的需要，会通过税收乘数的倍增效应，对国家和内蒙古经济发展起到明显的促进作用。

（二）内蒙古宏观税负降幅低于全国水平

内蒙古宏观税负在“十二五”期 末 的2015年 为16.73%，“十三五”期末的2020年为14.80%，下降了1.93个百分点。“十三五”期间，全国宏观税负分别为17.47%、17.35%、17.01%、16.02%、15.22%， 与“十二五”期末的18.13%相比，“十三五”期末的全国宏观税负下降了2.91个百分点。从降幅上看，内蒙古宏观税负的降幅低于全国近一个百分点，这说明内蒙古减税效果与全国平均水平相比还稍显不足。这种状况一方面不利于通过税收乘数的倍增作用刺激内蒙古宏观经济总需求；另一方面也不利于吸引外部资本流入内蒙古，从而影响内蒙古宏观经济总供给。以上供求双重受到抑制，既不利于内蒙古经济的快速发展，也因不利于税源改善，进而制约内蒙古财政收入的增长。

（三）内蒙古宏观税负省级排名快速上升

内蒙古宏观税负的省级排名从2015年的第17位上升至2020年的第11位，在短短五年时间内就上升了6个位次，但内蒙古宏观税负的这种迅速拉升是在以下背景下出现的：

如 图1所 示，2016—2020年间，内蒙古地区生产总值从13789.3亿元增长到17359.8亿元，历年经济增长率分别为7.0%、4.0%、5.2%、5.2%、0.2%；而据国家统计局数据，同期我国的国内生产总值从74.64万亿元增长到101.60万亿元，2016-2020年间每年全国经济增长率分别为6.85%、6.95%、6.75%、6.11%、2.3%。可以看出，“十三五”期间，内蒙古经济增长速度明显低于全国水平，但内蒙古宏观税负省级排名却在短短5年内逆势上升了6个位次，这说明内蒙古地区的市场经济主体所承担的税负相比于其他多数省区而言不降反增，这势必会形成对内蒙古市场经济主体的“挤压”态势，使一些市场经济主体“用脚投票”，将其经济活动转移到其他税负相对较低的省区，进而影响内蒙古经济发展后劲。

图1 2016-2020年内蒙古地区生产总值及其增长速度

（四）内蒙古东、西部地区宏观税负差距进一步拉大

“十三五”期间，内蒙古西部七个地区（呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布、巴彦淖尔、乌海、阿拉善盟）宏观税负为15.3%，比内蒙古东部五地区（呼伦贝尔、兴安盟、通辽、赤峰、锡林郭勒）的10.6%高出4.7个百分点。而内蒙古西部与东部“十三五”期间累计实现地区生产总值比例为32:68，累计完成税收收入比例为25:75，这反映了地区间经济发展的不均衡，也反映了东西部经济结构的巨大差异。内蒙古东、西部地区间的宏观税负差距，既是这两个地区经济发展水平差距产生的结果，也体现出内蒙古引导各地区经济发展再平衡的必要性。

（五）二产税负拉升与三产税负下滑同时存在

“十三五”期间，内蒙古三次产业宏观税负分别为0.2%、23.4%、13.2%，其中第一产业因享受的税收优惠政策较多，故税负率较低；第二产业宏观税负整体呈波动上升趋势，由“十三五”期初20.0%上升至期末23.0%；第三产业税收收入波动下滑，致宏观税负呈下降趋势，由“十三五”期初16.6%逐年下降至期末11.6%。内蒙古第三产业的宏观税负下降，一方面是由于近几年的减税政策对平均经营规模更小的服务业企业的税收优惠力度更明显；另一方面是由于“三期叠加”导致经济增长的下行压力，使对经济形势变化的反应更加敏感的第三产业所受的影响更大。

三、影响内蒙古宏观税负的主要因素

经济发展水平、产业结构、税收制度等因素，通过综合叠加来影响一个地区的宏观税负。地区经济发展速度，直接关系企业盈利及创税能力；各地产业结构不同，也导致高税负和低税负行业发展程度不一；税收制度则主要通过税制设计、税收优惠等层面来影响宏观税负。

