行政公益诉讼诉前检察建议审查标准研究

赵嘉玲， 邓小兵， 张维静

(1.兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000；2.兰州市安宁区人民检察院，甘肃 兰州 730070)

2021年7月1日实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)强调诉前检察建议不能一提了之，必须跟进监督，确保检察建议落地落实，确保公共利益得到及时有效的保护。《办案规则》的实施旨在督促行政机关自觉履行首次判断权，可以说，诉前检察建议的落实程度如何，直接关系受损的国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护。2020年全国检察机关共立案公益诉讼案件151 260件，其中向行政机关发出诉前检察建议117 573件，行政机关回复整改率达99.4%(1)数据来源于最高检举行“完善公益诉讼制度 强化公益检察保护”新闻发布会_中华人民共和国最高人民检察院 (spp.gov.cn)。。纵然，高回复率、高整改率在一定程度上可以检验诉前检察建议的实效性，但单纯的数字统计并不必然代表受损的国家利益或者社会公共利益得以恢复。有鉴于此，本文以现行诉前检察建议审查标准存在的问题为导向，理性地分析影响诉前检察建议实效性的内在因素，并在回归诉前程序制度利益的基础上，试图就诉前检察建议的审查标准提出设想。

一、诉前检察建议审查标准现状

1.国家层面对诉前检察建议审查标准的规范

按照方法论，法律适用者有义务首先说明其用来评价事实的一般 (法律) 规范[1]，诉前检察建议是否有效落实，作为诉前检察建议的制发者，《行政诉讼法》《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均规定，在生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。只有当行政机关不履行法定职责的，检察院才可以向法院提起诉讼。以上规定阐明了诉前检察建议的属性和功能，表明诉前检察建议既具有诉前程序的性质，也具有相对独立的法律监督性[2]，尤其对后者而言，检察机关发送检察建议的目的是督促行政机关穷尽行政管理措施以恢复受损国家利益或社会公共利益，且连接词“致使”意味着依法履职与国家利益或社会公共利益恢复之间存在因果联系。所以，对诉前检察建议实效性的审查，必然建构在行政机关是否依法履职和国家利益或者社会公共利益是否恢复的双重逻辑框架内。然而，这仅是对诉前检察建议审查标准内在构成因素的原则性、宏观性分析，并未涉及审查的实质性内容。

《办案规则》第七十七条规定：“提出检察建议后，人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料。”此项规定表明在顶层设计上由此前仅注重调查公益受损害情况，逐渐转向对行政机关的履职调查与公益受侵害的调查并行的局面，强调了行为审查与结果审查并重的理念，这一理念在第七十四条“应当终结案件”的情形中可得以印证。因为，第七十四条将终结案件的情形划分为行政机关有无违法或者不作为、是否采取行政措施履职和客观上国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护两大类。这一方面否定了司法实践中检察机关忽视对行政机关履职行为的审查，而唯结果论的审查标准；另一方面从逻辑上将行为审查从结果审查中剥离出来，强调了对行政机关行为审查的独立性。

概言之，目前国家层面的法规范已就诉前检察建议审查标准的逻辑进路进行了抽象的规定，但对于如何为司法实践提供详细且权威的行为依据和制度指引尚无定论。尽管国家层面未形成可量化、可施行的审查标准，但部分地方检察院在遵循审查逻辑的基础上，对诉前检察建议的审查标准进行了探索。

2.地方层面对诉前检察建议审查标准的探索

国家层面模糊的制度催生了地方先行探索审查标准的客观需要。部分地方检察院通过制发管理办法的方式创制了诉前检察建议审查标准，典型的如2019年12月5日温州市人民检察院颁布的《温州市人民检察院行政公益诉讼诉前检察建议跟进监督实施办法(试行)》，共七章四十一条内容，就诉前检察建议落实效果的监督方式、监督程序、监督情形、圆桌会议制度、第三方评议制度等作了科学、合理的规定，基本上构建了诉前检察建议审查标准的范式。其中，第十七条详细规定了三类五种判断诉前检察建议审查标准(2)主办检察官在跟进监督中判断诉前检察建议是否落实的标准为：行政机关是否在法定期限内给予回复，是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护。其中，是否用尽行政监管手段是行政机关是否全面履职的最终判断标准。，并强调“是否用尽行政监管手段是行政机关是否全面履职的最终判断标准”。该条规定的合理之处在于框定了诉前检察建议的审查重点，厘清了诉前程序向诉讼程序过渡的必要审查因素。当然，除了专门制作诉前检察建议跟进监督办法外，地方检察院还通过听证会的方式开展检察建议“回头看”，亦有地方检察院通过创新“先综合整改，后个案跟踪”的两阶段式检察建议监督方审查落实效果[3]。

