广西乡镇卫生院人力资源和收支的现状与发展▲

吕向劼 邓蒙 李锐 冯启明*

1 广西医科大学信息与管理学院，南宁市 530021；2 广西壮族自治区医学科学信息研究所，南宁市 530022

基层医疗卫生人力资源是强化基层公共卫生体系和构建三级诊疗体系的核心资源和重要组成部分，是强基层的重要保障，是实施乡村振兴战略的重要基础。“十三五”期间，广西通过全科医生/助理全科医生转岗培训、农村订单定向医学生免费培养等多种渠道，统筹推进基层医疗卫生人才队伍建设[1]，但是在工作实践中，仍能感受到基层医疗卫生人才队伍偏弱。本研究对2020年广西基层医疗卫生人力资源和情况进行分析，旨在为“十四五”期间广西出台加强基层卫生人才队伍建设的指导性文件提供参考依据。

1 数据来源与方法

本次研究的卫生人力资源数据来源于广西壮族自治区卫生健康统计信息中心，人口数来源于《2021广西统计年鉴》[2]。本研究对广西乡镇卫生院人员数量、编制情况、人员结构、人员流失情况与收支情况进行分析。在岗职工包括卫生技术人员、其他技术管理人员、管理人员、工勤技术人员，卫生技术人员包括执业(助理)医师、注册护士、药师(士)、技师(士)、检验师(士)、其他卫生技术人员。空编率=(编制人数-在编人数)/编制人数×100%。

2 结 果

2.1 广西乡镇卫生院人员数量及编制情况 2020年广西乡镇卫生院在岗职工84 062人，编制人数54 111人，在编人数45 568人，空编率为15.79%。其中钦州市乡镇卫生院的空编率最大，为22.35%；防城港市乡镇卫生院的空编率最小，为9.51%。2020年广西乡镇卫生院每千乡村人口卫生技术人员数为3.12人，每千乡村人口执业(助理)医师数为0.95人，每千乡村人口注册护士数为1.07人。见表1。

表1 2020年广西及其各市乡镇卫生院人员数量及编制情况

2.2 广西乡镇卫生院在岗职工年龄、学历结构情况 2020年广西乡镇卫生院在岗职工、注册护士、药师(士)、技师(士)、检验师(士)、其他卫生技术人员中25～34岁者最多，占比依次为39.85%、48.04%、57.46%、58.26%、45.65%、45.18%；卫生技术人员、其他技术管理员、工勤技术人员中35～44岁者最多，占比分别为41.02%、37.14%、34.21%；执业(助理)医师、管理人员中45～54岁者最多，占比分别为38.18%、34.07%。见表2。

表2 2020年广西乡镇卫生院在岗职工年龄结构情况 (%)

2020年广西乡镇卫生院在岗职工、卫生技术人员、执业(助理)医师、药师(士)、技师(士)、检验师(士)、其他技术管理员、管理人员的学历均以大专学历为主，占比分别为43.16%、45.70%、53.02%、44.70%、51.25%、54.03%、42.38%、50.16%；注册护士与其他卫生技术人员的学历多以中专和中技学历为主，占比分别为48.96%、52.88%；工勤技术人员的学历多以高中及以下学历为主，占比为58.55%。见表3。

表3 2020年广西乡镇卫生院在岗职工学历结构情况 (%)

2.3 广西及其各市乡镇卫生院人员流出情况 2020年广西乡镇卫生院共流出人员4 633人，流出比例为5.51%。其中百色市乡镇卫生院人员的流出比例最大，为7.08%；南宁市乡镇卫生院人员的流出比例最小，为3.99%；梧州市、北海市、钦州市、贵港市、百色市、河池市、来宾市、崇左市乡镇卫生院人员的流出比例高于全区流出比例。见表4。

表4 2020年广西及其各市乡镇卫生院卫生人员流失情况

2.4 广西及其各市乡镇卫生院收支情况 2020年广西乡镇卫生院年总收入不超过200万元的有29家，占乡镇卫生院总数的2.29%；年总收入介于200万元与500万元之间的乡镇卫生院有237家，占乡镇卫生院总数的18.74%；年总收入大于500万元的乡镇卫生院有995家，占乡镇卫生院总数的78.66%。见表5。

