长株潭城市群新城人口导入现状问题及应对策略

柴 凝 王 雪 卢施聪

（湖南科技大学建筑与艺术设计学院,湖南 湘潭 411201）

改革开放以来，我国城镇化步伐加快，随着人口拥挤、交通混杂、环境恶化等问题的出现，中心城区逐渐不堪重负。为应对该问题带来的负面影响，全国各地兴建大批高标准、新规划的新城[1]。由于在开发前未对人口导入潜力进行评估，部分新城规划建成后无法吸引劳动人口集聚，难以形成产业集群，致使住房空置率过高[2-3]。长株潭城市群是我国中部地区核心城市群之一，是国家“两型社会”示范区。自2008年起，长株潭城市群兴建了16座新城，对中部地区乃至全国各地新城的发展具有较强示范作用。长株潭城市群目前处于产业转型升级的关键期，新城承担了产业发展及人口城镇化的重要任务，新兴产业入驻新城可产生人口“虹吸效应”[4-5]，但与东南沿海发达地区相比仍存在一定差距，迁入新城的人口面临再度流失的风险[6]。人口是新城发展的动力源泉，其稳定增长及迁入后的“安居”情况可反映新城人口导入能力与可持续发展潜力。本文通过对长株潭城市群16座新城的田野调查，剖析新城在人口导入方面的现状及面临的问题，探索长株潭城市群人口导入的策略，以促进长株潭地区新城可持续发展，为我国同类城市群新城的发展提供经验借鉴。

1 长株潭城市群新城发展现状

长株潭城市群2008—2015年重点开发了五大示范新区，内含长沙高新、长沙金洲、益阳高新、常德德山、株洲云龙、株洲清水塘、长沙暮云、湘潭昭山、湘潭易家湾、湘潭九华、株洲天元、湘潭易俗河、岳阳湘阴、岳阳汨罗、岳阳经济技术开发区（以下简称岳阳经开区）、城陵矶临港产业新区等16座新城，大多集中在长沙、株洲、湘潭3个核心城市，少部分位于益阳、常德、岳阳3市。

为把握长株潭城市群新城经济社会发展特征，本文从GDP年增长率、居民年收入、产业多样化程度、“鬼城”指数、住房空置率、新老城区中心距离、人口增长率等7个指标，对长株潭城市群16个新城进行分析（见表1）。在经济增长方面，新城GDP平均增长率普遍超过了6%，只有长沙高新、株洲清水塘、岳阳湘阴和岳阳经开区的GDP年均增长率不足6%。在人均收入方面，湘潭易俗河近5年人均年收入增长率为负值；岳阳湘阴、岳阳经开区人均年收入增幅较缓，分别为0.2%和0.8%；常德德山增幅为15%，增幅最大，其余新城保持在3%～8%。在产业多样化方面，16个新城大多拥有5～10种类型的产业，其中株洲清水塘、湘潭昭山、湘潭九华和城陵矶临港产业新城拥有10种以上产业；而益阳高新和岳阳经开区拥有的产业类型则不足5种。在人口密度方面，长沙高新、株洲清水塘、长沙暮云、湘潭昭山等4个新城相对较高，其余12个新城该指标低于平均值，新城人口集聚能力有待强化。在住房空置率方面，长株潭16个新城的该指标数值大多都在20%以上；长沙金洲的住房空置率最高，为62.9%；益阳高新的住房空置率最低，为5.6%。在新老城间距离方面，16个新城距对应老城距离多在10～20 km之间，其中长沙金洲距老城的距离最远，湘潭易俗河距老城距离最近。在人口增长率方面，长沙金洲和湘潭易俗河的人口呈现负增长，其余14个新城人口每年都有所增加，其中株洲云龙和长沙高新近5年人口平均增长率分别高达18.5%和12%，人口聚合能力较强。

表1 长株潭新城发展现状调查指标说明

2 新城人口导入现状分析

2.1 人口变化

从长株潭16个新城2016—2020年人口数量变化来看，长沙高新、长沙暮云、岳阳经开区、益阳高新、株洲天元和城陵矶临港产业新城人口增长稳定；长沙金洲、湘潭易俗河出现了人口外流现象，其中长沙金洲从2016—2019年人口持续减少，到2020年有所增加，但未达到前3年的均值；湘潭易俗河新城人口在2017年、2019年出现了两次小高峰，于2020年达到了近5年来的最低值。此外，长株潭城市群其他新城人口虽未出现大幅锐减，但人口导入成效并不乐观。

