日韩“影子教育”治理及对我国“双减”后的启示

郜 岭，罗 媛

(北京理工大学 人文与社会科学学院，北京 100081)

“影子教育”又称“课外辅导”“课外培训”“校外培训”等，联合国教科文组织比较教育教席马克·贝磊(Mark Bray)最先提出了“影子教育”一词[1]，随后风靡全球。笔者认为：“影子教育”顾名思义就是形同正规教育的影子，其教学的目标、内容、方式、手段等都与学校教育趋同的一种有偿课外教育形式。“影子教育”打破了家长只能在公立学校和私立学校之间选择的局限，在教育界形成了一道独特的“风景线”。日本、韩国共处东亚地区，历史和文化与中国有诸多相通之处，且两国政府都对“影子教育”进行了一定的规范和管控，如韩国自1996年起先后颁布了《私立培训所法》《校外培训法》并不断进行修正；日本曾颁布《教育基本法》《特定商交易法》《学习塾业认证制度》等较为完善的法律法规，引导“影子教育”成为公立教育的有益补充。2021年7月24日，我国颁发了史上最严的教育培训行业文件《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(简称“双减”)，明确指出严禁超标超前培训、严禁非学科类培训机构从事学科类培训、严禁提供境外教育课程。笔者将注重阐述日韩两国“影子教育”盛行的原因、治理方法与经验，总结思考“双减”后我国义务教育阶段或将面临的挑战，保障我国基础教育稳步前进。

一、日韩两国“影子教育”兴盛的背景

早在隋唐时期，日本多次派留学生、学问僧来访，学习当时先进的教育模式、 制度、教学内容等。大量的古典书籍传到日本，其中最具影响力的就是《论语》，整个社会认可孔子所提倡的“学而优则仕”的思想。奈良时代(公元八九世纪)的日本仿照唐朝科举制度举办“贡举”；江户时代后期的“学问吟味”制度，被一些学者认为是“江户版的科举制度”。这些都表明儒家文化中宣扬的通过考试来谋求仕途，改变自身命运的思想，深深地影响了日本的教育，在这种历史文化影响下，十九世纪日本的“学习塾”开始萌芽。1872年日本颁发《学制》，开始普及初等教育，确立全民平等的教育体系。与初等教育蓬勃发展不同的是，该阶段的日本高等教育发展缓慢。1887年日本政府实行公务员雇佣制度，在日本这个奉行“学历至上”的社会，想要拿到“铁饭碗”的学子们纷纷希望拥有名校学历，进一步加剧了原本已经很激烈的考试竞争，越来越多的学生投身到“影子教育”中以提升自身竞争力，二十世纪前后第一批现代意义的“学习塾”开始诞生。

韩国“影子教育”——“私教育”的盛行同样与中国儒家文化密切相关。孔子的“有教无类”思想同样深刻地影响了韩国民众，无论贫富、门第，所有的父母都希望给予后代更加优质的教育。再者，受到中国科举制度的影响，韩国也同样信奉教育的阶层流动功能。人们希望通过考试进入高等学府，取得进入上层社会的“门票”，成为精英主义型社会的一员。“影子教育”趁势打出“寒门出贵子”的口号，吸引了大批的家长和学生。二十世纪七十年代，韩国全力发展经济，经济增长率连续7年超过10%。经济的腾飞带来的是对人才的渴求，只要毕业于名牌大学，就意味着高薪酬、好前景。在此背景下，学子们反复地出入“考试院”，掀起了一股“补习班风尚”，以增加就业时的市场竞争力。许多学生至少参加四五个补习班，辛苦程度一点不亚于上班族，甚至有过之而无不及。

二、日韩两国对“影子教育”的规范与治理

(一)日本“学习塾”治理措施

1.成立“影子教育”协会，监管课外培训市场。日本从1968年开始推行教育改革，从“应试教育”转向提倡“能力主义”，即“重视人的能力与才能的培养”，这种教育理念导致公立教育中出现了一些学习成绩落后的“后进生”。1977年，日本政府再次实行减轻学业负担的“宽松教育”改革[2]，小学一般下午2点、中学下午3～5点放学。学生课后有充足的时间去课外辅导机构继续学习，从而通过竞争激烈的选拔性升学考试。由此“影子教育”的规模开始膨胀，引起了政府的关注。因此，1988年日本政府成立了“全国‘学习塾’协会”，负责监管课外补习市场、制定行业内部管理规范和认证工作规范、保护学员和讲师权益、认证教师资质及出台“学习塾”安全措施等[3]。此外，“全国‘学习塾’协会”作为行业带头人，总结公立教育体系中存在的一些缺陷，向文部省提出成文的改进措施，在提高公立教育质量上也发挥着积极作用。