表5 2020年广西及其各市乡镇卫生院收入情况

2020年广西乡镇卫生院收支负盈余的有 294家，占乡镇卫生院总数的23.24%；医疗收支为负盈余的乡镇卫生院有1 021家，占乡镇卫生院总数的 80.71%。见表6。

表6 2020年广西及其各市乡镇卫生院收支负盈余情况

3 讨 论

3.1 编制人数不足和空编率高并存，人事管理制度有待完善 广西乡镇卫生院在岗职工人数(84 062人)与编制人数(54 111人)差距较大，编制人数只占实际在岗职工人数的64.37%。这说明广西乡镇卫生院编制人数与实际需求差距较大，编制管理存在不足，亟待调整。广西乡镇卫生院的空编率(15.79%)较高，但仍有较大数量的自聘非在编医护工作人员(38 494人)，占在岗职工的45.79%，反映了基层编制设定和实际工作需要存在矛盾。随着基层医疗服务的需求增高，基层医疗卫生机构的工作内容不断增加，2009年覆盖到所有基层群众的基本医疗公共卫生服务为9项，2020年已增加至12大项19小项。同时，基层医疗卫生机构还需承担基层疫情防控、新冠肺炎疫苗接种、健康乡村和家庭签约医生服务等工作，基层医疗卫生人员工作量明显增加。但2010年以来，广西基层卫生机构编制人数仍然没有增加，而编制人数与经费保障密切相关。乡镇卫生院属公益一类事业单位，地方财政只对在职在编人员的工资和绩效待遇进行全额保障，部分地区由于财政困难，无法承担更多在编人员财政供养，因此县级政府严格控制编制审批，每年只放出少量编制开展招聘。在编制人数不足和空编率高的情况下，广西乡镇卫生院需用医疗收入盈余来保障聘用人员的待遇，导致医疗设备的投入和医护人员的待遇处于较低水平，严重限制广西基层医疗卫生服务能力的提升。

3.2 卫生人才专业素质偏低、年龄偏高 广西乡镇卫生院高学历、高水平人才匮乏，其中执业(助理)医师本科及以上学历者占比(21.78%)低于全国平均水平(24.10%)。这提示广西乡镇卫生院卫生人才队伍学历水平低，高水平医师少。从年龄结构上看，卫生技术人员中25～34岁者占比(20.68%)低于全国平均水平(33.4%)，执业(助理)医师中35～44岁、44～54岁者占比分别为37.75%、38.18%，高于全国平均水平(33.9%、31.1%)。这提示广西基层医疗机构卫生技术人才队伍需注入年轻力量，应继续实施本专科层次农村订单定向医学生免费培养、高校毕业生“三支一扶”(支教、支农、支医和扶贫工作)计划等政策，助力基层卫生人才队伍建设。

3.3 经济不发达地区的人员流失较为严重 总体上，广西乡镇卫生院人员是流入人数大于流出人数，乡镇卫生院人员数量处于增长态势，其原因可能是农村订单定向培养医学生返回生源地上岗和聘用编外人员。百色市乡镇卫生院人员流失最为严重，流出比例最大，这可能是由于百色市乡镇卫生院医疗收入低，94.32%的百色市乡镇卫生院医疗收支为负盈余，难以留住人才。且百色市经济水平排名位于广西靠后位置，经济水平低，市级财政对于乡镇卫生院的补助小于经济发达地区，乡镇卫生院人员的工资水平低，难以吸引、留住人才。这提示需关注经济水平排名靠后地区的乡镇卫生院建设，人才引进政策需向边远山区倾斜。

3.4 乡镇卫生院盈余少，负债高，缺乏落实“两个允许”的基本条件 乡镇卫生院主要有基本医疗和基本公共卫生两大业务。2020年广西乡镇卫生院中收支负盈余的有294家，占乡镇卫生院总数的 23.24%；医疗收支负盈余的有1 021家，占乡镇卫生院总数的80.71%。虽然《关于调整广西基层医疗卫生机构业务收支结余分配比例有关问题的通知》(桂财社〔2018〕29号)规定了基层医疗卫生机构可提取业务收支结余的70%作为职工的福利基金[3]，但23.24%的广西乡镇卫生院业务收支结余处于负盈余状态，没有结余资金来发放职工的增量绩效，无法落实习近平总书记提出的“两个允许”要求(允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励)，工资绩效不高限制了广西乡镇卫生院对医疗卫生人才的吸引力。

