基于财政补贴视角的公园运营资金研究

文/朱虹如 梁珊

让居民享受高质量的绿色空间是社会发展进步的标志。截至2020年底，北京建成区免费公园占比为92%[1]。公园通常利用政府资金建设，且需要依靠财政补贴才能维持日常运转。随着经济增速逐步放缓，财政压力持续增加，对于公园的运营资金关注日益增加。有一些研究从准公共物品角度探讨将公园外部效应内部化的途径，李黎[2]从公共物品理论出发，分析了公园的供给方式并提出了几种收费定价策略。周瑞清[3]基于公园免费开放后存在的经费不足问题，探讨财政收支管理思路。寇怀云等[4]尝试对城市绿地外部效应进行量化。

一、研究内容及方法

（一）研究内容

本文选取了北京12个公园样本（表1）。为便于分析，样本的选取注重了区域、类型、位置、免费与否（指入园门票）的差异性。

表1 公园样本基本情况表

（二）研究方法

通过现状调研、问卷调查和访谈等方法收集基础资料，其中公园运营的财务数据大部分使用2017年至2019年的平均数（2020年疫情以来游客大幅减少，故未采用）。分析现状财政补贴在公园运营支出中的占比，从单位面积财政补贴和单位人次财政补贴两个角度进行比较分析，总结现状问题，探索优化途径。

公园绿地与城市中心的远近关系决定了其定位，政府部门也通常根据其定位决定建设和运营标准，中心城公园建设资金通常由市、区按一定比例出资，运营资金通常由所在区财政负担，因此，公园位置与财政补贴有逻辑上的关联，本次对公园与市级中心和区级中心的直线距离进行加权后得出综合距离（以下简称“距离”），权重系数分别为0.7和0.3（图1）。

图1 公园样本与市级中心和区级中心位置关系

二、公园运营情况

（一）土地取得方式与建设资金来源

城市公园基本位于城市建成区，通常以政府划拨方式取得土地。郊野公园用地较复杂，经常涉及农林用地等非建设用地，通常以土地流转等方式取得集体用地使用权。为应对土地流转后产生土地权属与地上物权属不一致问题，审批部门对铺装比例等指标进行较严格的限制。按照政府投资条例，公园资金通常全部来源于政府投资。样本中，除朝阳公园由于历史原因主要通过出让周边土地方式筹资，其余均为政府投资。

（二）运营主体

北京目前公园运营主要分为政府部门运营、企业运营、政府管理+企业运营三种模式，为便于管理和保证公益性，参与运营的企业通常也是国有企业。

政府部门运营模式，是最常见的形式，以海淀公园、南海子郊野公园等为例，由相关事业单位负责公园后期运营管理。资金管理上，有的公园运营资金按照公益二类事业单位“收支两条线”的有关规定执行，有的公园采取包干制。运营对财政补贴依赖度高。

企业运营模式，以朝阳公园、奥林匹克森林公园等为例，由国有企业负责公园后期运营管理，由于公园经营收益有限，常采用以收定支方式，管理和服务水平很大程度上取决于收入状况。朝阳公园无财政补贴，奥林匹克森林公园享有差额财政补贴。

政府管理+企业运营模式，以北京园博园为例。管理工作由区级事业单位北京园博园管理中心负责，运营由丰台区国有企业负责。运营对财政补贴依赖度较高。

（三）运营资金来源与构成

收入按来源分为经营收入和财政补贴收入，免费公园运营资金全部依靠财政补贴，有经营收入的公园通常也需要一定的财政补贴才能达到收支平衡。样本中7家无经营收入，5家有经营收入。为便于比较，简化“收支两条线”经营收入上缴返还过程，将总支出中的经营收入上缴在总收入中进行等额抵扣，得出财政补贴与经营收入的比例关系（图2）。样本经营收入占比过半的仅有朝阳公园和奥森公园，主要来源是建筑和场地租赁费用，这也是由于特殊历史原因造成的，通过匡算，这两个公园的建筑和铺装比例均超过了现行《公园设计规范》（GB 51192-2016）（以下简称“《公园设计规范》”）上限。

图2 （有经营收入的）样本财政补贴与经营收入比例

经营收入大致可分为门票收入、建筑和场地租赁收入、商业售卖、游船、交通工具租赁收入等。5家公园的经营收入构成如图所示（图3），对于低门票或者免费公园，占比最大的通常是场地及房屋租赁费。

