上海市大型居住社区保障性住房开发建设机制研究

文/陶中文

2003年以来，上海市委、市政府为推进本市住房保障体系建设、改善住房困难家庭居住条件、加快旧区改造和郊区城镇化进程，先后进行了三轮共计46个保障性住房大型居住社区选址，总规划用地面积150多平方公里，规划人口规模逾300万人，规划新增住宅总量约1亿平方米（其中市属保障性住房近6000万平方米）。大型居住社区的开发建设为本市重大工程建设、旧区改造、城市更新、市民居住条件改善、促进经济社会平稳运行发挥了重要的积极作用，同时也带动了区域经济的发展。

一、大型居住社区开发建设机制

本市大型居住社区建设自2003年起，历经十余年，经历三轮开发，按照时间先后分别是“以市为主”、“以大集团为主”和“以区为主”。

（一）“以市为主”的开发建设机制

“以市为主”的开发建设机制是指由市级部门牵头，设置专门建设管理机构进行项目推进。建设管理机构实施土地前期开发，公开招标确定住宅地块的开发建设单位，通过签订项目建设协议书，确定双方的权利义务。2003年，原市房地局专门成立了市住宅建设发展中心，从事征收安置住房和共有产权保障住房的建设管理工作，进行土地开发和实施公益性配套公建的建设，通过公开招投标确定住宅地块的开发建设单位。

“以市为主”开发建设的大型居住社区主要分布在5个区，共13个基地，如表1所示。

表1 “以市为主”开发建设的大型居住社区

（二）“以大集团为主”的开发建设机制

“以大集团为主”的开发建设机制是指2009年初，由市级房地产大集团按照市政府的统一部署，对第一轮选址的各大型居住社区周边拓展基地组织实施开发，以充分发挥大集团的经济实力和开发建设能力。基地所在镇政府进行前期征地工作，大集团企业具体实施住宅建设和基地内市政、公建等综合配套建设工作。地产集团、市城投总公司等六个大集团对口开发建设十个基地。主要建设原则是：市级相关部门负责确定规划选址，制订建设计划，协调推进综合配套，统筹房源定价和供应，加强督促指导等工作；建设基地所在区政府负责会同大集团落实拆迁腾地，以及相关配套设施的接管、开办和运营等；大集团负责按市政府确定的建设计划和要求组织实施建设，办理相关建设前期手续，并具体实施住宅建设和基地内市政、公建等综合配套工作。

“以大集团为主”开发建设的大型居住社区主要分布在6个区，共10个基地，如表2所示。

表2 “以大集团为主”开发建设的大型居住社区

（三）“以区为主”的开发建设机制

“以区为主”的开发建设机制是指 2009年底至2010年，市政府按照“以区为主、市区联手”的原则，成立“大型居住社区建设推进办公室”，负责政策研究和综合协调等工作，各大型居住社区所在区政府作为责任主体实施开发建设。各相关区政府负责拆迁腾地，公开招标确定开发建设单位，并组织实施基地内市政、公建配套建设等工作。强化各区在建设过程中的责任主体地位，包括会同市规划部门组织编制控制性详细规划、负责拆迁腾地、确定建设单位、协调建设前期手续、监管工程建设质量安全进度、落实市政公建配套建设及后续接管开办、社区管理等实施工作。

“以区为主”开发建设的大型居住社区主要分布在9个区，共23个基地，如表3所示。

表3 “以区为主”开发建设的大型居住社区

小结：三种开发机制是在不同的历史条件下，为快速推进大规模保障性住房建设而采取的，不同的开发建设机制均为本市住房保障体系建设发挥了重要的积极作用。

截至目前，采用“以市为主”开发建设机制的大型居住社区住宅、配套设施已基本建成，社区也日趋成熟。采用“以大集团为主”开发建设机制的大型居住社区已基本完成保障房住宅建设，与之配套的道路、公交首末站等市政基础设施开始运营，公交已开通，教育、街坊级商业等公共服务设施已建成使用。采用“以区为主”开发建设机制的大型居住社区已有15个基地启动建设，剩余8个基地（闵行梅陇，青浦新城四站，浦东新区南汇城、沪通铁路惠南站、川沙，金山北站、亭林，松江叶榭）将根据实际需要适时启动建设。