4 政策建议

随着“健康广西”和“健康乡村”建设的不断深入，广大城乡居民卫生健康服务需求不断增长和变化，基层公共卫生和医疗服务内容不断扩增，基层新冠肺炎疫情常态化防控任务繁重，这些使得广西基层医疗卫生人才管理体制不顺畅、人员队伍不稳定、优质人力资源短缺和分布不平衡等问题日益突出，加快出台系列政策，推进基层医疗卫生人才队伍保障机制改革迫在眉睫。

4.1 科学合理核定编制，调整岗位设置比例 截至2021年底，广西各市基层医疗卫生机构人员编制数量，基本上都是按照2011年基层医改时辖区人口数的1.2‰～1.4‰的标准进行核定。编制部门应以服务人口数与公共卫生服务的实际情况为依据，重新核定县、乡两级医疗卫生机构的编制数量，改变近10年未进行编制核定的现状，建立动态调整机制，每2～3年核定一次[4]。建立县域内医疗卫生机构人员编制统筹使用制度，推行“县管乡用”，全面实施乡村医生“乡管村用”，建立医疗卫生人员“下沉、流动、共享”的用人机制。人力资源社会保障部门合理配置卫生技术人员，调整岗位数量设置比例，适当提高中、高级岗位数量比例，明确全科、妇幼、中医等专业技术岗位配备数[5]。

4.2 扩展基层人才培养渠道，加强医务人员培训 为解决基层卫生人才流失和人员配置结构不合理的现状，建议引导广西区内医学院校根据需求优化学科设置，增加临床医学、全科医学等紧缺专业的学生招收数量[6]，强化基层急缺医疗人才源头供给。继续实施农村订单定向医学生免费培养项目，继续开展全科医生特岗计划，持续开展“三支一扶”支医工作，每年选拔一批医学院校优秀毕业生到农村基层从事支医工作。重点针对脱贫地区、乡村振兴重点帮扶地区，以及边远地区配备数量适宜的全科医生特设岗位[7]，引导和鼓励优秀医疗卫生人才到乡镇卫生院从事全科医疗工作。支持基层医疗卫生机构返聘退休医师，发挥高年资医师的“传帮带”作用。实行基层医疗卫生人才职称评定倾斜政策[8]，对于取得中、高级职称的基层医疗卫生机构专业技术人员，可采取“即评即聘”到相应岗位，不受岗位总量、结构比例的限制，留住高层次人才。建立医疗卫生人才培养培训机制，扩大基层医务人员继续医学教育覆盖面和并提高其学习效率[9]，加强基层骨干医师培训，推进住院(全科)医师规范化培训，继续开展全科医生转岗培训，鼓励和动员在岗临床医生参加全科医生转岗培训，加强中医和民族医的师承培养。

4.3 改革广西基层医疗卫生机构的管理机制 坚持基层医疗卫生机构的公益属性，突出政府投入和保障的主体责任，进一步为基层医疗卫生机构打开政策空间。各地编制、财政、人力资源社会保障部门在基层医疗卫生机构推行“一类保障、二类管理”模式，即在职在编人员享受全额工资待遇和财政全额拨款事业单位年终绩效考评奖金；按照公益二类事业单位管理，突破一类事业单位工资调控水平，提取合理年度收支节余主要用于人员奖励，且不纳入绩效工资总量。建立适应行业和基层特点的人事薪酬制度，进一步落实习近平总书记关于“两个允许”的具体要求，有效地调动基层卫生机构人员的积极性[10]。给予基层医疗卫生机构核定编外聘用控制数，核定编外聘用控制数内的编外人员与编内专业技术人员同工同酬，由当地财政与用人基层医疗卫生机构按约定份额支付薪酬[11]。

综上所述，广西乡镇卫生院编制人数与实际需求差距较大，卫生技术人员学历结构不合理，人员流出比例较高，乡镇卫生院医疗收入较少。这反映出广西基层医疗卫生人才管理体制不顺畅、人员队伍不稳定、优质人力资源短缺及分布不平衡等问题，加快出台系列政策，推进广西基层医疗卫生人才队伍保障机制改革迫在眉睫。