2.利用“影子教育”丰富学生的课后活动。1992年，日本政府在全国范围内实施一周五天学习制，大批的中小学生选择周六在“学习塾”补习功课。1993年文部省发布对中小学生的调查报告，结果显示中小学生的课外补习参与率分别为59.50%和23.50%[4]。 较高的课外培训参培率促使日本政府开始意识到必须协调公立教育与“影子教育”的关系，保证将周六用于休闲和体育，而不是学科辅导。2013年，文部省推出“星期六教育活动”，由学校、地方政府与“学习塾”共同推进，鼓励父母在周六陪同孩子参加文体活动[5]。许多课外培训机构乘势抓住机遇、开始提供体育类户外项目或者探索自然的项目，塾校合作如火如荼地在全国开展。同时，日本政府利用“影子教育”在社区内为中小学学生搭建了一个供学习交流和社会互动的课后活动场所，满足学生课后活动和交往的需求。

3.加强与课外培训机构的合作。进入二十一世纪后，日本学生2003年和2006年PISA测试成绩，相比2000年有所下降，社会各界开始质疑当局的“宽松政策”，民众希望能强化学科教育。在社会的压力下，政府着手修改课程，放宽对教材数量的限制，但公立教师们表示完成这些工作任务太具挑战性。为缓解公立教师压力，政府与影子教育展开“双赢”合作。一方面，“学习塾”帮助公立学校服务学生，例如允许部分教育机构的教师进入公立学校授课，为普通学生提供一些学习讲座，为家庭拮据的学生提供免费的升学信息指导服务[5]。2015年，为帮助那些因2011年地震而流离失所、学业水平下降的儿童，政府出台了“未来塾”计划，公立学校为“学习塾”提供场所，中央政府承担1/3的运营成本，其余的费用由地方政府承担[5]。另一方面，“学习塾”牺牲经济回报换来的是公共管理部门的认可、声誉和社会资本，保证了自身的可持续发展。“影子教育”正发挥着一种积极的推动作用，从盈利性转向公益性。

4.颁布法律，保障多方权益。根据经济产业省统计数据，2018年日本国内“学习塾”的学生人数达到3 121 984人，从业人数已达327 547人[6]。因此，日本政府愈发关注“影子教育”消费者和劳动者的合法权益，不仅要求课外补习班对消费者的信息和人身安全担责，让学生免除“后患”；同时，据文部省的有关调查表明“学习塾”的兼职教师的比例逐步攀升，占总员工的75.29%，其中主要是名校大学生、研究生为主。因此，文部省与厚生省联合发表声明《关于大学生兼职的劳动条件保证》，提出需保障该群体的合法权益[3]。

5.坚持“影子教育”与公立教育共同治理。“影子教育”的兴盛也在一定程度上反映了公立教育质量不高。一方面，日本政府通过对“影子教育”进行多次追踪调查，掌握校外培训行业规模、数量、生源、资本投入等情况，加强对“影子教育”的管理，规避“乱塾”。另一方面，把“影子教育”当成公立教育改革的一面镜子，对比折射出公立教育体系中教学计划、教学内容、考试方式等方面存在的缺陷，了解学生与家长的真实需求，提高公立教育质量。

(二)韩国“影子教育”治理措施

韩国历史上不同时期政府对待“影子教育”的态度有所区别，经历了从全盘否定到客观接受的过程。起初韩国政府通过颁布法令正面压制“影子教育”，但此举造成了一定的副作用，例如非法补习和秘密家教不断浮现，私人家教费用陡增、民众不满情绪日益增加。此后韩国政府转变态度，认为“影子教育”无法彻底根除,选择稳定和吸纳“影子教育”(如表1)。韩国治理课外培训行业的主线包括政府出台禁令、改革招考制度、提高公立学校教育质量、提供课后服务等四个方面。