二、“以区为主”的开发建设机制剖析

“以区为主”开发机制是在总结前两轮机制的基础上，为充分发挥各相关区政府的积极性而实施的开发机制，涉及范围广、建设体量大。目前正在建设的大型居住社区主要采用“以区为主”的开发模式。

早在2017年，上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市发展和改革委员会、原上海市规划和国土资源管理局、上海市财政局、上海市房屋管理局等五部门就联合推出了《关于进一步加强本市大型居住社区保障性住房建设和管理工作的若干意见》，后经上海市政府办公厅转发，也就是沪府办〔2017〕77号文。文件更好地落实了市委、市政府的决策部署，对上海“四位一体”住房保障体系进行了深化，并对旧区改造推进实施的新机制予以完善，同时，对本市大型居住社区采用的“以区为主”的开发建设机制进行了强调，并进一步加强。

2018年8月，《关于进一步加强市、区两级保障性住房大型居住社区建设管理推进机构建设若干意见的通知》（沪府办〔2018〕57号）出台，上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市房屋管理局在详细深入分析本市大型居住社区几年来开发建设取得的成效以及存在的问题短板等前期工作的基础上，提出了一系列政策措施，指导后续大型居住社区的建设和管理工作。强调的重点包括坚持“以区为主、市区联手”的建设推进工作机制，继续深入推进本市大型居住社区建设，以及加强市、区级两个层面的保障性住房大型居住社区建设管理推进机构的管理。

1.在工作职责方面，再次明确了本市大型居住社区建设推进办公室的职责。根据文件要求，上海市大型居住社区建设推进办公室的主要职责是在上海市旧区改造工作领导小组的总体要求和部署下，在宏观上做好政策研究和综合协调工作，在微观上做好建设计划的制订、对各个区政府的督导、对任务进行推进落实等工作。具体职责内容包括：对上海所有大型居住社区的建设推进工作进行综合协调，全覆盖、不遗漏，同时对市、区两级政府在大型居住社区的建设推进协调方面建立机制并予以落实；在符合国家和上海关于住房建设的相关法律、法规和规定的框架下，抓紧相关政策措施的制订和完善工作，确保大型居住社区建设的顺利推进。大型居住社区的建设要满足上海市重大市政基础设施建设的需要，要满足旧区改造和住房保障等各方面的房源需求，同时还要满足上海市房地产市场健康发展的需要。在此前提下，每年组织编制大型居住社区工作计划，包括开工建设计划和房源供应计划等；对本市大型居住社区建设积极做好组织、协调和推进工作，督促落实项目的建设用地，督促协调拆迁腾地，跟踪落实前期工作；加快推进大型居住社区的市政公建配套设施建设，不能明显滞后于住宅建设，按照综合协调的要求确保配套设施的建设管理和移交接管等相关工作有序顺畅；在组织和推进大型居住社区建设过程中，负责各类会议的组织筹办，包括专题会议和工作例会等；在价格管理方面，要对各个大型居住社区包括地价在内的建房协议价格进行核实论证，对房源供应价格进行审核，对大型居住社区的房源供应进行统筹调配等；在信息统计汇总方面，承担大型居住社区建设的日常统计工作和信息报送工作，包括简报以及各类专报等，建立和完善相关的资料数据库；在任务推进和指导监督方面，要对各相关区确保完成大型居住社区建设任务方面进行监督考核，对各相关区的大型居住社区开发建设指挥部或者推进办给予指导，同时负责组织相关工作人员进行学习、交流，以及培训等，不断提升业务素质和工作能力。

2.在推进机构方面，健全各个区级大型居住社区的建设管理推进机构。按照《关于进一步加强本市大型居住社区保障性住房建设和管理工作的若干意见》的文件精神，各个大型居住社区的所在区在前期工作的基础上，要进一步落实关于大型居住社区建设管理的主体责任，成立专门的大型居住社区建设管理推进机构，区长作为总牵头人，分管副区长作为具体负责人，将房屋管理、规划土地、交通、环保、绿化市容等涉及大型居住社区建设推进、社区管理各个环节的区级职能部门都纳入建设管理机构，作为重要的成员单位，共同推进大型居住社区的建设和管理工作。切实承担起大型居住社区的规划工作、动拆迁和征收腾地工作，遴选开发建设单位承担具体建设任务，对前期审批手续的办理加快协调推进等，同时加强工程建设质量、安全和进度管理，对大型居住社区相关的公共服务配套设施同步推进建设、同步开办运营。区房屋管理部门作为负责各相关区大型居住社区建设的日常推进工作的常设机构，要进一步将具体工作明确至专门的科室或事业单位予以落实。各相关区大型居住社区建设推进管理机构在工作制度和考评机制方面要进一步优化和完善，充实人员力量，实现区级大型居住社区建设管理机构运作的常态化和实体化。

