21世纪以来我国婴幼儿托育政策工具选择：问题与建议*

董 梅 张 晶

(1.安徽师范大学皖江学院学前教育系， 安徽芜湖 241008；2.常州工学院师范学院学前教育系， 江苏常州 213022)

一、问题提出

近年来，随着我国社会经济发展以及人口结构及其趋势的变化，婴幼儿托育问题日益成为全社会关注的重要民生问题。当前，我国婴幼儿托育服务总体上既存在量的缺口，也存在质的不足。研究者们普遍将这些问题的原因归于托育服务发展政策体系不健全[1]。回顾我国托育政策发展的70余年，托育政策发展经历了多个特征鲜明的发展阶段。不过，正如有研究者所指出的，新世纪之前的托育政策的价值取向主要是福利性质，和当前公共服务取向的托育政策截然不同[2]。2001年国务院发布的《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》提出，要发展0—3岁儿童早期教育，给予儿童必需的保护、照顾和良好的教育，优化儿童成长环境，逐步完善相关法律法规体系，依法保障儿童权益。这意味着婴幼儿托育和照护政策走出了福利性质，走向儿童权益保护的新阶段[3]。2010年国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》进一步提出要建构0—3岁婴幼儿公共服务体系。不过，其中提到的主要是教育和家庭指导体系。2019年国务院办公厅发布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)明确提出建构0—3岁婴幼儿托育服务体系，我国托育服务体系建构进入了快速发展的新阶段[4]。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为20项主要指标之一，与GDP增长率、常住人口城镇化率、人均寿命等共同作为“预期性指标”。在“十四五”期间有关“一老一小”的服务项目中，在普惠托育服务扩容方面，明确了“支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区服务设施，新增示范性普惠托位50万个以上”。为了比较深入地研究21世纪以来我国婴幼儿托育政策工具使用状况，本研究以政策工具类型为横向维度，以政策内容的要素为纵向维度，运用麦克唐纳尔和埃莫尔的政策工具分类理论，分析21世纪以来托育服务的相关政策，以期挖掘这当中存在的主要问题，分析其对婴幼儿托育服务发展的影响，进而为今后托育政策优化和完善提供参考。

二、分析框架的建构与确定

关于政策工具分类的理论有很多种。比较重要的有豪利特和拉米什根据政府介入公共物品与服务提供的程度，将政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具[5]。顾建光等依据使用方式将政策工具划分为管制类工具、激励类工具和信息传递类工具3种[6]。麦克唐纳尔和埃莫尔根据工具所要达成的目标将政策工具分为命令工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告与劝诱工具5种，并且对每一种政策工具都提出了最适合的应用情境、使用成本和在使用中应注意的问题[7]28-31。由于该分类较为细致，且对每一种政策工具有明确的边界和清晰的认定，因此也是当前关于政策工具分析中运用最广泛的分析框架。

1.横向维度：政策工具类型维度

本研究采用麦克唐纳尔和埃莫尔的政策工具分类理论。麦克唐纳尔和埃莫尔政策工具理论中各类政策工具内涵如下：命令工具是为了达到政策目标而使用的支配个人和机构行为的规则，其所期待的结果是服从，追求行为与规则保持一致；报酬工具认为个体追求效用最大化，若不受到鼓励或者惩罚的制约，个体则不会积极地采取政策期待的行为，因此，需要通过真实的报酬来吸引个体或机构产生所期望的行为；职能拓展工具是政府转移资金用于硬件、智力和人力资源以期产生长效结果，即为实现政策目标给个体或机构提供信息、技术或其他资源，让其产生相应职能的能力；权威重组工具是在个体或机构中进行权利转换，期待通过组织结构的变化提高效率；劝告工具是一种信号，它假定目标群体的信念如果与所要求的行为一致，就更倾向于采取这种行为，即通过改变人们的观念、偏好从而鼓励个体或机构采取与政策目标保持一致的行为[8]337-341。在本研究中，以麦克唐纳尔和埃莫尔分类理论的命令工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告工具5个具体工具作为分析框架的横向维度。