2.2 产业发展

城市所处的工业化阶段可反映其产业发展水平及可持续发展潜力。从人均GDP、工业增加值占GDP比重、三产增加值占GDP比重和工业产业结构等4个指标，对长株潭16个新城所处的工业化阶段进行分析（见表2），结果表明：以人均GDP标准来判断，长株潭大多数新城处于工业化阶段发展末期，人均GDP在4 800～9 000美元之间（见图1）；以工业增加值占比来判断，大多数新城的该比值处于工业化进程的中期阶段；从三产增加值占比来判断，长株潭城市群16个新城的该比值普遍偏低，大多数新城处于工业化初期阶段，少部分新城处于或即将进入工业化中期阶段，没有新城处于或即将进入工业化末期和后工业化阶段；从产业结构判断，有4个新城处于工业化中期，6个新城处于工业化阶段末期，6个新城进入后工业化阶段。

表2 工业化阶段判断标准

图1 基于人均GDP的16个新城所处工业化阶段

2.3 定居意愿

通过对长株潭16个新城居民的访谈与问卷调查发现，以长沙金洲新城、株洲云龙新城和长沙暮云新城的居民定居意愿最为强烈。相比之下，针对益阳高新新城、湘潭易家湾新城、株洲天元新城、湘潭易俗河新城、湘潭昭山新城、株洲清水塘新城、岳阳湘阴新城和湘潭九华新城的受访者未定居且无定居意愿比例相对较高，表明上述新城的居民整体定居意愿较弱。这部分未定居的受访居民均为流动性人口，是新城人口导入的重点对象，虽暂时作为新城人口进行统计，但其较弱的定居意愿会增加人口流失风险（见图2）。

图2 长株潭新城居民定居意愿

3 长株潭城市群新城人口导入的现存问题

3.1 常住人口存在迁出风险

国内外学者将人口流失作为城市收缩的主要测度指标。人口流失是城市发展环境恶化、居民收入水平降低、城市发展吸引力丧失等多种因素相互作用的综合体现。人口的增减是判断新城未来发展的重要指标,新城人口如果呈现增加趋势，说明新城对人口的虹吸效应明显，产业、商业、居住、公共服务等核心功能起到了核心引力作用；如果新城人口呈现流失趋势，说明新城对人口的虹吸效应不足，可能由于产业、商业、居住和公共服务的核心功能未通过规划得以提升。16个新城在2016—2020年人口增速总体缓慢，部分新城人口出现了负增长，说明人口有迁入新城而后又迁出的现象存在，人口导入的情况总体并不乐观，迁入新城的人口仍有再度迁出风险。

3.2 工业化进程缓慢

城市化是与工业化相伴而生的，在城市化过程中人口会从农村向城市转移，这为工业化提供了丰富廉价的劳动力，从而促进工业的发展；工业的发展为城市提供了大量的就业岗位，从而让城市能够接纳更多的劳动人口。世界各国发展经验表明，经济发达的地区往往具有较高程度的工业化水平，其城市化率也越高。长株潭新城的工业化进程总体缓慢，因新城产业引入需要一定时间，产业发展需要区域市场的推动，多数新城仍处于工业化初期阶段，少部分新城刚步入工业化中期阶段，人口导入成效不佳，城市化进程相对缓慢。

3.3 新城建设过于超前

城市过于超前建设与城市高质量增长之间存在不可规避的矛盾。如何推动城市规模增长和高质量经济发展的协同演进，是区域城市系统可持续发展的核心问题。新城在初始规划与开发过程中易出现超前建设现象，不仅浪费财力与资源，更有可能导致住房空置率过高，成为“鬼城”。从长株潭16座新城的国土空间规划来看，除部分临近主城区的新城外，多数新城存在城市规模过度扩张与超前建设问题。新城规划、开发与建设须遵照城市空间发展时序进行，否则，上述问题将导致新城“有城无业”“有城无人”等现象。

