预算绩效管理方法及应用实践——以河南省焦作市为例

●孙勇超 李新龙

全面预算绩效管理是一项政策性、业务性、技术性强，富有挑战性的工作。河南省焦作市紧密围绕预算绩效管理有关政策精神，着眼于绩效工作系统化、管理体系协同化和可用资源集成化，落脚于全面预算绩效管理的方法、工具、流程，主动探索适宜地方情况的可行路径，持续推进全面预算绩效管理工作。

一、焦作市预算绩效管理的基本现状

预算绩效管理是以“预算”为对象开展的绩效管理，也就是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督全过程，并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。中央决定“用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，从中央到地方、从财政系统到预算部门一体化推进全面预算绩效管理制度和体系建设。河南省焦作市预算绩效管理经历了初步探索、制度建设、全面铺开三个阶段，在全面推进预算绩效管理的进程中，取得了一定的工作进展，也存在诸多亟待解决的问题。

（一）各级各部门对于全面预算绩效管理理念的认知和重视程度参差不齐

各级财政部门多年来经过持续不断的宣传和培训，对于预算绩效管理理念的普及起到了很好的推动作用。党的十八届三中全会将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”，党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）将全面实施预算绩效管理确认为国家治理体系和治理能力现代化重要的内在要求。来自中央高层的顶层设计、顶格发文，形成自上而下“讲绩效、用绩效”的政治压力，全面预算绩效管理逐步成为常态化的规定动作。

1、中共焦作市委、焦作市人民政府和县（市）区党委、政府高度重视全面预算绩效管理工作。地方党委、政府站在极高的政治站位上，焦作市在全省率先出台了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（焦发〔2019〕24号），11个县（市）区委政府紧随其后，态度鲜明地出台了本地全面实施预算绩效管理的意见或实施方案，市县两级制度建设和组织动员的发展形势逐步形成。

2、一些预算部门（单位）和部分县（市）区认知和重视不足。地方党委、政府和部门（单位）是预算绩效管理的责任主体。当前，一些市直部门（单位）和部分县（市）区对于全面实施预算绩效管理的认识和态度，与党委、政府的高度重视形成鲜明反差：一些部门（单位）和县（市）区对于预算绩效管理的认识尚停留在“过去时”，政治站位不高，把预算绩效管理等同于“绩效评价”，把预算绩效管理工作认同为地方创新，还没有真正统一到中央和省市整体规划和总体布局之中；一些部门（单位）对于预算绩效管理理解不深刻，主责意识不强，把预算绩效管理简单地看作一般工作要求，没有形成与党委、政府步调一致的政治自觉，不是“我要绩效”，而是被动的“要我绩效”；一些部门（单位）和县（市）区对于实施预算绩效管理的思路不清晰，业务不规范，方法简单化，内容形式化，推进过程中把预算绩效管理看作一个额外负担，当成工作任务走程序，而不是作为一种管理手段，将目标、监控、评价工作异化为做报表、写报告，“为了绩效而绩效”；一些县（市）区财政部门“等、靠、看”思维作祟，“差不多、过得去”，不在方法不多、能力不强问题上找差距，不是主动学习、提高本领去想解决办法，而是以人少活多为借口找理由，组织责任履行不到位，自甘落后。这些观念和态度严重阻碍了对于全面预算绩效管理的正确理解和有效应用，滞缓了全面预算绩效管理在部门（单位）和县市区基层的推进。

(二)各个层面推进全面预算绩效管理的建设进度步调不一

1、市级层面全面预算绩效管理进展迅速。以焦作市委、焦作市人民政府《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》为纲领性文件，市级层面绩效制度建设已基本完成。制度体系建设已涵盖标准体系、专业体系等。流程建设业已优化，构建形成以“专班、协同、联办、衔接”为特征的预算和绩效一体化格局。业务领域已完成绩效目标、评估、监控、评价的全过程闭环管理，市本级96家预算部门291家预算单位的项目预算绩效目标、自评100%全覆盖。

2、县级层面组织体系和制度建设正在加快推进。在市级统筹规划和带动引领下，11个县（市）区已全部建立专门机构或配备专职人员，所有县（市）区已出台党委、政府全面预算绩效管理的制度文件，制定印发配套工作办法等操作性文件。各县（市）区结合本地情况，在现有基础之上，选择不同重点内容推进业务工作，部分县（市）区预算绩效目标管理工作全面铺开，选取地方党委、政府关心的重点项目开展绩效评价，统筹推进预算绩效目标管理工作。