总体而言，地方检察院因地制宜，通过“多点开花”的方式创新诉前检察建议落实效果审查标准，避免了诉前程序向诉讼程序肆意过渡。然而，从目前实践来看，地方检察院对诉前检察建议的审查方式、审查对象、审查情形尚未形成成熟、稳定、可预期的规范，在功能与角色上，也只起到了形式化与临时性的作用，其科学性、合理性仍有较大提升空间。

二、诉前检察建议审查标准的问题

1.审查主体的封闭性

对检察建议的审查其实是对行政机关自我纠错效果的监督。行政机关在检察机关的“警示”之下自我整改，实质上是通过主动的方式对自我行为进行内部控制的过程，控制的效果如何，不能由行政机关自我评价。因为，即便我们强调行政机关的自我控制，但历史的经验同样告诉我们，由于行政机关存在滥用权力和消极不作为的情形，单靠行政机关自我控制自行纠错是不可能的[4]，所以还需要检察机关的外部监督。检察机关是法定的法律监督者，通过检察建议监督行政权具有天然的主动性和自立性。主动性层面，与消极被动的审判机关不同，检察机关在监督中主要扮演“推手”的角色，是监督程序的启动者，往往需要更加积极地行动。自立性层面，检察机关对监督程序的运作、行政合法性的评价都是依自己的判断进行，检察监督不以当事人的申请为程序启动的条件，也不必等到行政活动结束才启动[5]。所以,检察机关在何时审查、通过何种方式审查、审查什么内容等方面可裁量的空间较大，且不受自身之外的任何主体的限制或干扰。但历史发展事实证明，权力不加约束，极易被权力的拥有者滥用[6]。在司法实践中，不乏有检察机关“挑肥拣瘦”，选择相对容易且不易激起行政机关较大反应的案件提起公益诉讼的情形[7]。对于具有协商性质的诉前检察建议而言，行政机关是否履行了检察建议的内容，是否整改到位，也只是检察机关自己作判断，行政机关没有申辩的机会。此不仅体现了诉前程序单方性特点[8]，也暴露出诉前检察建议审查主体的封闭性问题。

2.审查对象不周延

周延性(distribution)通常表示性质判断(直言判断)中主项和谓项的外延在判断中被断定的情况[9]，即如果直言命题断定一个项的全部外延与另一个项的外延相关，则这个项就是周延的；如果没有断定一个项的全部外延与另一个项的外延相关，则这个项就是不周延的[10]。诉前检察建议和诉讼请求分别作为两者的外在表达载体，依据《办案规则》第七十五条第二款规定的：“诉前检察建议的内容应当与可能提起的行政公益诉讼的请求相衔接”的要求，意味着在诉前程序中未得以落实的检察建议内容，在诉讼请求中应该予以体现或者重现，而不能脱离原诉前检察建议内容单独又提起其他的诉讼请求。如果依据《办案规则》的逻辑，则诉前检察建议的实效性与诉讼请求是否得以衔接密切相关，审查对象不仅应该包括未进入诉讼程序的诉前检察建议，还应该包括进入诉讼程序的诉讼请求。但是目前的法规范仅将审查对象框定在诉前程序中，而未纳入对诉讼请求的审查。因而，诉前程序与诉讼请求之间是不周延的。

理论上的逻辑推理只能说明现行法规范的制度障碍。在司法实践中，诸多案件进入公益诉讼后，诉前检察建议被架空、虚化和遗漏的情形不在少数。具体表现为：诉前检察建议与诉讼请求不衔接。例如，有检察建议书提出：“建议其依法履行法定职责，做好辖区内生态环境资源保护监督和管理工作，对辖区内垃圾处置不规范问题进行排查、清理和整治”，而诉讼请求为：“请求确认判决被告武定县田心乡人民政府对在田心村委会大水塘村林地内非法倾倒、焚烧垃圾的行为未依法履行监督管理职责的行为违法”(3)参见云南省元谋县人民法院(2021)云2328行初1号行政判决书。。该案的司法判决书中并未阐明被告是否完成了监管职责，受损的公共利益是否恢复，仅是依照检察机关的诉讼请求，作出确认违法的判决，诉前检察建议存在被空置的嫌疑。因此，不管从逻辑推理抑或实践验证，将诉前检察建议的审查对象周延至诉讼请求都是必要且可行的。