（一）税收增速慢于地区生产总值增速，导致内蒙古整体宏观税负水平下降

地区经济发展水平是决定宏观税负的关键。经济发展水平越高，宏观经济总量越大，税源就越丰富，税基就越广泛，同时税收负担能力也会大大增强。“十三五”期间，内蒙古GDP年均现价增长5.9%，税收年均增速3.8%，滞后于GDP增速2.1个百分点，是内蒙古宏观税负水平逐年下降的主要因素。税收政策“自动稳定器”作用的自然发挥，也是内蒙古宏观税负水平逐年下降的影响因素之一。

内蒙古宏观税负水平下降，无疑有利于内蒙古经济实现快速增长；但是，宏观税负水平的下降，也反映了内蒙古经济增长势头较为疲软，地方政府应及早采取有效措施提振经济增长。

（二）工业在三次产业中占比较高，导致宏观税负水平全国排名上升

内蒙古作为传统的资源型地区，经济税收发展过度依赖于煤炭资源，产业结构不平衡的特点突出。2020年，内蒙古二产增加值占比为39.6%，二产税收收入占比为61.5%，其中煤炭产业入库837亿元，占二产的52.8%，以煤炭为主的第二产业是内蒙古经济税收的主要支撑点。与此同时，内蒙古二产税负也处于偏高位置，“十三五”期间，内蒙古二产宏观税负为23.4%。2020年，按行业税收贡献度排序，工业中采矿业、制造业处于前两位，合计占比近五成，采矿业中仅煤炭开采和洗选业就占内蒙古税收收入比重的26.1%，工业税收收入贡献度十分突出，也反映内蒙古经济与税收对煤炭的依赖程度。其 中2017年、2018年、2019年内蒙古工业宏观税负较全国宏观税负分别高4.9%、5.5%、8%，导致内蒙古宏观税负在全国的排名不断上升，处于偏高位置。

宏观税负结构的镜鉴作用，反映出内蒙古经济结构的单一性和脆弱性。因此，内蒙古应该以供给侧结构性改革为主要着力点，以“调结构”“优布局”“强产业”为努力方向，大力支持以加工制造业和高新技术产业为主体的第二产业发展，同时大力支持第三产业的发展。

（三）产业结构中高税收行业居多导致税负下降幅度低于全国水平

2015到2019年，内蒙古采矿业、制造业、房地产业、金融业、批发零售业、租赁和商务服务业的宏观税负水平均高于内蒙古16.2%的平均值，而建筑业以14.0%位列平均值以下行业第一。这七个行业是内蒙古产业结构的主体部分，同时也是内蒙古的高税负行业，导致内蒙古出现相对较高的宏观税负，使得内蒙古税负虽同全国税负一样处于下降阶段，但降幅低于全国水平近一个百分点。

内蒙古宏观税负降幅低于全国水平，不利于内蒙古经济增长竞争力的提升，不利于内蒙古经济快速发展。因此，以煤炭资源为依托的单一粗放型经济发展方式不可持续，自治区经济转型升级面临较大压力。

（四）减税优惠政策的实施减轻了内蒙古宏观税负水平

减税降费是宏观经济调控的重要手段之一。近几年税费优惠政策接连出台，切实减轻了纳税人的税收负担。“十三五”期间内蒙古累计减免税达2514.21亿元，减税规模逐年递增，减税成效显著。若将2514.21亿元减税因素计算在内，则“十三五”期间累计税收收入为14990.0亿元，宏观税负为18.9%，较实际的宏观税负水平高出3.1%。

（五）资源税、环境保护税大幅增长，对内蒙古宏观税负水平有拉升作用

绿色税制的开征与完善，增加了税源，进而影响地区宏观税负水平。2016年全面推行资源税改革、2017年扩大水资源税试点、2018年环境保护税开征，绿色税制不断完善，资源配置不断优化。“十三五”期间，内蒙古资源税、环境保护税年平均分别增长26.3%、22.8%，大大超过内蒙古年均3.8%的总体税收增幅，增长趋势明显。资源税、环境保护税的大幅度增长，对内蒙古宏观税负水平具有一定的拉升作用。

