中央财政转移支付制度框架问题研究<br/>——兼论转移支付绩效管理制度

中央财政转移支付制度框架问题研究
——兼论转移支付绩效管理制度

2022-08-12缑小平

财政监督 2022年15期

●缑小平王盼

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这一指示赋予了中国财政改革两大核心任务，一是完善中央和地方财政关系，二是全面实施预算绩效管理。各级财政部门特别是中央财政积极贯彻落实党的十九大精神，围绕两大核心任务，以建立和规范中央对地方转移支付制度及其绩效管理制度为突破口，改革取得显著成效。

“十三五”期间，中央财政在建章立制的同时，对地方转移支付的规模和结构发生了显著变化，其年均增速超过了中央本级一般公共预算收入年均增速，中央对地方转移支付由原来的一般性转移支付与专项转移支付两轮驱动，转变为一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的新格局。如果将中央对地方转移支付的规模和结构视为“经济基础”，那么中央对地方转移支付制度框架则是“上层建筑”。马克思主义哲学基本原理要求，上层建筑一定要适应经济基础，才能促进经济发展。因此，有必要对转移支付制度框架下转移支付现状的适应性进行一些初步评估。笔者通过分析数据，回顾“十三五”期间中央对地方转移支付规模、结构及其变化模式，通过研读已经出台的转移支付制度，总结我国财政转移支付制度建设取得的成效，折射出财政改革发展成效和趋势，同时也发现转移支付制度建设方面存在的一些问题。通过对问题的深入剖析，找到问题的症结，从而为解决问题寻找基本思路，最后提出建议。

一、“十三五”期间我国转移支付情况及分类探讨

目前，我国上一级政府对下一级政府的财政补助由税收返还、一般性转移支付、专项转移支付三大类内容构成，其中一般性转移支付又分为财力性转移支付和共同财政事权转移支付。为了便于账务处理和统计，财政部每年颁发的《政府收支分类科目》将上级政府补助下级政府而发生的支出列入转移性支出类别，而将下级政府收到的上级政府补助列入转移性收入类别，统称“转移支付”。即在财政统计中，将税收返还、一般性转移支付、专项转移支付全部归入转移性支出或收入类别，笔者为了研究的便利，在提到转移支付总规模时，总是包含税收返还、一般性转移支付、专项转移支付方面的内容，以反映转移支付全貌。

“十三五”期间，从中央财政对地方转移支付来看，无论是规模还是结构均发生了较为显著的变化。中央对地方转移支付总额从2015年的55097.5亿元增加到2020年的77225.7亿元，增幅为40.2%，年均增长7.0%，高于同期中央本级一般公共预算收入3.6%的年均增长速度。从转移支付结构看，税收返还、一般性转移支付、专项转移支付占比在2015年为9.1%、51.6%、39.2%，到2020年变为16.6%、73.4%、10.1%①。

从图1中可以看到，“十三五”期间，中央财政对地方转移支付结构发生了实质性转变，由“十二五”时期末的一般性转移支付和专项转移支付双轮驱动转变为一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的格局。

图1 中央财政对地方转移支付结构变化

（一）税收返还

税收返还是指1994年分税制财政体制改革为标志的历次税制改革中，为了维持地方既得利益、减少改革阻力，中央财政按一定基数和比例返还给地方的一部分中央税收，不规定既定用途，由地方按照财力性收入对待，自行安排支出。中央财政对地方税收返还总规模从2015年的5018.9亿元增加到2020年的12798.1亿元，增加了1.5倍，年均增长20.6%，税收返还占转移支付比重从2015年的9.1%上升为2020年的16.6%。

（二）一般性转移支付

随着财政体制变化和财政改革发展的深化，一般性转移支付的概念及其所包含的内容已经发生了几轮变迁。2019年以前，一般性转移支付主要包括均衡性转移支付、财力性转移支付等，目的是在全国范围内实现基本公共服务均等化，中央不规定具体用途，由地方统筹安排使用。自“十三五”时期以来，中央财政致力于规范、完善中央与地方财政关系和转移支付制度，其中一项重要任务就是提高一般性转移支付比重，同时降低专项转移支付比重，目的是减少中央对地方事务的干预，提高地方财政自主权和自我发展潜力。