2.纵向维度：托育政策内容的要素维度

政策本身具有内在的体系性。仅从政策工具类型单一维度分析不能较为全面地呈现政策工具的使用状况[9]。因此，本研究选取托育政策内容的要素作为分析的纵向维度。综合当前我国婴幼儿托育服务的政策体系，以及当前学界对婴幼儿托育政策的分析框架，本研究在政策内容的要素维度选择以下5个方面：一是家庭指导，主要是对家庭提供科学养育指导、对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务的相关规定；二是普及普惠，主要是指调动社会力量发展婴幼儿照护机构、财政投入、制定相关优惠政策支持等方面的相关规定；三是安全健康，主要是指保障婴幼儿的安全和健康、加强安全管理等方面的政策；四是科学规范，主要是遵循婴幼儿的成长特点和规律、促进婴幼儿全面发展、保障婴幼儿的根本权益方面的政策；五是综合管理，即加强组织领导，加强托育机构安全管理、准入标准、规范管理等。因此，本研究以家庭指导、普惠优先、安全健康、科学规范、综合管理这5项内容作为政策分析框架的纵向维度。

三、21世纪以来我国婴幼儿托育政策工具选择的基本状况

在我国，政策主要是以文件为主要形式。因此，分析托育政策的选择状况可以通过分析这一时期的政策文本来呈现。

1.政策文本的选择

为了比较系统和全面地收集21世纪以来与我国婴幼儿托育服务发展相关的政策文件，本研究逐一查阅了这一时期中共中央国务院以及卫健委、教育部、发改委等相关部门发布的政策文件。通过内容研判、专家评判等方式最终形成了本研究的政策文本，共21件。文件以国务院出台为主，教育部、卫健委等也是出台较多的部门。同时，还有一部分文件是由多部门联合发布，详见表1。

表1 21世纪以来我国托育政策文本一览表

2.21世纪以来我国托育政策工具选择基本状况分析

本研究以政策文本的具体条款为分析单位，对前述的21件文本首先进行编码，形成编码表。如，“ZC1-1-命令-普惠”表示第一个政策文件中第1条采用命令工具，所指向的内容是普惠优先。在完成编码之后，根据前面建立的二维分析框架，通过逐一比对政策文本条款采用的政策工具，进行归类，最终形成托育政策工具分布表，详见表2。

表2 托育政策工具二维分布一览表

量化分析21世纪以来我国托育政策工具选择，其状况如下：

第一，从政策工具类型分析，5种政策工具均得到不同程度的运用。从表2可以发现，我国托育政策工具使用中，命令工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告工具都有选择和使用。在政策内容的要素方面，政策工具选择和使用则存在比较大的差异。政策工具选择和使用主要集中在安全健康、普惠优先、科学规范3个方面，而家庭指导和综合管理方面的政策工具选择和使用较少。

第二，从横向维度，即从政策工具的类型选择和使用上分析，21世纪以来我国托育政策工具选择和使用呈现明显的集中性特征。选择和使用最多的是命令工具，选择和使用频次高达836次，占整体政策工具选择和使用频次的59%，占比近六成。第二是劝告工具，选择和使用频次为276次，占比20%，总体上占五分之一。第三是职能拓展工具，选择和使用频次为199次，占比14%，约为七分之一。第四是报酬工具，选择和使用频次为63次，占比约为5%。第五是权威重组工具，选择和使用频次为33次，占比约为2%。总体上，从横向维度分析，报酬工具和权威重组工具使用频次较低，远低于命令工具、劝告工具以及职能拓展工具。