表1 韩国“影子教育”治理采取的四种不同政策类型[5]

1.政府颁布法律，强化监管“私教育”。1980年，韩国政府为推进“教育公平”和“教育减负”颁布《教育规范化及消除过热的课外补习方案》(即730法案)。该法案不仅严格遏制课外培训，还禁止教师参与课外辅导或者远程方式进行补习。1981年，韩国政府继续颁布新的《学院法》，明文规定开设补习班要得到官方授权，否则将受到高额罚款甚至1年有期徒刑。为此韩国政府专门成立了“课外培训稽查队”专门负责打压各地的课外培训现象。2014年，政府出台《促进公共教育正常化及限制提前教育特别法令》，打压教培行业过度超前教育的现象，且招生委员会规定大学入学时不得以中小学的竞赛名次或其他非统一组织的考试证书为参照；同时书面、听写和人格测试，也不能添加到自主招生的大学入学程序中。

2.改革招生考试制度，给课外补习热降温。1974年，韩国总统朴正熙颁布“高中平准化”政策，规定高中阶段采取就近入学的办法，且首创“摇号”来派位，其目的是缩小校际差距、推动高中教育均衡化发展，降低学生中考压力、减少复读生累积以及遏制“私教育”疯狂增长。然而，仅仅改革中考制度远远不够，高考入学制度才是“私教育”屡禁不止的根源，为此韩国政府意识到改革大学入学考试制度的必要性。1980年，韩国政府为缓解学生学业负担，允许各大高校超额招生30%，且增加大学入学考试次数。1994年，韩国政府允许大学依据三项成绩来进行自主招生，包括统考的大学入学考试成绩、高校自行组织的考试成绩以及学生高中期间的在校成绩。2002年，为进一步增加考生录取的机会，韩国一改以往考试计算总分的办法，实行“分数等级制”，即把学生成绩按照一定比例分为九个等级，一个分数段同属一个等级。2004年，韩国又扩大高中成绩在大学录取时起的作用，促进择优录取标准的多样化。2009年，为了使特目高中和私立高中的选拔标准多样化，韩国政府推荐使用校长推荐信和考察初中成绩，而不鼓励学校使用高强度考试来选拔人才。2014年起，韩国每名学生拥有两次高考机会，为更多的学子提供踏入大学的机会。

3.夯实公立教育质量，降低家庭“影子教育”支出。2000 年，韩国总统教育改革评议委员会提出《预防私人辅导班过热和夯实公共教育方针》。该方针标志着政府对“影子教育”的政策正逐步发生转变，从规范“影子教育”到加强公共教育制度来减少家庭对“影子教育”的支出。该文件聚焦国民教育课程改革，完善正规教育体系；提供高质量教育，发展学生特长和能力；增加财政投入，扩大教育广播系统，减少低收入家庭和农村地区的学生因不均等的课外补习机会而产生的学业水平的差距。2004年，卢武铉政府推出《通过公立教育标准化、降低影子教育支出的教育方针》。此方针与2000年的教育方针一脉相承，具体措施包括：引进教师评估系统；为公共教育系统内的弱势学生提供补充辅导，缩小课外补习带来的学业鸿沟；允许家长和学生在升学“申请前”和“随机抽签后”进行有限的学校选择。2008年，李明博政府推出《通过提升公立教育的竞争力、减少“影子教育”支出的教育方针》，包括授予个别公立学校在教师招聘和课程实施上更大的自主权；启动“高中多元化300计划”，丰富公立教育体系; 提供课后补充服务，减少家庭课外教育支出负担；完善制度与文化基础设施建设；改进教师评级晋升体系；建立学校信息公开制度，加强问责制。 李明博政府的上述措施取得了阶段性成果，2012年与2009年相比，各个年龄段学生参培率均有下降，小学、初中、高中降幅分别为6.5%、3.7%、5.2%[7]。