3、预算部门（单位）层面对于预算绩效管理的重视程度不一，质量水平不同。市直预算部门（单位）预算绩效管理水平普遍优于县（市）区预算部门（单位）情况。市直各预算部门（单位）绩效管理水平不平衡，预算绩效目标编报工作中，部分预算部门（单位）高度重视，认真对待，高质量完成，而个别预算（部门）单位历经财政部门三次电话催办、两轮整改督办、一次内部通报惩办，其“不填报、错填报、无填报”等低水平错漏问题才得以纠正；市人大在部门预算初审后要求对于存在的“不量化不细化”问题有关单位进行整改。

4、各类财政资金的预算绩效管理水平有所不同。对于中央和省级资金，市县财政部门按照“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果要公开”的要求，即“申请资金时要同步填报绩效目标，执行中开展绩效监控，年度终了进行绩效自评，定期开展外部绩效评价，加强评价结果应用，推动绩效信息公开，主动接受社会监督”，积极对应落实。市本级预算绩效管理从一般公共预算到部分政府基金预算，覆盖面虽然不断扩围，但政府和社会资本合作（PPP）项目尚未涉及，市本级政府投资基金、政府债务项目等纳入预算绩效评价范围的也仅限于部分重点，全覆盖局面还未真正形成。县级财政项目资金绩效管理水平和程度更低。

（三）各个领域对于全面预算绩效管理的应用程?度和使用水平各不相同

预算绩效管理的灵魂就在于实践应用，没有应用的预算绩效管理本身就缺乏绩效。全方位预算绩效管理，虽然需要以全过程、全覆盖为根基，但不影响在某个领域率先深度应用。

1、部门预算领域绩效结果逐步应用。市本级在绩效目标管理中，一些部门在预算绩效目标指标设置上，开始将绩效目标与科室职责对应，结合部门“三定方案”和年度工作重点，将绩效目标管理转化为部门对科室工作的约束性指标。部门预算要推进零基预算，从比例压缩过渡到结构压缩，也就是从零基预算开始，优化财政支出结构，回收存量，压减一般支出，需要聚焦于部门预算中绩效水平不高的项目资金上来。

2、财政应用领域开始点面推进。在扶贫项目资金重点跟踪监测中，市财政从605个项目中选取162个重点样本，在进行实测后，对现场发现的某县水井项目目标和进度偏离问题，第一时间将情况向有关部门和某县下达提示和预警，拖延长达两月的项目在一周内顺利完成。在对某就业补助资金重点评价时，对通过问卷调查、访谈等方式检查出来的虚报冒领问题，预算部门及时运用绩效监督结果，退赔财政补助费用，处罚相关机构。但这些点状分布的绩效结果应用，尚未能连点成面。

3、政府绩效管理应用领域尚需探索。预算绩效结果需要纳入政府绩效和干部政绩考核体系。国务院办公厅出台《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》，每年一次开展大督查。由财政部负责，对财政预算执行、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等财政管理工作完成情况好的省（区、市），中央财政利用督查收回的专项转移支付沉淀资金等，在中央、地方两级结算时予以奖励，用于支持省（区、市）推荐的先进典型市（州）、县（市、区）。财政部根据国务院相关要求制定了《地方财政管理工作考核与激励办法》。围绕上级考核意见和办法，焦作市本级从提高财政资金绩效出发，强化绩效管理，通过预算执行、存量资金、库款管理等考核要素，采取政府投融资、收支考核、盘活存量、压缩一般性支出等举措，提升政府财政的绩效管理水平。财政部对省市考核并确定列入国务院激励，而市级对县（市）区考核尚属空白，财政对预算部门单位绩效考核也尚未展开。

二、整体设计与系统集成

结合实践工作，对预算绩效管理进行整体设计，减少或解决因政策、制度、路径等先期不足而频繁变动问题，避免由此产生过高的变革成本，从而影响建设效果。

（一）先期规划设计

确立“全市一盘棋”主导思路，坚持市县一体化路线，设定全面预算绩效管理预期目标任务，规划设计财政与预算部门横向一体、市县两级纵向一体的系统化建设布局。实行市县统筹的总体思路，由市级先行先试，以市级层面为带动，探路领路，县（市）区参照比照，随同跟进，梯次进行，市县两级合力推进组织机构建设、管理制度体系建设、全过程绩效建设等，推进形成具有“雁阵效应”的全面预算绩效管理局面。在基层实践中遵循顶层设计原则，坚持做到守正创新，提出市级“集中财力惠民生”和县级“集中财力稳三保”财政工作理念，按照中期规划思路，确立了全面预算绩效管理工作的时间表和路线图，因地制宜落实工作举措。