2019年以来，随着中央和地方财政事权与支出责任划分机制日臻完善，一般性转移支付包括两部分内容：一是原来意义上的一般性转移支付，即可由地方自由支配的财力补助性转移支付，如均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等。二是共同财政事权转移支付，即由中央和地方共同承担财政事权的事项，由中央和地方分别承担财政支出责任；属于中央的支出，由中央财政通过转移支付方式将资金划拨地方。

共同财政事权转移支付按照政府所承担的公共服务职能，可进一步划分为公共安全、教育、科学技术、社会保障、医疗卫生、交通运输、农林水等领域的共同财政事权转移支付，其中相当一部分共同事权转移支付是由原专项转移支付调整归并而来。

“十三五”期间，一般性转移支付规模增长迅速。中央对地方一般性转移支付由2015年的28455亿元增加到2020年的56661.7亿元，增加了近1倍，年均增长14.8%，远远高于中央本级一般公共预算收入同期3.6%的年均增长率。中央一般性转移支付占转移支付的比重从2015年的51.6%上升到2020年的73.4%。

（三）专项转移支付

专项转移支付是指上级政府为了实行特定的宏观调控或者为了实现特定的政策目标，而向下级政府下拨的具有专门用途的专项资金。专项转移支付由上级政府规定使用范围、分配办法和分配标准，下级政府按专项转移支付资金管理办法在规定的范围之内使用，不得超出范围使用。“十三五”期间，中央财政一方面规范和完善中央与地方财政关系，明晰中央与地方财政事权和支出责任，扩大地方财政自主权；一方面大力清理整顿专项转移支付，专项转移支付种类和规模大幅度减少，其种类由清理整顿前的300多项减少为当前的20多项，规模由2015年的21623.6亿元下降到2020年的7765.9亿元，仅相当于2015年的三分之一，年均下降18.5%。中央专项转移支付占转移支付的比重由2015年的39.2%下降为2020年的10.1%，表明中央财政清理整顿专项转移支付取得显著成效。

综上所述，“十三五”期间，中央对地方转移支付结构发生了质变，即由原来的一般性转移支付与专项转移支付“两轮驱动”，转变为一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的新局面。

（四）共同财政事权转移支付

共同财政事权转移支付是中央和地方因共同事权而应由中央财政承担的支出责任，通过转移支付方式将中央应承担的资金划拨给地方的制度性安排。2018年1月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》；此后，教育、医疗卫生等分领域改革也相继展开，形成了中央和地方财政事权和支出责任划分的初步框架。

按照改革方案，2019年中央和地方共同财政事权与支出责任框架基本建立，共同财政事权转移支付制度平稳运行。这一年中，中央共同事权财政转移支付规模达到31903亿元（见表2），占转移支付总规模和一般性转移支付的比重分别为43%和57%。这表明，在转移支付总规模中，有相当大的一部分属于共同事权转移支付，需要中央和地方分担支出责任，且在中央财政对地方的一般性转移支付中，共同事权转移支付超过了一半。随着改革的深化，共同事权转移支付必将成为转移支付的主角，在转移支付中的地位将会越来越重要。

表2 中央财政对地方转移支付规模及结构一览表

从2019年和2020年决算数、2021年执行数来看，这三年中，中央对地方转移支付规模呈逐年上升态势（见图2），内部结构趋于稳定，税收返还约占15%—17%，一般性转移支付（含财力性和共同财政事权转移支付）占73%—75%，专项转移支付占9%—10%，而共同财政事权转移支付则稳定在42%—43%左右（见图3）。

图2 中央财政对地方转移支付分类规模

图3 中央财政对地方转移支付分类比重之一

（五）转移支付分类的再探讨

如前所述，目前转移支付被划分为税收返还、一般转移支付和专项转移支付三个大类，在2019年中央和地方共同财政事权和支出责任框架形成之前，这种划分方法所表示的资金性质十分明确，即税收返还和一般性转移支付是地方可以自行支配的财力性补助，而专项转移支付乃是中央规定了专门用途的补助，地方不可以自行支配。2019年之后，在一般性转移支付中，除了原有的财力性补助外，又增加了共同财政事权转移支付的内容，且比重较大（占转移支付总额的42%左右）。