4.延长公立学校服务半径，吸纳“影子教育”。1995年，韩国政府制定了《教育改革新方案》(即“5·31教育改革计划”)，该计划提出通过公立教师提供补课服务来减少学生校外补课的需求。1999年，政府深入推进“特长与适应能力的培养教育活动”，注重学生社会适应能力的培养与教育，化解公共教育和民办教育之间的矛盾。2004年，韩国政府通过建立在线学习系统为中学生提供多样化的培训和补习课。2005年，韩国政府正式推行由教师、公立学校和政府出资补贴的“课后计划”(after-school program)。 一方面，公立学校提供原本由“私教育”提供的一些服务，例如保育托管、学科辅导、艺术培训等，同时该计划由中央和地方政府出资，保证了贫困地区子女有机会享受免费“课外学校”教育。另一方面，政府利用各种公共场所和设施，搭建终身学习体系，营造一个学习化社会。2016年，韩国全国范围内推广“自由学期制”，注重学生社会实践能力培养，取消任何考试，鼓励学生参加艺体类活动，促进学生全面发展。

三、日韩“影子教育”治理对我国“双减”后教育发展的启示

“影子教育”的兴起，归根结底是由于人民群众日益增长的对优质教育的需求与公立教育质量现状之间的矛盾。我国“双减”后这种矛盾依旧存在，并且随着双减教育政策的落地，新旧制度的交替势必会引发一些新矛盾。例如：1.公办学校学科辅导职能重拾风头，不同层次学校之间的教育鸿沟或将扩大[8]；2.原有的教育培训机构转化成秘密私人辅导，学生的学业水平或将随着家庭收入的差距而拉大[8]；3.学生课后活动及寒暑假生活如何满足与丰富。当前我国基础教育已经步入“双减后时代”，通过研究日韩两国“影子教育”治理的经验与教训，为我国基础教育发展可能面对的挑战提供一些有益参考。

(一)完善监管体系，推动“双减”落地

“双减”政策旨在扭转“影子教育”泛滥、无序生长的局面，但“双减”政策能否落地，还需要各级政府、市场主体、大众媒体及其他社会各个部门精诚合作，开展专项合作。首先，各地方政府应根据当地实际情况，出台相关政策，加快落实校外补习机构排查工作，规范校外补习机构遵照政策开展相关活动，严厉打击“小作坊”“小课桌”等活跃在学校周边小区的无执照非法补习机构。针对校外补习机构分散广、隐秘性强、查处难度大等特点，政府要联合多部门加强管理监督，否则“双减”政策将成为一纸空文，并且易走向“地下化”。其次，建立责任追究机制，加强督导工作。对于已经转为非营利性的校外补习机构，一方面要加强教育内容监管，禁止校外补习机构超前教育、过度教育、贩卖教育焦虑等行为，真正减轻学生课外学业负担；另一方面要加强资金监管，防止一些机构打着“公益”的旗号谋取非法利益。目前，部分省市不但加大了对校外补习机构的监督力度，还将校外补习机构的收费系统纳入监管体系，较好地推动了“双减”政策实施。

(二)提升公立教育质量，缩小校际差距

“双减”前，不同学校之间师资、教学设备、生源、资金拨款等虽存在明显差异，但学生可以根据自己的学习情况和家庭收入选择课外补习，“影子教育”的存在一定程度上能够降低校际教育质量差距对学生学业成绩的影响。随着“双减”政策的实施，如何解决公共教育的不足将再次被提上议程。因此，我国在“双减后时代”要想进一步落实教育公平，必须推动公立教育改革，大幅提升公立教育质量：一方面，我国可以借鉴日本公立教育体系中长期实施的教师轮岗制度。日本政府规定教师属于公务员，归属地方政府管理，不归属任何一所学校，所有公办教师均需参与公务员轮岗制度。定期教师轮岗能够在一定程度上缩小不同层级学校之间的质量差距，更好地落实教育公平，而教育质量的提升也能够有效地降低学生课外辅导的需求。例如，2021年下半年，北京市推动了规模大、范围广的教师轮岗交流活动,明确规定“凡是距退休时间超过5年，并且在同一所学校连续工作6年及以上的公立学校在编教师，原则上均应进行交流轮岗”[9]。另一方面，我国也可以借鉴日本政府和“学习塾”开展合作的做法。“影子教育”的存在、发展和壮大并非一朝一夕之事，许多校外补习机构师资雄厚，培养和锻炼了许多优秀的青年教师，可以鼓励部分农村学校与已完成登记的校外补习机构开展合作，包括但不限于鼓励优秀教师参与课题研究、分享教学经验、培训山区教师等。