（二）路径选择判断

按照顶层规划要求和地方实际情况，科学进行路径选择，平稳有效地推进全面预算绩效管理建设。

1、研判绩效路径方向。观察全国各地实践做法，普遍的做法就是首先打造全过程的闭环管理链条，推进全覆盖，达到全方位，从而实现从全过程到全覆盖和全方位的顺次递进。焦作市按此路径，以“绩效评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价”为核心内容，采取先行建设“事前有评估和目标、事中有监控、事后有评价”的闭环管理体系，在此基础上将项目（政策）绩效、部门（单位）绩效纳入全面预算绩效管理，逐步推进达到乡镇（办事处）等基层单位和资金等使用末端，继而逐步推进政府绩效全方位预算管理。

2、实务操作路径设计。从组织制度体系和信息技术支撑体系两个维度，在政府、预算部门和单位、政策和项目三个层面全方位推进预算绩效管理，并推进财政与预算部门、市与县的联动。具体到实务操作方面，主要就是组织制度体系设计、信息技术体系支撑、多方联动推进机制建设。

实务操作路径框架设计图如下：

图1 实务操作路径框架设计图

（三）系统整合集成

将政策制度的整合集成、流程的优化重组、组织体系的聚力增效等系统化、体系化、集成化，贯穿落实在全面预算绩效管理之中。一是政策制度整合集成。焦作市先后出台纲领性文件12个、规程性文件11个、操作性办法10个，制度体系建设涵盖到组织体系、标准体系、专业体系等诸多方面。通过有力有效的制度硬约束，全面预算绩效管理逐步成为常态化的规定动作。二是管理机制统筹建设。将共建共享与统筹推进结合起来，在市本级预算部门（单位）、市县两级范围内，将流程优化、标准体系构建、信息系统搭建、专业机构和专家团队建设等在一个综合框架内考虑，推进流程管控和程序约束，搭建预算绩效智能管理平台，将全过程预算绩效管理放在线上线下统筹运行。三是组织体系聚力增效。以聚力增效为方向，发挥相关组织体系的整合集成效应，在财政内部将绩效融入预算管理全过程，在财政与预算部门（单位）之间推进预算资金管理与部门工作的有机融合，在市县两级推进预算绩效管理同频共振和联动进行。

三、预算绩效管理方法、工具和流程优化

（一）政策引导与绩效辅导

地方政府贯彻落实绩效政策，严格制度执行，强化政策引导、业务指导和检查督导。一是组织多种形式政策宣讲和制度培训。先后举办全市财政系统、各县（市）区预算绩效管理培训，采取工作推进会、现场业务会等诸多举措，运用划分县市区工作片区等适宜办法，全面系统宣传讲解全面预算绩效管理政策。二是进行针对性业务指导和操作辅导。灵活运用辅导、指导、督导方式，结合政策热点和制度变化，编印《预算绩效管理文件及政策解读》《预算绩效管理目标工作手册》《预算绩效管理工作操作手册》等，按照预算周期和工作进度，及时发布目标、监控、自评等业务政策解读。三是不断强化制度刚性和执行力度。建立健全督导整改、提示警示、约谈曝光、考评考核等绩效问责机制，采取检查、通报、公开等手段，严格绩效管控和约束，加强政策严肃性，强化制度执行力。