3.审查内容不完整

现行法规范并未提到对其形式规范加以审查。事实上，就目前的制度供给而言，《检察建议工作规定》和《办案规则》均采取“列举+兜底”的方式明确了检察建议内容。一则说明诉前检察建议作为法定程序，在形式上愈加规范化、稳定化和可预知；二则司法实践中对诉前检察建议书通常都冠以法律文书的名称和编号，也证明检察建议是正式的法律行为，而不是法律之外的政策性的文本或者工作交流性的文本[11]。而在此之前相关法律及司法解释只是笼统地规定检察机关在诉前程序中应向行政机关提出检察建议，但检察建议书中应该包括哪些内容则未作明确的说明，以致理论上引发了“检察建议内容应该详细或简略”“检察建议中该援用何种法律依据”等思考。

司法实践中则存在检察建议书不符合法理逻辑、规则逻辑，而是更多地偏向于常理逻辑、事实逻辑。诸如“督促其依法对排佐村人为改变传统村落传统建筑风貌问题及时履行监督管理职责”(4)参见贵州省凯里市人民法院(2020)黔2601行初127号行政判决书。，“建议长春市九台区自然资源局依法履行监督管理职责，采取有效措施，制止长春九台区李家村采石有限公司在矿区内及其周边地区非法占用林地的行为，恢复林地原状，恢复被破坏地生态环境”(5)参见吉林省长春市九台区人民法院(2020)吉0113行初10号行政判决书。等检察建议，既缺乏法理性，又缺乏规范性，降低了检察建议应有的法律权威。

理论与实践的张力盖源于规范模棱两可。一般而言，若规范本身尚未完成，则不能径行适用，其意义必待具体化之后始能完全显现[12]；而现行诉前检察建议本身已规范化、成熟化，则诉前检察建议书的抽象规范应该通过司法实践的个案归属加以填充或具化，而个案归属的实效性理论上应该有明确的审查标准。但现行法规范仅规定了对诉前检察建议的实质性审查，而未将诉前检察建议书的形式标准纳入审查范畴。

4.未区分审查阶段

诉前程序和诉讼程序的功能、价值各有偏重，这就内在地决定了对行政公益诉讼的审查不应“一刀切”为公益是否恢复这一结果标准，而应根据不同阶段的立法逻辑、功能定位、价值偏向分别而论。单就逻辑设计而言，存在违法行为是检察机关发出检察建议和提起诉讼的充要条件，审查标准应该以行为审查为主，造成的公益损害是违法行政行为的可能结果，行为与结果之间是一种因果关系，即违法行政行为必然导致公益受损，而不是并列关系[13]。所以，以诉前检察建议的审查标准来评判诉讼程序，或者以诉讼程序的审查标准来评估诉前检察建议都是不合理的。

然而，在当前的司法实践中，检察机关似乎更偏颇于结果审查。例如，在绵阳市自然资源和规划局就四川省绵阳高新技术产业开发区人民检察院怠于履行处置闲置土地法定职责行政公益诉讼一案，不服四川省绵阳高新技术产业开发区人民法院一审判决而提起上诉(6)参见四川省绵阳市中级人民法院行政判决书(2021)川07行终15号。，在本案中，上诉人已然通过采取行政管理措施，履行了相关监督职责，但在法无明文规定不得为的拘束下，上诉人无法强制收回案涉土地。被上诉人因见结果上未恢复受损的国家利益而提起诉讼，本身就有抹杀行政管理行为而唯结果论的迹象，后在上诉法院的撤销“责令被告履行相关职责”判决中实则又肯定了被告的行政管理行为。由此看来，司法实践中并未合理地区分诉前程序与诉讼程序的审查标准，而是将诉前程序中对行政机关行为的审查，视为诉讼程序中印证公共利益是否恢复的附庸物。