(三)建设优质线上教育网络平台，扩大优质教育资源供给

“双减”前，社会地位较高、经济条件较好的家庭对于优质教育资源的竞争主要通过课外补习来实现。“双减”政策虽大规模削减了校外补习机构的数量，但不同阶层对于优质教育资源的渴望并未降低。相反，这种需求会通过私人家教的形式得到满足，因贫富差距而产生的学业水平鸿沟或将继续扩大。当前我国正在实现共同富裕的道路上稳步前进，加大公共教育服务投入，进一步推动公共教育资源共享才能真正地让人民群众在迈向共同富裕中获得幸福感和满足感。第一，借鉴韩国的经验，充分利用远程教育系统，在横向上扩大教育资源的供给面。我国应开发多种E-learning系统，普及免费的优质线上教育资源。学生可以通过线上自学的方式巩固和加深课内未完全吸收的知识，将对“影子教育”的需求最小化。第二，在纵向上深化教育资源的供给质量，推动课堂教学与线上教学深度融合，加强人工智能、大数据、物联网等技术在教育中的创新应用，向学生提供符合个人能力和知识水平的差异化学习辅导服务，为更多的学生提供精品课程，通过扩大优质资源供给推动教育资源均衡化发展。

(四)健全学校课后服务体系，解决下午“三点半”问题

“双减”之前，公立教育课后服务体系的不完善也助长了校外补习机构的快速发展。“双减”之后，工作和家庭之间不可调和的矛盾或将因课外补习机构数量的大幅缩减而再次浮现。因此提供优质的课后服务，充实学生的课后生活不仅能够解决工薪阶层无暇照看孩子的问题，也能降低学生对学科培训的依赖性。当前公立教育的课后服务不仅要解决“从无到有”的问题，还要关注如何“从有到优”。一方面，公立学校应注重课后服务课程的广度，即开设多门课程，涵盖德育、体育、科普、人文等多个方面，供学生自主选择，重在挖掘学生潜能，培养多元智能，坚持趣味性、思想性、多样性、科学性。例如，宁波中小学课后服务体系已经容纳了近万门课程，有效提高了学生的参与度和积极性。另一方面，课后服务课程更应注重深度，聚焦核心素养，开展综合实践活动特色项目。例如，日照市东港区天宁小学将STEM理念融合进课后服务中，着重提升学生的动手能力、审美能力、身体素质和人文素养，更好地落实素质教育的理念，有效地提升学生的综合素养[10]。

(五)学校社区形成合力，提供托管服务

解决家长假期“看护难”，是“双减”后另一个亟待解决的问题。这就需要学校与社区联合，共同发力，提供多样化的托管服务，有效解决学生看护问题。首先，学校应充分利用“黄金假期”时间，组织学生进行体育训练，发展各类特色兴趣队，在解决家长后顾之忧的同时，还能拓展学生兴趣、增强身体素质。其次，社区应当充分发挥自身优势，履行服务社会职能：一方面，社区可以组织大学生志愿者或者社区工作人员，成立免费“假期托管班”，给学生提供一个安全的环境，也凸显了社区公益性、便利性；另一方面，社区还可以组建“青少年志愿服务队”，引导他们参加社区公益活动，为社区服务，培养社会责任感，真正做到“从社区中来，到社区中去”。

四、结语

笔者通过分析日韩两国“影子教育”发展的历史背景，详细论述了日韩两国如何治理“影子教育”：日本政府治理“学习塾”所采取的措施随着其规模和功能的变化而变化，由监管逐渐走向合作，不断演变成为公立教育体系的补充；韩国“私教育”经历了繁荣—被取缔—再繁荣的过程，政府治理的主线从取消高中入学考试、推行高中平准化，甚至高压禁止“私教育”转变为客观接受和吸纳“私教育”。我国当前正处于“双减”后的新旧交替时期，如何借鉴日韩两国治理“影子教育”的经验，对保证我国基础教育平稳快速发展具有重要的推动作用。