为了厘清各类转移支付资金的性质，有利于制定和完善相应的转移支付管理制度，便于分类核算和统计，改革后有必要对转移支付进行重新分类。因此，初步的建议是按照转移支付是否规定具体用途分为财力性转移支付和规定用途转移支付两大类（其比重见图4），财力性转移支付进一步划分为税收返还和一般性转移支付，规定用途转移支付进一步划分为共同财政事权转移支付和专项转移支付等（见图5）。

图4 中央财政对地方转移支付分类比重之二

图5 转移支付再分类

二、转移支付制度框架解析

转移支付制度是明确转移支付资金性质、规范转移支付资金使用范围、分配方式和强化绩效管理的一系列办法及规定，以保障转移支付资金能够公平公正有序地分配、划拨、使用、核算和评价。分税制财政体制改革后，随着改革的深化和财力的壮大，转移支付制度得到了长足发展，框架日臻完善。考察财政部等部委截至2021年上半年已经颁布的转移支付制度，可以归纳为资金管理制度和绩效管理制度两大类型，在这两大类型下，各自又可分为综合性管理制度和专门管理制度两个子类（见图6），下面分别予以解析。

图6 转移支付制度框架

（一）资金管理制度

资金管理制度规范的对象是转移支付资金，所规范的内容主要包括资金的性质、资金管理部门的分工和职责、资金使用范围、分配方式、违规处罚等方面。按管理制度所涉及资金面的广泛程度分为综合性管理制度和专门管理制度两大类。

1、综合性管理制度。综合性管理制度普遍适用于某一大类转移支付资金，涉及面较广泛。属于此类资金的管理办法主要有《中央对地方专项转移支付管理办法》（财预〔2015〕230号）、《农村综合改革转移支付管理办法》（财农〔2021〕36号）等。例如，《中央对地方专项转移支付管理办法》中明确了专项转移支付的性质，包含了资金来源、分类、资金管理部门的职责分工、专项转移支付设立应具备的条件、预算编制方法和程序、绩效管理要求、责任追究等条款。该办法对于特定领域专项转移支付资金的设立、管理具有重要的指导意义。

2、专门管理制度。专门管理制度是指针对某一项具体的转移支付资金所制定的专门管理制度，具有较强的针对性、适用性和可操作性。专门管理制度中所涉及的“项”主要是针对《政府收支分类科目》中“转移性支出”类级科目下的“项”级科目所开列的支出项目，包括一般性转移支付和专项转移支付。比如，属于一般性转移支付的有：“均衡性转移支付支出”“资源枯竭型城市转移支付补助支出”“教育共同财政事权转移支付支出”“科学技术共同财政事权转移支付支出”“社会保障和就业共同财政事权转移支付支出”“医疗卫生共同财政事权转移支付支出”。属于专项转移支付的有教育、科学技术、社会保障和就业、卫生健康等领域的支出。

2019年中央财政推进中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革以来，教育、医疗卫生等分领域共同财政事权转移支付框架基本形成，与之相适应，财政部联合有关部委密集出台了一系列规范分领域共同财政事权转移支付的管理办法，同时修订了分领域的专项转移支付资金管理办法。例如，属于共同财政事权转移支付的制度有：财政部等四部委局制定的《基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法》（财社〔2019〕113号），财政部、国家卫健委、国家医保局制定的《中央财政医疗救助补助资金管理办法》（财社〔2019〕142号），财政部、科技部制定的《中央引导地方科技发展资金管理办法》（财教〔2019〕129号），财政部、教育部制定的《支持学前教育发展资金管理办法》（财教〔2019〕256号），财政部、国家林草局制定的《林业改革发展资金管理办法》（财资环〔2020〕36号）等。