三、影响诉前检察建议审查标准的因素

1.规则层面：“不依法履行职责”的盖然性

理论上强调“不依法履行职责”，是因为“不依法履行职责”是诉前程序向诉讼程序过渡的必要条件，蕴含着只要有“不依法履行职责”这个“自”变量存在，就会有诉前检察建议未落实这个“因”变量存在，诉前检察建议审查标准的构建与不依法履行职责的认定不可分割。作为“回应型”规则建设，2021年7月1日实施的《办案规则》第八十二条通过“规整漏洞”的方式填补了“不依法履行职责”的内容，确立了最低判断标准。

当然，在肯定“不依法履行职责”的规则化给理论和实践带来的正向指引之时，也应审视随之而来的问题。第一，现有规定仅是对不依法履行职责的表象概括，缺乏对各情形之间的逻辑关系的梳理。例如,第三项与第五项之间可能存在包含与被包含关系，因为按期回复后，未采取或仅采取部分整改措施的阻碍因素可能就是客观干扰，在未做逻辑关系说明的情况下，将存在交叉重叠的情形单列为两项，无疑与分类的穷尽性和排斥性不相符。第二，行为判断标准的抽象性。例如，第二项规定“已经制定整改措施，但没有实质性执行的”，那么何为“实质性执行”，是行政机关行为上穷尽监管措施即可？还是受损的国家利益或社会公共利益须得到一定程度的恢复？《办案规则》未置可否。如若对“不依法履行职责”没有清晰的认知，诉前程序向诉讼程序过渡的任意性色彩会增加，而这种任意性带来的逻辑后果是检察机关的自由裁量权扩大，诉前检察建议被空置的可能性也随之加大。

2.理论层面：对诉前程序的定位偏离制度利益

制度利益作为客观存在，直接联结当事人利益与社会公共利益，它是利益衡量的核心所在[14]，即制度利益的具体化需要衡量关涉主体在制度内部的核心利益。解构行政公益诉讼的制度利益(如图1所示)，其核心利益在于维护国家利益和社会公共利益，其他如行政机关依法行政、检察机关的法律监督权、司法机关依法裁判、权力分工协调、避免“公地悲剧”等是核心利益的衡量基准。

图1 行政公益诉讼制度利益结构图

诉前程序的制度设计初衷，首先源于行政机关的内部监督机制的优渥性。与人民法院通过审判程序对行政行为的合法性进行审理所消耗的成本相比，行政机关的内部监督更契合依法行政的高效理念。其次，行政公益诉讼检察监督是检察机关履行公诉权和法律监督权的自然延伸[15]。检察机关在保持“谦益性”前提下，需要对行政机关的履职行为进行外部监督。所以，两者并非平行并列，而是逻辑递进关系。再次，源于职权法定与客观事实之间的因果联系。行政公益诉讼中有法定管理职权的行政机关违法行使职权或不作为是“因”，公益受损的客观事实是“果”，诉前程序作为一种手段，其目的在于恢复受损的公益，而实现最终目标的手段是监督行政机关依法行使职权。

综上所述，诉前程序的核心利益是督促行政机关依法履行法定职责，诉讼程序是在行政机关自我追责程序启动失灵时适用于监督目标的程序，主要实现维护国家利益和社会公共利益之意图[16]。实践中，由于过于强调检察机关的诉权，使得检察机关在审查诉前检察建议时忽视了诉前程序的核心利益所在，以致诉前程序成为诉讼程序的附庸物。

3.制度层面：缺乏对诉前检察建议审查情形的延展

在既有的制度规范中可以看出，对诉前检察建议落实效果的审查仅局限于检察建议本身，而没有囊括诉讼程序以及司法裁判的执行监督等要素。实际上，行政公益诉讼是一项内部呈闭环逻辑的制度，其逻辑起点是案件线索来源，逻辑终点是司法裁判。其中，诉前检察建议、诉讼请求等都是重要的联结链条，离开任何一个联结点都不会完整。尤其是《办案规则》规定“检察建议的内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接”后，对诉讼请求及裁判执行效果的审查就越有现实需求，但囿于目前制度供给上仅对诉前检察建议的审查标准做出了安排，未延展至诉讼请求和司法裁判的执行，使得司法实践中对诉讼请求和裁判执行效果的审查缺乏合法、合理依据。