第三，在纵向维度即托育政策各要素的政策工具选择和使用上，同样具有鲜明的类别化特征。总体可分为3类，第一类是政策工具使用频次较高的要素，主要是安全健康要素，政策工具选择和使用频次为542次，占比39%，近四成。第二类是政策工具使用较高的要素，主要为两个要素，一是普惠优先，二是科学规范。其对应的政策工具选择和使用频次分别为313次和259次，占比分别为22%和18%。第三类是政策工具选择和使用涉及较少的要素，主要是指综合管理和家庭指导两个要素。其对应的政策工具的选择和使用频次分别为181次和112次，占比分别为13%和8%。值得一提的是，在21世纪以来，我国婴幼儿托育政策工具选择和使用中，普惠优先中命令工具使用80次，报酬工具使用57次。在安全健康要素中命令工具使用449次，报酬工具只有3次，甚至在科学规范和综合管理要素中命令工具都在百次左右，而报酬工具使用频次均为0次。

综合上述分析，21世纪以来我国通过一系列政策初步建构起了托育服务体系的基本框架。从政策工具的角度分析，在政策建构过程中综合使用了各类政策工具，政策工具组合的效能也初步显现。不过，在对上述政策工具选择和使用状况进行的计量分析后，我们发现这一时期我国婴幼儿托育政策的工具选择也存在一些不足。

四、21世纪以来我国托育政策工具选择存在的主要问题及其影响

1.政策工具类型单一，导向依赖过高

在《指导意见》中提出要按照政府引导、家庭为主、多方参与的总体思路，建立健全托育服务工作管理的体制机制，促进托幼一体化发展，支持社会以多种形式提供托育服务，构建托育服务体系。这是对0—3岁婴幼儿托育服务体系的总体规划和发展路径的明确要求。在推进托育公共服务体系建设的进程中，由于地方文化及经济发展的差异，由于地方政府或者社会机构在较多方面不完全具备解决问题的能力和落地所需的各类资源，在一定程度上出现了缺乏主体能动性、被动地消极完成各类指标等情况，形成了托育机构模式单一、缺乏多元化的供给发展。同时，由于当前建立起来的服务体系整体比较脆弱，一旦政策焦点发生转移，婴幼儿托育服务体系建设的进度和规格就会受到影响，托育服务体系的可持续性就难以保障，因此，政策导向依赖过高。

2.报酬工具使用不足，普及普惠可持续发展艰难

报酬工具主要是通过资源供给或者物资的配置，让政策主体为政策目标服务。报酬工具的政策成本较高，需要上级政府给予实质性的政策资源投入。婴幼儿托育服务作为一种社会性公共服务需求类项目，政府在供给中应履行主体责任，必须对托育服务供给发挥兜底性功能，为实现“幼有所育”履行其应尽职责。当前，我国婴幼儿托育服务的基本原则是“政策引导，普惠优先”。为了将这一原则落到实处，在政策建构中，政府通过资金投入、补贴、税费优惠政策以及专项行动等降低托育机构的服务成本，扩大其托育收益，体现在政策工具中就是报酬工具的选择和使用。不过，由于受各地文化及经济等因素的影响，优惠支持政策落地较难，对市场化运营的托育机构并不适用或其作用基本可以忽略不计。同时，政策虽多，但目前还缺乏体系与相关评估系统。另外，主管部门缺乏执法权力导致监管不到位，导致婴幼儿托育机构运营不稳定，高素质托育服务人员资源稀缺，服务质量良莠不齐。因此，多数托幼机构难以真正享受到政府的报酬工具的支持，难以最大限度地激发其积极性，最终影响托育服务的供给规模、结构及可持续性发展。

3.家庭教育指导传统、薄弱，综合管理领域政策工具选择滞后

由21世纪以来我国托育政策纵向各要素分析可知，安全健康领域政策工具使用频次最高，家庭指导和综合管理领域的政策工具选择使用较少。增强家庭照护能力，依据基层力量提供育幼家庭科学育儿指导服务是当前我国托育政策中家庭指导的基本路径，在托育服务体系中具有重要地位，直接关系到托育服务的水平及其结构。从托育工具选择的角度分析，家庭科学育儿指导服务涉及的内容非常少，政策工具使用严重不足，难以对家庭托育服务提供良好的支撑和保障。同时，在对婴幼儿托育发展的过程中有关综合管理领域的相关政策工具选择和使用出现严重滞后的情况，导致目前托育行业缺乏相关的体系与评估系统，监管不到位，机构发展良莠不齐，缺乏高素质托育服务人员，运营不稳定。