（二）预算和绩效一体化

推进多主体、多维度、多层面的一体化融合，预算和绩效一体化融合发展。

1、预算流程优化聚合。市级财政部门实行联审联办，优化内部流程。一是全组织体系绩效力量优化。设置绩效工作专班，形成了领导层、管理层、操作层相互衔接的层级管理模式。立足于全过程优化、全员绩效、全领域融合，构建形成以“专班、协同、联办、衔接”为特征的预算和绩效一体化格局。二是全流程绩效业务优化。绩效与预算、执行、监督、评审纵向上串行协同，与综合科、教育科、农业科等10个业务科室横向上并行协同，必要情况下绩效科与相关科室通过联审联办方式，全程协同组织预算、执行、决算、监督等全过程，做到预算有目标、执行有监控、决算有自评。三是全领域绩效环节优化。在全口径和分领域上，绩效科室与各业务科室、债务债券科室、投融资服务中心等共推一般预算项目、政府债务项目、政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）等预算绩效管理，并将绩效延伸到基层单位和资金终端。四是分级资金管理协同。明确责任分工，绩效科与各相关业务科室协同对市本级资金和上级资金，按照“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果要公开”的要求，信息共享，同步落实。

2、业务和财务一体化。市县财政部门根据预算绩效管理“1531”权责配置办法，即按照财政部对绩效自评确定的预算执行率（10%）、产出（50%）、效益（30%）、满意度（10%）占比权重，指导预算部门（单位）将绩效责任分解到本部门（单位）的财务科室、支出科室、业务科室、综合科室等，权责明确，分工负责，达成合力，形成聚力增效局面。

3、市县一体联动。市财政局印发《关于县（市）区全面实施预算绩效管理指导意见》，引导带动县（市）区开展工作。各县（市）区结合自身特点，从体系建设、流程优化、结果应用等各个方面，在行动上同频共振，在步调上递次推进，实现市县绩效联动。

（三）全过程闭环管理

将预算绩效评估、目标、监控、评价和应用贯穿于预算编制、执行、决算全过程之中，形成全过程绩效管理。一是建立“三表一报告”制度。在年度预算周期内，将目标、监控、自评全覆盖到市本级各预算部门（单位），各预算部门（单位）和项目（政策）通过目标表、监控表、自评表和部门绩效评价报告，用报表报告体系的绩效管控，将预算部门（单位）绩效行为和结果约束在预算年度全周期之内。二是实行重大财政专项资金全流程管理。选取教育、科技、卫生等领域重大专项资金，实行评估、目标、监控与评价相结合的绩效约束工作方法。采取“绩效评估+绩效目标”“重点监控（监控时点为6月30日、9月30日）+重点绩效评价”组合方式，绩效结果与当期即时整改、与以后年度部门预算挂钩。三是绩效结果全流程应用。将绩效日常应用与结果应用结合起来使用，在预算项目全生命周期之内，预算绩效结果应用贯穿于全面预算绩效管理的全过程之中。扩展绩效结果应用方式，在绩效目标、绩效评估、绩效监控、绩效评价全过程中，持续做好整改、报告、公开、预算挂钩、绩效考核等结果应用。

（四）绩效指标体系构建

焦作市2018年将已收集整理的1300多项绩效指标，建立了预算绩效管理指标库，供预算部门（单位）在编制项目支出绩效目标、实施项目绩效跟踪监控、开展项目绩效评价过程中参考使用。工作实践中，不断吸纳中央和省级财政共性指标体系，召集专家学者和专业机构进行地方绩效指标建设研讨，并通过实践操作并加以提取指标数据方式，丰富个性指标库，形成动态化维护机制，初步建立涵盖中央和省、市、县四级共性指标和部分行业个性指标、库容规模达2700余条的指标库，在市县两级、财政与预算部门（单位）全面开放与共建共享，支持全面预算绩效管理建设。

（五）专业机构合作与监管

健全完善专业和团队体系建设，将解决问题与推进工作相结合。一是逐步扩大参与范围，财政部门在重点绩效评估、评价中吸收第三方机构专业人员和专家团队参与，在目标、监控、评价等环节，增加专业机构和专家团队参与目标核审、监控实测、报告审理等工作内容，提升绩效业务参与度。二是尝试扩展专业合作内容，结合重点绩效评价中绩效指标体系建设问题，与科研院校、专业机构（专家团队）等进行专业协作和智力资源合作。三是加强监督和管理，按照“定准数字、核定方案、提升质量”的要求，提升监管标准，细化监管内容。在财政重点委托评价项目中，主要是采取了指标设计和工作方案“两审制”；业务和费用“两签制”；时间进度、工作量、工作质量“三项管控”；财政、预算部门、独立专家“三方审理”等工作机制，强化监管，促进绩效评价报告质量提升，绩效结果可用。