按照制度逻辑，诉前程序作为非诉程序，在维护公共利益中具有其独立的意义与价值。但为了保障实效性，又需要诉讼程序作为保障机制，为其赋予权威性，避免因诉讼监督的缺位，使诉前检察建议流于形式。而避免检察建议流于形式的方式便是将未在诉前程序中实现的检察建议内容在诉讼请求中重现。依此推之，最终的结果都落到执行司法裁判上，如果司法裁判得到有效执行，在一定程度上便能证明诉前检察建议“诉求”得以落实；如果未得到有效执行，那么其引发的可能后果是诉前检察建议“诉求”流于形式。因此于此层面，司法裁判是否得以有效执行成为审查诉前检察建议“诉求”落实效果的要素之一。

四、完善诉前检察建议审查标准的设想

1.规则上加强对“不依法履行职责”的过程性行为的审查

即使《办案规则》概括列举了不依法履行职责的法定情形，在一定程度上对理论纠葛的平息与司法实践的功能指导有所裨益，但如上述分析，规则层面的建设并不总是逻辑通畅的，加之行政公益诉讼的实践类型俨然超越了法律所规定的四大领域，涉及的违法行为或不作为越加广泛，仅以列举的五种情形应对“大管家”行政机关灵活多样的行政管理行为显然是不充分的，也是不科学的。因此，对行政机关“不依法履行职责”加以类型化区分是必然趋势，但在逐渐类型化的过程中须把握的总基调是，加强对不依法履行职责的过程性行为的审查。其背后的逻辑或理由：一方面，司法实践中检察机关通常将“法定职责”限定为一个整体，遵循只有全部、彻底履行法定职责才是“积极作为”原则，只要某项职责未履行，就会被认定为不依法履行法定职责；另一方面，欠缺对诉前程序与不履行法定职责关联度的理性认知，诉前程序要求的高效率与“履行法定职责”的慢程序相对立，检察机关未寻求平衡的契合点，而仅以规范性约束为基准，形式上强调诉前程序的重要性，实则以诉讼程序保障公共利益。据此，审查诉前检察建议有效性的路径依赖是，将行政机关依法履职的整体性行为审查分解为过程性行为审查。

从法理上言，法定职责本质上是法定义务，是行政主体相对于国家或行政相对人所应尽的义务。以对履行法定义务方式的要求不同为标准，可分为积极性义务和消极性义务，不依法履行法定职责显然是行政主体违反了积极性义务，未对法规范层面要求的义务积极履行与落实。由于行政机关内部有法定职责的谱系，具体可分为四阶段义务：受理或立案前的义务、受理或立案后的义务、做出正式决定阶段的义务以及执行阶段的义务[17]，在行政公益诉讼中，检察机关应当在具体分析每一阶段的某项义务是实体性义务还是程序性义务和审查义务的履行与公共利益的恢复有无必然联系等综合因素基础上，再判定行政机关有无完全或积极履行法定职责。并非行政机关违反了其中某一单项的法定职责就可以认定为不履行或不完全履行，只有那些不履行或不完全履行实体性义务，并直接导致维护公共利益的目的无法实现的行为，才可以被认为是对积极性义务的违反。

当然，在此并非对不履行或不完全履行法定职责下定义，而是在审视现行行政公益诉讼中检察机关以整体性结果代替过程性行为、以偏概全式地对行政机关履职情况进行评判的基础上，提出综合考量行政机关过程性行为、单项行政义务性质、义务与公共利益的恢复间是否存在必然的因果联系等因素的前提下，合理、审慎地认定不依法履行法定职责。

2.检察机关在诉前检察建议审查中须保持中立性

中立性是检察机关审查诉前检察建议有效性时应秉持的总抓手、总原则。中立性原则不仅要求检察机关在诉前程序中履行好中立审查的责任，还要求在中立的基础上，允许更多的主体参与到审查诉前检察建议落实效果中来。所谓中立性是指“处于对立的双方之间，不倾向于任何一方”[18]。在诉讼法学中，往往把中立者跟对立双方所形成的结构称为“等腰三角形结构”，即以对立双方为等腰三角形的两个底角，中立者处在等腰三角形的顶点，居中对案件作出处理[19]。尽管诉前程序中，不存在实质意义上的三角结构，但是检察机关在诉前检察建议审查中须保持中立性。其逻辑在于：形式逻辑上，诉前程序独立于诉讼程序，检察机关在诉前阶段的功能在于依据法定监督职能，积极廓清国家利益或社会公共利益受损的事实，并在此基础上制发诉前检察建议；实践逻辑上，针对诉前检察建议，具体如何实施，采取何种补救措施加以落实，本质上需要行政机关“身体力行”。所以，基于“形式+实践”双重逻辑，检察机关在认定受损事实和评判恢复状况时均需保持独立性。三是审查的公正性要求检察机关严格遵循客观立场。避免以喜好、难易等主观色彩选择案件，避免为了追求诉前程序结案率而不断与行政机关磋商，对于未在诉前程序恢复的国家利益或者社会公共利益，检察机关须客观、审慎地分析阻碍因素，及时作出有效安排，切忌为了追求诉前程序的有效性而“内部消化”，如此不但会偏离其中立地位，而且会陷入程序不能的困境。