属于专项转移支付的制度有：财政部、住建部制定的《城市管网及污水处理补助资金管理办法》（财建〔2019〕288号），财政部、农业农村部、水利部制定的《农业生产和水利救灾资金管理办法》（财农〔2019〕117号），财政部、体育总局制定的《中央集中彩票公益金支持体育事业专项资金管理办法》（财教〔2020〕69号），财政部制定的《农村环境整治资金管理办法》（财资环〔2021〕43号）等。

纵观上述转移支付资金专门管理制度（含共同财政事权转移支付和专项转移支付），具有如下五个方面的共同特点：

一是体现了政策性。这些专门转移支付制度无一例外贯彻了党中央、国务院某一项具体的宏观调控、改革发展或者惠民利民政策，通过转移支付来落实并最终实现党和国家的意志。例如，根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），国务院办公厅印发了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕67号），确定将公共卫生等四个方面纳入中央与地方共同财政事权范围，由中央和地方共同承担支出责任。针对其中的公共卫生服务事项，财政部、国家卫健委等四部（委、局）制定了《基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法》（财社〔2019〕113号），以具体贯彻执行国务院在基本公共卫生服务领域的改革精神。

二是体现了专门性。这些专门转移支付制度各自聚焦于某一项特定领域的资金，通常与财政部制定的《政府收支科目》中的转移性支出下的项级科目相对应。例如，为了反映上述医疗卫生领域共同事权转移支付，在《政府收支科目》（2020年版）230类“转移性支出”02款“一般性转移支付”款级科目下，增设了第49项“医疗卫生共同财政事权转移支付支出”，用以核算和统计上级政府对下级政府在该领域的转移性支出；同时，在转移性收入科目中也增设了相应的收入科目。

三是体现了规范性。2019年及以后财政部单独印发或者联合其他有关部委印发的专门转移支付管理制度，基本遵循财政部办公厅制定的《财政部专项转移支付资金管理办法要素框架》（财办法〔2019〕54号），规定了目的和依据、定性和用途、职责划分、分配办法、预算下达程序和时间要求、资金支付、绩效管理、结转结余资金处理、风险控制、实施期限、定期评估和退出机制等十三个方面的必备要素，有利于提高转移支付管理制度的统一性和规范性，避免了随意性。

四是体现了时限性。针对长期以来形成的专项资金固化和部门化、超期不撤等痼疾，财政部下大力气整治和清理专项转移支付，强调新设立的转移支付资金必须有明确的执行期限，要进行定期评估，最长不超过5年，并将此要求列入上述“要素框架”。

五是体现了绩效性。自2017年党的十九大提出“全面实施绩效管理”以来，绩效管理作为财政部门改革重点任务列入议事日程。体现在转移支付制度方面，就是在新颁发的资金管理制度中普遍增加了绩效管理条款，特别是在前文所述《财政部专项转移支付资金管理办法要素框架》中将其作为十三个方面的必备要素之一。比如前文所述《基本公共卫生服务等5项补助资金管理办法》中的《基本公共卫生服务补助资金管理办法》第九条，是专门的绩效管理条款，概述了绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、结果应用全过程绩效管理要求。除此之外，其他已修订和新颁发的转移支付资金管理办法中的绩效管理条款与此大同小异。

（二）绩效管理制度

绩效管理制度是对转移支付的绩效目标设定、绩效运行监控、绩效评价、绩效结果应用、绩效信息公开等活动进行规范的制度和办法，以确保转移支付能以公平、公正、高效、节约的方式实现其绩效目标。与转移支付资金管理制度类似，绩效管理制度也可以划分为综合性制度和专门制度两个子类（见图6）。

1、综合性管理制度。综合性管理制度是不限定资金适用类型或者资金适用类型较为宽泛的、专门针对绩效管理全过程或者绩效管理某个环节的普遍性管理制度。换言之，这类管理制度普遍适用于大部分类型转移支付资金，具有资金的“普遍性”和绩效管理的“专门性”。属于这类管理制度的有：《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163号）、《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）、《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监〔2021〕4号）等。

