以ABO 协同社会资本运作乡村全域土地综合整治与生态修复工程模式探析

□ 浙江省振兴乡村建设投资发展集团有限公司 楼 佳

2018 年，浙江省在全省范围内启动实施乡村全域土地综合整治与生态修复工程，截至2020 年底，浙江省共实施了603 个乡村全域土地综合整治与生态修复工程，涉及2680 个行政村，面积约1951 万亩，预计总投资约2157 亿元。同时，到2025 年，计划完成500 个乡村全域土地综合整治与生态修复省级工程。随着乡村全域土地综合整治与生态修复工程的不断推进，按照项目资金来源分类，主要分为政府财政专项资金和社会资本参与两种，其中以ABO 协同社会资本合作模式运作乡村全域土地综合整治与生态修复工程逐渐受到各级政府、村集体、企业等主体的认可。本文拟通过以ABO 协同社会资本合作模式运作乡村全域土地综合整治与生态修复工程的视角，剖析该模式在实践过程中的特点与作用，并提出相关优化建议。

一、ABO 模式的内涵、流程及特点

（一）ABO模式内涵及其创新

ABO 模式是指在当地政府的授权下，由开发建设主管部门将区域土地整理、基础建设等社会公共服务项目业主职责，授权委托至国资公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，同时支付授权运营费用的合作开发模式。主要有三个核心环节，即授权（Authorize）－建设（Build）－运营（Operate）。

在ABO 模式下授权对象一般为地方具有较强资源整合能力的国资公司或其他属地国企，政府与授权对象之间通过签署相关授权经营协议厘清政企关系，采用ABO 模式实施的项目类型一般具备“大公益，小经营”的特点。在实际操作中，ABO模式主要应用于片区开发类项目。

ABO 协同社会资本合作模式是指以ABO 为基础，同时进一步引入社会资本力量，实现授权开发的地方国资公司与社会资本强强联合。该模式为ABO 的创新模式，可以有效解决ABO 模式中出现的政企不分、回报不明等问题，最终实现项目的高效、快速、专业发展。

（二）ABO创新模式参与全域项目的流程

ABO 创新模式流程为：村集体作为授权主体授权地方国资平台公司作为项目实施主体，通过公开招标的方式引入社会资本和EPC 方，共同开发项目的过程。具体见ABO创新模式流程图。

▲ABO创新模式流程图

（三）ABO创新模式参与全域项目的主要特点

以ABO 协同社会资本合作模式参与全域项目主要包含三个方面的特点。一是社会资本充分参与。通过充分挖掘项目商业价值、建立主要依靠市场的投资回报机制，为社会资本参与乡村建设项目构建了一条科学的通道。二是授权主体清晰，基层工作积极性高。村集体通过授权，委托地方国企开发建设项目，在项目区域范围内，实施资源盘活、生态修复、基础设施配套等建设内容，并通过交易增减挂钩节余指标等形式，获得项目建设资金，并对搬迁农户进行适当经济补偿，充分调动了基层的工作积极性。三是顶层设计方向正确，模式创新逻辑合规。2019 年，经推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过的《关于印发<2019 年新型城镇化建设重点任务>的通知》指出，要创建一批城乡融合典型项目，鼓励经营性与公益性项目综合体立项，促进资金平衡、金融支持和市场化运作，推进城乡要素跨界配置和产业有机融合。

二、ABO 创新模式发挥的主要作用

（一）拓展了社会资本参与乡村建设新路径

农村具有广大的发展空间和发展潜力，随着农村一二三产业融合发展和新型基础设施建设需求的增加，社会资本投入农业农村的领域不断拓展，由种养业、休闲观光农业等方面向农村资产盘活、生态修复、基础设施建设等领域拓展，农业产业链不断延伸。从目前来看，以全域项目为代表的农村资产盘活类乡村建设项目，仍以政府财政资金作为主导，社会资本参与全域项目的力度仍然较小。从村集体授权，地方国企主导，引进社会资本参与全域项目的ABO 创新模式，为社会资本参与搭建了一条通道，拓展了社会资本参与乡村建设的新路径。

（二）地方国企深度参与，取长补短共同成长

地方国企根据村集体授权，全过程参与项目的融资、建设、运营，已远超城投公司传统业务模式，自身很难做到项目统筹开展。通过ABO 模式引进社会资本和EPC 主体共同谋划，综合社会资本的资金优势、EPC 单位的技术力量和地方国企平台的政策支持，取长补短使得由过去政府财政支持变为双方依照项目合同约定付款，使双方各取所需，共同成长。

（三）前后端统筹谋划，产业导入助力乡村振兴

现有全域项目在解决耕地碎片化、建设用地粗放和生态环境退化等问题中取得了明显的成效。但由于受到疫情影响，农业产业盈利能力弱，周期长等原因，在项目区域范围内导入现代农业、休闲、文旅等产业业态较少。ABO 模式为全链式开发乡村全域土地综合整治与生态修复工程项目搭建了前端资金，中端建设，后端产业导入统筹谋划的平台，将前、中端的盈利点部分让利于后端的产业运营，增强地方政府的农业产业招商能力，进而助力乡村振兴。

三、建议

（一）扩大ABO创新模式参与全域项目的覆盖面

转变传统政府财政资金投资全域项目的工作思路，鼓励社会资本通过ABO 创新模式参与全域项目，用好相关政策，按照“谁投资，谁受益”的原则，挖掘地域特色潜力和政策红利，吸引社会资本参与。同时，在符合用地政策的前提下，鼓励社会资本从事现代农业、旅游、康养等产业开发，对达到一定规模的社会主体予以政策倾斜。

（二）加强政策顶层设计，引导社会资本积极参与

政府和社会资本共同开展全域项目，有利于拓宽社会资本投资渠道，增强地区经济增长内生动力，促进投资主体多元化，扩大就业和减轻地方财政负担。建议政府加强顶层设计，研究市场化方式推进全域项目的政策红利，探索通过指标收购、生态补偿、运营管护、配套产业用地等方式，引进社会资本参与。同时建议地方政府和社会资本共同谋划，采用“融资+工程总承包”“工程总承包+后续运营”“融资+工程总承包+后续运营”等一体化推进方式，充分发挥地方投资平台投融资、资本运作和产业发展等优势，提高工程实施效率和建设质量。

（三）统筹兼顾，预留乡村产业发展空间

通过建设用地复垦、垦造耕地、旱地改水田、耕地质量提升等一系列土地整治工程，实现区域内指标的腾挪转换，其中，形成的增减挂钩等指标，需要兼顾城市与农村的要素等价交换。探索“绿水青山”向“金山银山”转变的市场化路径，加强创新政策支持力度，用市场化的方式引导发达地区和社会资本加大对乡村全域土地综合整治和生态修复工程的资金投入。