实质上，行政公益诉讼中起诉人资格的法定性、唯一性并不影响其他主体通过多种方式参与审查诉前检察建议的实效性。行政公益诉讼维护的是客观秩序，社会公众作为客观秩序的直接受益人，最能切身感受到受损的公益是否恢复。因此在审查主体上，除了要遵循法秩序，构建以检察机关为主，地方党委、人大、政府为辅的内部联合审查机制，必要时可引入第三方评估主体，以及受损公益牵扯的社会公众等共同就诉前检察建议是否有效落实，公共利益是否有效恢复进行勘验，以避免就检察机关“既当运动员，又当裁判员”的情形。

3.制度上延展诉前检察建议审查情形

制度上延展的诉前检察建议审查情形，应当包括两个方面：一是对诉前检察建议的形式审查，即是否依法设定检察建议内容；二是对诉前检察建议与诉讼请求是否衔接的审查。

针对检察建议的形式审查，虽然《检察建议规定》第二十一条、第二十二条分别规定了备案程序、审查和处理程序，但并未阐明审查内容是否包括对检察建议的形式审查，而仅以“确有不当的，应当变更或者撤回”作为处理结果。倘若审查内容包括对检察建议书中法定内容的审查，实践中就不会出现检察建议书不规范等状况。由此可明确的是，备案审查中的形式审查被流于形式。随着诉前程序相关内容的日臻完善，诉前检察建议的规范性、法律性愈加突显，因此检察机关制发的诉前检察建议书不仅应该是规范的，同时配套的审查机制也应该就诉前检察建议书的法定性进行审查。例如，依托检察建议信息化管理平台，在统一业务管理系统软件中设置固定模块，作为所有检察建议统一立案受理入口，无论哪种类型的检察建议都形成单独序列案卡，设置严格的办案流程节点和文书规范格式、卷宗规范要求，做到全程留痕，在结案后形成单独卷宗归档管理[20]。如此方能增强诉前检察建议书的权威性、实效性，才能将“纸面上”的规定真正落实到司法实践中，避免规范与实践“两张皮”，以及程序空转等现象。

针对诉前检察建议与诉讼请求是否衔接的审查，既是对《办案规则》第七十五条第二款的理论回应，又是避免诉前检察建议在诉讼程序中被空置的现实需求。由于在诉讼程序中已经形成三角构造情形，法院此时应就诉前检察建议内容与诉讼请求是否衔接进行审查。如果不衔接或不匹配，法院应向检察机关作出说明，并要求检察机关补充、完善或者更改诉讼请求；如果相衔接，法院应在查明案件事实的基础上，就诉讼请求相关内容作出相应裁判。总而言之，现行法规范对诉前检察建议的审查情形过于局限、不周延，无法全面、有效地审查诉前检察建议的实效性，亟需在日后的制度建设中延展、扩充审查内容和审查对象。

4.程序上区分诉前程序与诉讼程序的审查重点

区分诉前程序与诉讼程序的审查重点，一方面是对诉前程序核心利益的矫正。强调诉前程序的功能在于督促行政机关自我纠错，行为上是否穷尽行政管理措施是判断行政机关自我纠错效果的最终判断标准。当然，最终标准并非唯一的标准，因为无论程序如何设计，始终都围绕着国家利益和社会公共利益不受侵害这一基点展开，仅因镶嵌于程序内部的核心利益不同，而使评价各程序运行效果的标准不同、审查重点不同。另一方面，区分程序可将行为审查从结果审查中剥离出来，破除“一揽子”式的结果审查标准。司法实践中，因行政机关完全不履行职责而进入诉讼程序的案件较少，很多都源于不完全履行职责，而事实上不完全履行职责的原因是多样的、复杂的，如果单从结果角度判断行政机关是否履行了法定职责，就会在一定程度上忽视我国公共事务管理中条块分割的动态行政实践[21]，甚至将原本检察机关对行政机关“和平式”督促履职的制度设计演化为“对抗式”的公益保护。基于以上分析，对诉前检察建议的审查可以遵循如下标准：