图3 （有经营收入的）样本经营收入构成

（四）运营支出构成

为便于分析，将样本支出按照基础管护、人员成本、日常运转进行划分（图4）。其中，基本管护费用包括绿地养护、设施维护、园区保洁以及安全管理，样本间单位面积支出差异相对较小；日常运转费用包括经营项目用能、用水、维修等，样本间差异较大；人员成本是影响运营支出的主要因素，样本间差异较大，由于不同历史时期的土地征收政策，有的公园还承担着失地农转工人员就业安置的社会责任，例如，朝阳公园承担七百多人的就业安置任务，奥森公园也承担近六百人的就业安置任务，由于安置就业人员对于酬劳不满足或缺乏园林养护和管理技能，运营主体通常还要引入专业队伍进行管理，增加支出成本[5]。

图4 公园样本经营支出构成

三、财政补贴效果分析

（一）财政补贴与区位的关系

由于公园定位、游人密度等原因，越靠近城市中心运营标准越高（图5）。对于免费公园，财政补贴每平米的金额与距离呈反比关系（图6），随着远离城市中心，定位从城市公园逐渐过渡到郊野公园，管护标准降低。对于收费公园，距离中心越近游客越多、经营收入越多，从而减少对财政补贴的依赖（图7）。

图5 公园单位面积运营支出与区位的关系

图6 免费公园财政补贴强度与区位的关系

图7 收费公园财政补贴强度与区位的关系

（二）财政补贴与游人密度的关系

由于无论游客多少，公园绿地的管护都需要一定的基础运营费用，在不拥挤的情况下，新进入一个游客的边际成本为零，人数增加有助于摊薄成本，提高财政补贴效益。郊野公园通常远离城区且面积较大，游客密度较小，单位人次享受的财政补贴金额整体上高于城市公园（图8），可适当设置游憩设施或组织活动吸引游人，提高财政补贴的效率。

图8 财政补贴强度与游人密度的关系

（三）从公共物品理论分析财政补贴效果

为解决由外部性引起的市场配置资源的无效率，政府出于收益和成本的综合考虑，提供公共物品或控制公共资源。从是否具有竞争性和排他性的角度进行划分，将物品分为公共物品、公共资源、俱乐部物品和私人物品[6]，参考此分类方法，免费且拥挤的公园属于公共资源，可采取人流管控或高峰期收费的方式调节，将外部效应内部化。收费且不拥挤公园属于俱乐部物品，可通过适当降低门票提高使用人数摊薄边际成本，提高财政补贴效率。收费且拥挤的公园属于私人物品，可通过价格等市场化方式进行调节。现实中，区分的边界是模糊的，因此也有的学者将公园统一归为准公共物品。

分别以每平方米、每人次财政补贴平均值为轴，将样本划分为四个区域（图9），位于右上角区域的样本单位面积和人次补贴均高于平均值，有较大优化空间。

图9 公园样本单位面积与单位人次财政补贴图

四、现状问题

科斯定理基本要点就是，凡是政府管理的、有总量管制的公共资源，都可以进行市场化交易，而市场化交易一定会让政府管理实现更好的资源优化配置，产生更好的效果[7]。在符合法规和规范前提下，公园中的经营设施在满足居民需求的同时，产生的收益也可以反哺公园，但现实中，却面临政策不明确、缺少用地等问题。另外，通过前文分析，公园财政补贴在提高公平和效率上，还有优化空间。

（一）政策执行的模糊性

2013年，就当时公园运营管理中存在的出租公园房屋及设施设备给私人经营，违规建立为少数人服务的餐馆、会所、茶楼等问题，住建部印发《关于进一步加强公园建设管理的意见的通知》（建城〔2013〕73号），强调要确保公园姓“公”，严禁任何与公园公益性及服务游人宗旨相违背的经营行为。该意见并未禁止在公园建经营性设施，而是强调公园的公益属性，以防公共利益被侵占，但由于对如何界定为少数人服务还是为广大居民服务并没有给出明确标准，有些地方在操作中倾向于走向另一个极端，即完全规避经营设施。2015年，住建部和国家质监总局联合发布的《公园设计规范》将餐厅、茶座、咖啡厅、小卖部列为可设置的项目，同时要求，公园内不应修建与其性质无关的、单纯以盈利为目的的建筑。从侧面说明，行业主管部门并非完全禁止在公园中设置经营设施，而是要看服务的对象和目的。