3.4 外来人口定居意愿偏弱

新城发展离不开产业支撑，我国新城发展过程中的经验与教训表明：缺乏实体经济支撑的新城，地区就业吸纳能力较弱，导致城市基建繁荣而城市面貌萧条的局面。通过分析居民定居意愿来衡量人口导入潜力，是近些年该领域的主要研究方法。通过对长株潭16个新城居民定居意愿的问卷调查不难发现，未定居且无定居意向的人口占比在40%以上，充分说明既有外来人口的不稳定性，向外迁移的概率较大，直接反映了新城人口导入能力偏弱，应通过新城规划引导及相关政策调整构建人口导入机制，提升人口虹吸能力，促进长株潭城市群可持续发展。

4 长株潭城市群新城人口导入策略

通过实证分析不难发现，长株潭城市群新城的可持续发展离不开产业发展与人口增长，尤其是高素质人才向新城的集聚，事关新城未来的发展。面对人口迁出风险、工业化进程缓慢、规划建设超前、定居意愿薄弱等现实问题，本文建议从以下几方面着手应对。

第一，确保新城常住人口不外迁。与中心城区相比，新城已迁入人口大多由周边农村地区城镇化居民构成，因经济、社会、文化等复杂因素导致迁出风险较大。因此，确保新城常住人口不外迁是稳定新城人口基数的前提，可从以下几方面下功夫。首先，深入调研影响新城常住人口迁出的主要因素，如就业、教育、医疗、环境、公共服务等；其次，针对上述可能导致人口迁出的因素，对症下药，提升相应的服务能力，如增加就业岗位，优化教育环境，强化医疗保障，改善人居环境，巩固公共服务质量等；最后，以社区为单位对常住居民的生活品质、幸福感、获得感等指标进行定期监测，预判常住人口外迁风险并调整公共政策予以应对，以减少长株潭城市群新城常住人口外流。

第二，全力推进新城工业化进程。城镇化进程与工业化进程是相辅相成的，长株潭城市群新城人口的增量与工业化水平高度相关。通过分析研判，16个新城多处于工业化中末期，以劳动力密集型和技术密集型产业为主，部分产业尚未发挥集聚效应，人口集聚能力不强，应从区域整体发展角度提升产业能级，以互联网、信息产业为发展目标，使新城内及新城间形成全产业链互补的空间格局，从劳动力密集型、技术密集型的产业形态向信息产业形态转型升级，加快向后工业化转变的进程。

第三，盘活新城各功能区存量空间。长株潭16个新城仍有部分存量土地处于闲置状态，盘活闲置土地以促进城市功能多样化发展。提升居住、商业、教育、医疗、体育、产业等类型土地的利用效率，进而强化土地承载人口的能力。盘活新城土地存量空间，可使新城土地集约利用，以存量盘活释放增量增长，为产业发展及人口迁入提供多样化空间。

第四，强化新城外来人口定居意愿。长株潭新城外来人口定居意愿较弱，应进一步研判其定居意愿的影响因素及影响程度，如性别、年龄、户籍、婚姻状况、收入、职业、学历、家庭结构等个人因素，以及社区环境、公共服务、教育、医疗等客观因素，通过制定政策调整对外来人口定居意愿影响较强的因素变量，以强化其定居意愿，提升新城人口导入能力，促进新城可持续发展。

5 结语

长株潭16个新城可持续发展关乎长株潭城市群整体发展，人口迁入与稳定增长可为新城产业提供充足的劳动力和智力资源，是新城产业发展的核心要素与动能。因此，增强新城人口导入能力成为长株潭城市群可持续发展的重要议题。本文通过对长株潭16个新城开发建设现状的全面分析，从人口发展、产业发展、定居意愿三方面对新城人口导入现状及问题进行了全面剖析，发现部分新城面临常住人口迁出、工业化进程缓慢、规划过于超前、外来人口定居意愿不强等问题，提出了确保常住人口不外迁、全力推进新城工业化进程、盘活新城各功能区存量空间、强化新城外来人口定居意愿的实施策略，以期增强长株潭城市群新城人口导入能力，实现长株潭城市群可持续发展，为其他地区新城的建设发展提供借鉴。