第一，诉前程序中，在遵循均衡原则下,以行为审查为主。基于职权法定，主要判断负有监管职责的行政机关是否依法履行职责。关于监督管理职责，《办案规则》第七十二条已明确，直接参照使用即可。均衡原则是实施行为审查的必要条件。均衡性属于利益衡量的范畴，其对手段所追求的目的与手段所造成的后果进行综合考量，在手段满足适当性和必要性两项基准的条件下，后果还需与目的保持均衡[22]。在这里通过一种逆反式思考，用利益衡量的方法来审查行政机关在诉前程序中所采用的行政手段与手段所达到的结果、目的之间是否具有均衡性，其特点在于将手段与目的内在地连接起来，避免了行为标准或结果标准的割裂性。移植至行政公益诉讼中，对手段和目的进行综合考量，既要求在诉前程序中，行政机关采取的行政管理措施具有适当性，又强调所采取的行政管理措施与公共利益的恢复有必然关联性。手段的适当性应该以诉前检察建议中援引的法律依据为主，且行政机关采取具体、可行、有效的行政管理措施的前提是基于应然层面的规范，否则就缺失了认定行为与目的之间具有必然关联性的标准之一。在诉前程序中，如果能证明行政机关已穷尽行政管理措施，仅因客观障碍无法恢复受损公共利益，那么基于均衡性原则，不宜直接进入诉讼程序，而应该尊重客观事实，由检察机关牵头，与行政机关、利益相关主体制定科学、有效的公共利益恢复方案。再者，针对正在采取行政管理措施的，比如在行政机关的督促下，行政相对人正在清除危害、消除障碍的情况，也不宜进入诉讼程序，只要可以证明行政行为与恢复公共利益之间具有均衡性，就应当通过诉前程序加以解决，而不宜进入诉讼程序。

第二，诉讼程序中，实行“行为审查+结果审查”的动态审查标准。实践中不乏在诉讼程序进行中因行政机关履职或者公益恢复而使诉的利益消弭的情形，例如撤回起诉和终结诉讼。对于此类情形，既要审查行政机关履行监管职责的行为，又要审查公益恢复的状况。审查行政机关的行为是要确保职责的履行合法、合理、正当，避免行政机关为了履职而使用违法手段或者滥用权力，审查公益恢复的状况是要确保结果上受损的公益已得到恢复，例如国有财产已追回、国有土地已归还，或者因不可抗力因素导致受损的生态环境公益尚未恢复的，则需要对形成的修复方案或协议建立长期跟踪监督机制。

第三，在执行司法裁判的审查上，以结果审查为主。一般情况下，进入司法裁判的行政公益诉讼案件都是可以执行的，且受损的公益是可以恢复的。对于因客观因素介入，行政机关在短期内无法恢复受损公益的，如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受诸如季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制而无法快速达到要求的[23]，大多可在诉前程序或诉讼程序中被识别，而不会进入执行程序。因此，对于可执行、可恢复的案件，司法裁判如若执行不畅，免不了“人”的主观阻碍，此时，监检衔接机制就确有必要了，检察机关可将涉及“人”的相关线索移送至监察机关，形成监检合作，共同落实司法裁判。

五、结 语

就权力“分工和协调”逻辑而言，诉前程序是推动公益诉讼制度内外权力配置逻辑融洽的结果，而诉前检察建议则是检察权充分尊重行政权的实然规范，是督促行政机关自觉履行首次判断权的有效途径。基于诉前程序与诉讼程序“二阶段构造论”，审查诉前检察建议是否有效落实，不应将视角固化在诉前程序，而应扩展至诉讼程序，乃至司法裁判的执行中。这就要求诉前检察建议与诉讼请求相衔接、相匹配，要求对“不依法履行职责”进行过程性行为审查，同时也要求对司法裁判的执行予以有效监督。本文的主要目的在于以问题域的视角，通过分析影响诉前检察建议审查标准的相关问题，进而提出对完善诉前检察建议的审查标准的设想；未来诉前检察建议审查标准具体如何设定，还须进一步研讨。