对于大型居住社区的社区管理工作，各相关部门应积极予以落实。根据每个区的实际情况，逐步加强大型居住社区的社区管理，对小区综合治理的机制予以深化，不断提高住宅小区的物业管理和服务水平。各个区的管理力量重点倾斜至大型居住社区内，在条件相对成熟的大型居住社区，市、区两级政府可成立专项协调工作小组，加强大型居住社区的社区管理工作。

3.在考核督查方面，加强大型居住社区建设管理工作的考核。对市、区、街镇三级政府，实行分层考核和督查。市级层面由市大型居住社区建设推进办公室牵头，市政府督查室和市大型居住社区土地储备工作领导小组办公室等参与，共同组成联合督查工作小组，以半年为周期，排摸各相关区大型居住社区工作任务的完成情况，包括土地储备工作进展情况、保障性住房的建设推进情况，以及大型居住社区相关的配套服务设施的建设开办情况等。在此基础上，进行综合考核评价，将各个区的考核评价结果纳入市政府的重点督查内容；按照重点督办原则，针对大型居住社区建设管理过程中存在的重点、难点问题和突出问题，特别是长期存在的问题和短板，通过发出督办单的形式予以重点推进，或者通过常态化的工作机制予以解决。

区级层面，首先要由各相关区的区政府结合本区的实际情况，牵头制订大型居住社区建设管理工作考评和奖惩办法。对市政府重点关注的市属保障性住房建设任务，以及存在短板问题的配套设施建设任务，都要作为区级的重大工程项目予以督办考核。此外，市级层面组成的联合督查小组对各个区大型居住社区的考核结果，将作为区级政府任务考核的重要内容进行综合评定。

总体上看，“以区为主”的开发建设机制极大地调动了各区政府积极性，充分发挥了各区在土地储备、前期手续办理、配套设施接管运营等方面的属地化管理优势。十余年来，大型居住社区开发建设快速推进，仅市属保障性住房建设量就超4000万平方米，为本市住房保障和经济建设作出了巨大贡献。同时，各属地政府主动作为，超前谋划，不断推动大型居住社区“镇管社区”机制的完善，确保入住居民加快融入社区，带动郊区社会管理水平提升。

三、结论与建议

目前，尚未启动建设的大型居住社区，应进一步加强和完善“以区为主”的开发建设机制，持续提升本市大型居住社区建设品质，让保障性住房更加安居宜居。

一是建议开展大型居住社区调研评估。按照“以区为主”的机制开发建设大型居住社区已超过十年，应对建设和管理方面进行全面调研、梳理，摸清问题，查找不足。重点聚焦群众需求和公共服务短板，大力提升大型居住社区基本公共服务水平和质量。按照大型居住社区市政公建配套设施“三年行动计划”要求，持续完善“大居”路网结构，满足居民出行需求；提升绿化美化水平，打造绿色宜居环境；优化教育资源配置，保障居民就学需求；完善卫生服务体系，保障居民就医需求；建立养老设施立体网络，解决养老民生需求；细化社区服务及行政管理设施，贴近百姓生活所需；创建便捷商业业态，提高居民生活品质；健全文体设施建设，丰富居民业余生活。不断增强市民群众获得感、幸福感和安全感。

二是建议进一步调动各区政府积极性。当前，市委、市政府正在大力推进五大新城建设，将新城建设作为着力提升城市能级和竞争力、打造城乡融合发展新格局的重要战略部署。本市大型居住社区嘉定城北基地、青浦新城一站和新城四站基地、松江南站基地、奉贤南桥基地、临港南汇城基地等均位于新城范围内。建议后续开发建设大型居住社区时，结合《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》和《上海市住房发展“十四五”规划》，进一步赋予各相关区在规划设计、建设管理等方面的自主权，充分调动各区政府的积极性。不断完善大型居住社区功能，持续优化大型居住社区结构，整体提升大型居住社区居住品质。