2、专门管理制度。专门管理制度是指针对某一特定类型的资金制定的绩效管理制度，具有适用资金的“专门性”和绩效管理的“普遍性”。这类专门绩效管理制度一般与专门的转移支付资金管理制度相对应。例如，《农业相关转移支付资金绩效管理办法》（财农〔2019〕48号）、《国际金融组织和外国政府贷款赠款项目绩效评价管理办法》②（财国合〔2019〕18号）、《土壤污染防治专项资金绩效评价管理暂行办法》（财资环〔2020〕11号）、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）等均属于专门绩效管理制度。截至目前为止，并不是所有类型的专门转移支付资金均出台了专门绩效管理制度，据不完全统计，已经出台的专门绩效管理制度有十多个。

三、透视转移支付绩效管理存在的问题

1994年分税制财政体制确立以来，中央和地方财政关系逐步理顺。党的十九大以来，中央与地方事权和支出责任划分取得了实质性进展，中央财政转移支付制度进一步完善，但是在转移支付体制机制运行过程中，制度建设层面也存在一些不容忽视的问题。

（一）立法层面缺乏全面预算绩效管理法律规范，致使实践层面法理依据不足

我国《立法法》列举了必须制定法律的十个事项，其中第九项为“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”。因为财政制度是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分，而且财政制度特别是转移支付制度是决定国民收入再次分配的基本制度，即财政制度是通过国家权力对征收来的部分公有和私有财产（税收、基金、缴费等）进行处置的制度，因此，必须通过法律对政府财政行为进行规范和授权。

《预算法》是我国规范财政行为的基本法律，被称为“经济宪法”。2014年修订的《预算法》中共有5处包含“绩效”字眼。从《预算法》对绩效管理的表述来看，虽然法律初步贯彻了绩效理念，但缺乏系统性、连贯性和全面性。党的十九大提出全面实施预算绩效管理以来，理论和实践发展成果丰硕，而《预算法》中关于绩效的法律表述显得有些滞后。主要表现在法律中缺乏预算资金（含转移支付资金）的全过程、全覆盖、全方位绩效管理、结果应用、绩效信息公开、法律责任等方面的规范。2020年出台了《预算法实施条例》，属于国务院行政规章，是对《预算法》有关条款的解释和细化，虽然出台时间较晚，但不能超越法律规定另出新规，因此无法弥补法律缺憾。

（二）当前转移支付分类混淆资金性质，致使核算和统计不能反映其实质性内涵

对转移支付进行适当分类，能够准确客观反映转移支付关于不同类型的补助对象在时间和空间维度上的分布规模、结构和规律，揭示核算方法和统计数据背后所隐含的政策取向，从而为转移支付政策评估和调整提供可靠依据。对转移支付进行分类主要通过财政部每年颁布的《政府收支分类科目》得到实现，是预算会计制度的重要内容之一。1994年分税制财政体制改革之后，中央对地方转移支付划分为财力性转移支付和专项转移支付两大类，其实质等同于可由地方自行支配的转移支付和中央规定用途的转移支付。随后演化为一般性转移支付和专项转移支付，但仍维持了“是否能由地方自行支配”的划分标准。

2019年中央与地方财政事权和支出责任划分改革之后，虽然名义上仍维持了一般性转移支付和专项转移支付两大类型，但一般性转移支付中除了财力性转移支付外，增加了共同财政事权转移支付。而共同财政事权转移支付并不能由地方自行支配，这实质上放弃了一直坚持的“是否能由地方自行支配”的类型划分标准，使划分标准前后不一致，除非通过人为调整，否则会导致转移支付分类核算数据在时间序列上无法进行比对和评估，对其政策导向和效应无法进行决断。比如，按照现行分类法，2020年中央对地方一般性转移支付（含税收返还）和专项转移支付占转移支付总额的比重分别为90%和10%（见表1），而按照传统分类法，则其占比分别为48%和52%（见图4），可见不同分类方法所造成的统计差异悬殊。