四、基于促进内蒙古经济高质量发展目标的税收政策建议

无论是凯恩斯主义经济学，还是以其批判者面目出现的供给学派都承认：合理的税收政策有利于实现经济稳定，并且能够促进宏观经济增长。综合“十三五”期间内蒙古宏观税负水平的变化规律及影响因素，今后内蒙古应该从以下几个方面调整税收政策，以促进内蒙古经济高质量发展。

（一）积极施行大幅度的税收减免政策

2020年内蒙古地区生产总值仅居全国第22位，但宏观税负（14.8%）水平处于第11位，宏观税负水平在全国处于偏高位置。据已有研究成果显示，2012—2019年间内蒙古城市居民的边际消费倾向为0.43，而内蒙古农村居民的边际消费倾向为0.85[1]。由此可见，如果以农村居民的边际消费倾向计算，内蒙古的税收乘数高达-5.67，说明内蒙古减税对经济增长的倍增作用达5.67倍，因此，内蒙古应该积极施行大幅度的税收减免政策，以刺激居民消费和企业投资，并提振经济的发展。

内蒙古积极施行大幅度税收减免政策的必要性主要有以下三方面：

1.当前内蒙古经济正在面临“三期叠加”所带来的影响

当前的增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”，对我国经济发展产生了抑制性影响。内蒙古作为全国经济大系统的组成部分，自然也受到了“三期叠加”的明显影响，这需要内蒙古采取积极有力政策减税降费，为市场主体的后续投资与消费提供更大空间，为经济的恢复性增长提供投资需求和消费需求动力。

2.为实现内蒙古的发展战略目标，应该实施减税政策

习近平总书记指出，要把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障，建设国家重要能源和战略资源基地、农畜产品生产基地，打造我国向北开放重要桥头堡，这是新时代内蒙古发展的总方向、大布局。

“两个屏障”的纯公共物品属性，“两个基地”和“一个桥头堡”的利益外溢属性，使内蒙古经济社会发展在今后一段时期内将处于投入高、产出慢、回报间接的状态，这需要内蒙古千方百计降低宏观税负水平，为各纳税主体减轻运营成本，提高市场活力。

3.实施减税政策是抗击新冠肺炎疫情的需要

自2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，内蒙古以服务业为主的各产业也受到很大的影响，相当数量的企业经营面临困难，需要政府采取有效措施减税降费，甚至是为企业提供必要的补贴，以帮助这些遇到困难的企业渡过难关。

（二）通过煤炭产业税收调节，加速推进内蒙古产业结构升级和新旧动能转化

2020年，内蒙古第二产业宏观税负达23.0%，较全国第二产业税负高出5.0个百分点，处于全国第9位，较2016年排名上升5位。2020年，内蒙古第二产业税收收入占税收总收入的比重为61.5%，表明内蒙古二产税负处于偏高位置，且高耗能行业税收集中度高，占二产比重为26.8%。这表明优化内蒙古经济、税收结构，实现碳中和、碳达峰目标任务任重道远。因此，内蒙古要加大对资源型产业的改造力度，推动现有的煤电一体化、煤电化工一体化等产业深化发展。随着“十四五”期间国家煤炭产业供给侧改革的加快，一些落后产能、过剩产能的有序退出，资源、技术将逐步向重点地区、龙头企业集中。内蒙古作为全国煤炭生产重心和优势产能释放区，具有成本低、竞争力强的优势，煤炭产业去产能政策将进一步强化内蒙古这一优势，增强内蒙古煤炭产业市场竞争力与话语权。

2020年内蒙古煤炭产业享受鼓励高新技术、促进区域发展、转型升级、节能环保四类导向性优惠政策减免税费119.52亿元，绿色低碳税制正在成为产业转型升级的重要推动力。按照《2030年前碳达峰行动方案》的有关要求，国家将进一步加大对碳达峰、碳中和工作的支持力度，建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用，有助于加速推进内蒙古的产业结构升级和新旧动能转化。

（三）适当降低商品税和财产税的比重，以刺激居民消费需求和投资

在新冠肺炎疫情对经济的冲击下，城市居民的收入和企业的利润，特别是在第三产业从业的居民收入和中小微企业的利润受到较大影响和冲击。因此，应该通过适当降低商品税和财产税的比重，以减轻居民的税收负担，增加他们的消费需求；同时通过减税来降低企业的经营成本，以有效拉动企业的投资需求。让拉动经济增长的“三驾马车”中最主要的两个驱动力量——消费和投资得到提振，以刺激经济增长，加快构建国内大循环的良好局面。