（六）预算绩效智能平台管理

综合运用现代技术手段，招标采购并本地化开发预算绩效智能系统，统筹推进预算绩效管理信息化、数字化、智能化迭代建设。一是推进有限条件下的信息化。以满足现有绩效业务操作和结果应用为基础，针对市县不同层次水平的信息化制约问题，在目前信息化手段暂无法达成的区域，采取在预算系统线上操作与线下操作相结合，辅之以集中与分散核审相结合，兼顾采取指导、辅导、督导等手段，实行有限条件下的信息化。二是积极融入中央和省市数字财政架构。将预算绩效管理信息化平台建设纳入财政部和省级财政数字财政建设规划，融入省市“三化四通三在线”数字财政建设之中，组织召开全市数字绩效培训及各县市区推进（培训）会，市本级353家预算部门，11个县（市）区开始同步建设。三是前瞻性建设预算绩效智能管理平台。结合财政部预算一体化建设的数字化方向，将信息化、数字化、智能化一揽子考虑迭代建设方案，将以智能化建设为高起点推进预算绩效智能管理平台建设，以大数据和智能化的技术思维推进绩效管理和结果应用，实现数字形态的预算和绩效一体化。

四、阶段性成效及管理方式的优化和探索

焦作市统筹推进适宜市县两级的预算绩效管理体系建设，实现四个“统一”。焦作市本级291家预算单位、1719项预算项目全部纳入目标、监控、自评全过程绩效管理，全市扶贫项目资金全面纳入预算绩效管理，605项扶贫项目资金实现目标、监控、自评100%全覆盖。“全过程预算绩效约束机制”荣获焦作市第二届廉洁社会治理创新奖。在新的阶段，在政策和制度框架体系之内，规范预算绩效管理方式，健全完善切实有效的体系和机制，需要探索更具实效的全面预算绩效管理举措。

（一）“一个部门一本绩效”方向探索

将各预算部门（单位）的年度预算绩效管理情况，融入到零基预算编制之中，试编部门绩效预算。一是建立预算部门核心指标体系（KPI）。围绕现有部门（单位）绩效指标体系，选择部分部门，提炼反映绩效特征的部门核心指标，形成简约有效的预算部门KPI指标体系。二是建立预算部门评价考核体系。在目标、监控、自评全过程闭环管理基础上，依托预算绩效智能系统平台，进行绩效评价和成效考核。其中，对于发展类重点项目评分评级管理，重点项目的评分评级情况、财政绩效评价考核结果等，作为编列部门预算、零基预算的重要依据。三是建立预算部门绩效结果应用体系。预算年度周期内的绩效结果与预算执行情况、评审情况、监督情况、审计情况等相联系，动态推进整改和提升、报告和公开，并与中长期规划、项目库建设、年度预算编列等直接挂钩，形成预算绩效结果循环应用体系。

（二）中期财政绩效建设方向探索

坚持可持续效应原则，绩效框架和规划编制相结合“聚力增效”。一是项目绩效规划。市本级预算项目（政策）全部纳入预算绩效中期规划，结合年度民生项目征集和党委、政府决策意见，规划编列三年期民生项目库。在目标、监控、评价的全过程和三年规划期维度上，市本级年度发展类预算项目全部进行全生命周期和中期绩效管理。二是标准绩效规划。将项目、指标、评分评级等纳入标准建设体系，在中期规划内分步推进。对照单位代码和项目编码进行细分建设，对预算项目按照标准化编码管理，进行新增码、削减码等留痕化管理。三是数字绩效规划。将市本级预算部门（单位）、项目（政策）所有绩效行为和县市区财政绩效管理结果逐步数字化，初期建设将目标、监控、评价等行为和结果数字化，中期规划则将预算调整率、预算执行率、结余结转率等财政核心指标内容，逐步纳入数字绩效财政建设。

（三）政府绩效评价考核方向探索

紧密结合国务院每年一次开展大督查工作，从提高财政资金绩效出发，持续强化预算绩效管理，通过预算执行、存量资金、库款管理等考核要素，采取政府投融资、收支考核、盘活存量、压缩一般性支出等举措，提升政府财政的绩效管理水平。围绕上级高质量发展考核意见和办法，将共享类的绩效指标纳入政府绩效考核和干部政绩考核体系。结合财政部对省市考核结果列入国务院激励办法，市级对县（市）区综合运行情况进行绩效考核，列入本级政府对下级政府激励举措。