表1 中央财政对地方转移支付规模及结构对比一览表

（三）转移支付绩效管理制度交叉重叠，致使执行难度和成本增加

部分专项转移支付或共同财政事权转移支付，既制定了资金管理办法，也制定了绩效管理或绩效评价办法。比较典型的如财政部制定的《水污染防治资金管理办法》（财资环〔2019〕10号），在第十三条中提出了绩效管理原则性要求。该文件出台后，财政部、生态环境部又制定了《水污染防治资金绩效管理办法》（财资环〔2020〕114号），对水污染防治资金全过程绩效管理提出了较为具体的要求，并附有水污染防治资金绩效评价指标体系。类似的既有资金管理办法又有绩效管理或绩效评价办法的，包括扶贫资金、农业相关资金、水利发展资金等领域转移支付。

中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）指出：“力争用3—5年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。”由此可见，预算和绩效是一个整体，是“一枚硬币的两个面”，无论是制定管理制度，还是在实践中按照管理制度编制预算，均不能人为将二者割裂开来。换言之，只要提到“预算”，必然要意识到其“绩效”，也就是平时所说的“无绩效不预算”。涉及转移支付制度，其资金管理制度中必须包含绩效管理的内容和要求，而不宜将资金管理办法和绩效管理办法分开制定。分开制定的弊端，一是增加了制定制度、执行制度和监督制度的难度和成本；二是不利于树立预算和绩效整体化观念；三是不利于实现预算和绩效一体化管理。

（四）财力性转移支付绩效管理制度阙如，致使制度和实践层面存在短板弱项

前文所研究的转移支付制度，均为规定用途的转移支付（含专项转移支付和共同财政事权转移支付），而财力性转移支付（即传统意义上的“一般性转移支付”）却缺乏相关绩效管理制度。既没有综合性的资金管理办法，如《中央对地方一般性转移支付管理办法》，也没有综合性的绩效管理办法，如《中央对地方一般性转移支付绩效管理办法》。在分项的一般性转移支付管理办法中，如财政部制定的《中央对地方均衡性转移支付办法》《民族地区转移支付办法》等，均没有绩效管理方面的内容。在实践层面，也少有针对一般性转移支付的绩效评价。换言之，无论是制度层面还是实践层面，在一般性转移支付领域，均与绩效管理“全覆盖”目标存在较大的差距。

四、完善转移支付绩效管理的建议

（一）修订《预算法》，贯彻中央全面实施预算绩效管理精神

自党的十九大提出“全面实施绩效管理”以来，我国各级财政和预算部门全面实施预算绩效管理相关制度逐步完善，措施方法和实践经验得到了极大丰富；与此相适应，规范财政管理的根本大法——《预算法》也应与时俱进，适时进行修订。建议在《预算法》中体现全方位、全覆盖、全过程预算绩效管理理念，使其成为提高财政资金使用效益、改善财政治理体系和治理能力的重要手段。

（二）重新界定转移支付分类，厘清转移支付性质和内涵

为了使中央对地方转移支付分类体现科学性、系统性和连贯性，便于对转移支付资金进行管理、核算和统计，为进一步完善转移支付制度奠定坚实基础，应对转移支付资金在技术层面重新作出界定。建议中央对地方转移支付以“是否为规定用途的资金”为分类标准，将转移支付划分为“财力性转移支付”和“规定用途的转移支付”两大类。财力性转移支付维持传统意义上的一般性转移支付内涵，可由地方自主决定用途；规定用途的转移支付包含共同财政事权转移支付和专项转移支付，由地方按中央财政规定的用途安排使用。

（三）修订转移支付制度，形成分类规范、相互衔接、导向明确的制度体系

按照上述分类，重新系统、全面规划并逐步制定中央对地方转移支付制度。建议制定《中央对地方财力性转移支付办法》《中央对地方规定用途转移支付办法》《中央对地方财力性转移支付绩效管理办法》《中央对地方规定用途转移支付绩效管理办法》。以上为转移支付综合管理办法和综合绩效管理办法，也可称为“通用管理办法”。在制定分领域转移支付管理办法时，不必重复“通用管理办法”中已有的内容，而应突出分领域转移支付中需要特别强调的“专用资金管理”内容和“专用绩效管理”内容，使转移支付管理制度体现“通用”和“专用”相结合的“模块化”格局，提高制定制度、执行制度和监督制度的效率。