（二）缺少经营设施用地

为限制公园过度商业开发，《公园设计规范》对管理建筑、游憩建筑和服务建筑的占地面积和建筑面积做了限制。实际操作中，因土地性质非建设用地或缺少建设用地指标等原因，建筑比例常远低于规范要求，甚至在一段时期，利用集体土地建设的公园公厕只能采取非永久建筑形式。为完善公园服务功能，北京市做过很多有益尝试，2021年，北京市园林绿化局等五部门联合发布《关于加强本市绿化隔离地区公园建设和管理的指导意见》（京绿办发〔2021〕75号），提出公园内建设占地小于200平方米的公园配套服务设施，不改变土地权属和性质，不占用建设用地指标，不办理规划、预审、农转用等用地手续若干措施，极大缓解了公园服务建筑用地矛盾。公园基本服务建筑用地尚且如此困难，对于经营性设施的考虑更是接近于无，先天不足导致后期经营空间十分有限。

（三）财政补贴标准有待优化

政府部门制定对公园的补贴标准主要考虑公园的定位，对于同一个区域同类型的公园倾向于采用同一标准，未考虑不同公园之间游人密度、使用者满意度等差异。随着城市的建设和发展，一些公园周边服务人群产生了较大变化，财政补贴标准未及时调整，不利于公平和效率。

（四）缺乏有效的激励机制

从运营主体角度，采取收支两条线管理的公园，管理者面临权责不对等、风险收益不匹配问题。管理者需要提供良好的环境和公园服务，对公园内不文明行为以劝阻为主，由于并无执法权，有时还需协调有执法权的相关部门。公园内举办大型活动需要提前向公安、城管、行业主管部门等申请或报备，管理者需承担一定风险，但缺乏有效的激励，主动性和创造性难以激发。

五、对策和建议

（一）明确可设置的经营设施类型

建议行业主管部门进一步明确公园可以设置经营设施的类型和规模，加强对文件、规范的解读和说明，形成便于执行的操作清单，减少政策执行过程中的模糊地带，稳定市场预期，吸引社会资本参与公园产品供给，也是从源头减少运营过程中公园管理单位与运营公司合同纠纷的有效手段。

（二）加强经营设施用地考虑

在公园规划设计阶段，应做好居民需求调查，因需配置服务设施，对于服务人群尚不稳定的城市新区，可在设计、审批阶段预留一定的用地和水电等市政接入条件，地面采用临时绿化或简单铺装，为将来可能产生的需求预留空间。后期若有需要时，可采用PPP等模式引入社会资本建设和运营，在过程中可采用公开招标等方式，通过市场交易确定价格，防止公共资源被贱卖，产生的收益应当回哺公园日常养护。

（三）完善财政补贴调节机制

基于大数据位置服务、智能监控摄像头等技术进步，对于开放式公园游人量统计、满意度调查等也更加便捷。建议完善财政补贴调节体系，建立更加精准的调节机制，综合考虑游客数量、游客满意度等因子，按一定期限进行动态调整，提高公园财政补贴公平性。

（四）提高运营管理效能

通过制定奖励机制等手段，调动管理人员积极性、激发创造力，通过引入市场化机制提高公园运营管理效率。近几年，从顶层设计层面为充分引入市场化机制提供了很好的示范，比如，国家发展改革委《关于推进体育公园建设的指导意见》（发改社会〔2021〕1497号）中提出：创新体育公园建设方式和优化体育公园运营模式，拓展现有公园功能，有条件的郊野公园、城市公园中，可配建一定比例的健身设施；鼓励第三方企业化运营，各地可探索将现有的体育公园转交给第三方运营，提高运营管理效率等。

六、结束语

十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。居民的活动需求是多样的，在符合法律法规，保证公益性的前提下，设置一些经营设施不仅是适应居民需求的举措，也可以增加公园经营收入，以园养园，一定程度上减轻财政负担。同时，单纯以减少财政补贴为目的一味地提高公园经营性收入也是不可取的，经营设施需要占用一定的空间，刻意提高经营设施占比难免会影响到公园的公益属性，除游憩功能外，公园绿地还承载着生态、景观、防灾避险等多重功能。