从中长期来看，国家应继续建立健全现代税收制度，继续强化减税降费政策，积极降低间接税比重，适当提高直接税比重。同时，要持续推进对企业研发投入的税收减免等优惠政策，以提升企业创新能力[2]。

（四）实施促进内蒙古东西部地区协调发展的税收优惠政策

目前内蒙古东西部区域间发展不平衡，由此造成税收负担和减税政策实施效果不均衡；上述不均衡反过来又使内蒙古东西部地区间经济发展水平的差距不断扩大。近二十多年以来，西部地区主要盟市得益于资源开发、国家和地区产业政策、财政政策、产业集聚、地理区位等方面的优势，宏观经济呈现出超常规、跨越式发展的态势。相比之下，东部地区各盟市由于天然林保护工程实施、草原生态保护、矿产资源开发力度不够、加工制造业发展滞后、人口集中度不足，以及东北老工业基地经济总体发展放缓等众多因素的综合作用，使得这些盟市的第二、三产业发展相对缓慢。为了实现内蒙古东西部地区区域经济协调均衡发展，除了产业政策、财政支出和转移支付政策、金融政策、资源开发政策、环境生态补偿政策、招商引资政策，以及改善营商环境之外，单从税收政策来讲，应该从以下几个方面实施相关优惠政策[3]：

1.实施差异化的区域税收优惠政策，给予东部地区更大税收优惠

当前实施的减税政策是从国家到地方的总体税收政策，是中央和地方政府与企业、个人共同应对当前多重困难所应该做好的工作。内蒙古应统筹考虑东西部地区经济社会发展的实际需要，特别是要考虑东部地区二、三产业发展相对滞后的实际，从全区层面，有针对性地给予东部地区更大力度的税收优惠，促进东部地区发展优势产业和新兴产业，发挥税收政策的供给与需求两方面调节作用，更好地推动内蒙古东西部地区间的自然生态和经济社会的协调发展。

2.区域性税收优惠应与各地生态保护的实际需要相结合

目前的税收优惠政策在促进区域经济发展的同时，还要突出不同区域经济的不同特色，使总体的税收政策安排能够适用于促进不同地区不同特色产业的发展，不能简单地搞一刀切，也不能机械地以“公平”的原则搞平均化。对于内蒙古来说，东部地区有着全国乃至世界闻名的两大典型草原：呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原；有着全国最主要的天然林资源——大兴安岭林区；有着全国主要玉米产区和大豆产区。同时，大兴安岭林区和呼伦贝尔草原还是东北平原最主要的生态屏障；东部地区的自然地理环境还维护着我国东北和华北地区的生态安全。而以上这些以生态效益为主的贡献不能直接获得市场化的等价收益，因此需要从国家和自治区层面向所有受益省区收取“生态税”，并转移支付到内蒙古来，一方面承认内蒙古的生态环境保护贡献，另一方面为内蒙古后续的生态改善提供必要的资金支持。

对于西部地区来说，相对脆弱的生态环境同样需要大量的资金来加以修复和改善，因此，西部地区应该根据地区二、三产业相对发展较快这一实际，和生态环境更需要尽快修复与改善这一需求，在政策允许的范围内，增加涉环境税的征收比率和总量，为治理西部各盟市生态环境积累资金。

3.积极向中央争取税收优惠权限下放

相对于履行向中央申请和审批的流程而言，自主决策的灵活性和及时性更强。内蒙古各区域经济社会发展不均衡，对于经济社会发展相对较慢的东部地区，应积极通过各种直接优惠的方式，鼓励企业开展产业技术创新、提高资本要素和劳动要素的利用效率，加快产业结构的转型升级。对于发展较快的西部地区，应积极采用间接优惠的方式，不断完善基础设施建设，为经济发展奠定坚实的基础。为此，内蒙古应该积极向中央争取税收优惠权限下放，以获得更大的税收政策调整权，灵活运用税收政策促进内蒙古各地区经济社会的协调发展。