五、对今后我国托育政策工具选择的改进建议

综合21世纪以来我国托育政策工具选择和使用的基本状况，针对政策工具选择的问题，笔者对今后我国婴幼儿托育政策工具选择提出以下改进建议。

1.聚焦多元价值引领，注重政策工具与内容要素的耦合

随着政府转变职能，治理范式也从一元向多元发展，命令性政策工具已不再是推动政策的唯一手段。在婴幼儿托育政策中，政策的制定应遵循和凸显儿童的发展规律，依据“儿童优先”原则，重视托育政策的育人目的，以“普惠”为导向，体现托育服务的公共性质，提升托育政策工具的多元化与适切性。在选择政策工具时，应结合政策具体内容要素来选择适合的政策工具。婴幼儿托育的复杂性要求选择政策工具时应对政策问题进行准确诊断，然后才能确定政策目标。政策目标不仅规范了工具选择的方向，而且为政策工具决定了标准[10]。在政策工具选择中，亟须从关注单一的政策工具价值走向价值整合。对婴幼儿个体而言，托育服务有助于促进婴幼儿身心的全面健康发展；对经济而言，托育服务能有效解决就业，扩大和保障人力资源供给；对政策而言，托育服务能有效回应广大民众“幼有所育”的民生需要，提升政府公共服务和社会治理水平，进而助力社会的和谐与稳定。因此，应结合当前我国实际情况规划托育服务发展政策体系，以问题与需求为导向，从政策工具类型与内容要素两个维度，系统衡量政策问题与政策工具的耦合，从广度与深度两个层面增强托育政策发展的科学性与系统性，从而实现公共利益最大化。

2.优化政策工具组合，推动政策执行的公平，提高效率

基于社会经济发展的新形势以及儿童托育需求的新特征，综合考虑国家、社会、家庭等方面权利与义务的平衡，我国婴幼儿托育服务政策工具选择和使用亟须强化组合配置。托育服务作为“幼有所育”的重要支撑，不仅保障儿童的权益，减轻家庭的照顾压力，更重要的是其涉及民生保障。因此，婴幼儿托育政策需要从各个方面和角度来综合考虑。近年来，托育服务体系建构的成效主要来自命令工具的使用。如前所述，命令工具的使用的确保证了这一时期托育服务体系建构的速度和规模，但这也让整个体系整体缺乏可持续发展的机制和保障。理想的政策工具选择是各类政策工具根据其成本、功能等进行合理的配置和组合，进而最大限度地发挥其效用。当前，婴幼儿托育服务政策已经到了必须从命令工具为主，转向多种工具组合配置的阶段，只有将命令工具、劝导工具、报酬工具、职能拓展工具和权威重组工具等重新组合配置，优化政策工具的结构，才能推动新时期婴幼儿托育服务的进一步发展，才能真正实现托育服务中公平与效率的兼顾。

3.强化动态评估，推动政策短期效果与长远效益的最优化

坚持改革创新，突出问题导向，完善体制机制，健全政策保障体系是党的十九届五中全会提出的完善普惠性公共服务供给的基本要求。当前，婴幼儿托育服务关注的仍是服务的可及性、价格的可接受性等，而有质量、多层次等目前尚处于政策的倡导阶段。从倡导阶段到政策实施需要建立健全政府职能、行业标准、监管机制等，重点在于解决准入标准、从业人员标准、培训考核体系、服务运行机制等方面。在政策执行过程中，要对政策工具进行动态的评估和监管，根据政策工具效果进行实时持续优化，结合政策运行以及反馈来综合调整。建立婴幼儿托育服务体系既要解决当下问题，也要注重未来托育服务的可持续发展，这就要求政府在政策制定与执行中动态评估政策工具的选择和使用，动态协调不同主体的利益与目标，实现托育政策效果短期与长远效益的最优化。