从国际视角看全面小康后我国的相对贫困标准

杨正位 马海龙 孟灵修

（1.商务部 政策研究室，北京 100731；2.中共中央党校〔国家行政学院〕研究室，北京 100091）

脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，是实现社会主义共同富裕目标的必然要求。在迎来建党一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，历史性地解决了绝对贫困问题，全面建成了小康社会。面对新形势新任务，习近平总书记明确指出：“脱贫摘帽不是终点”，“要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续”，[1]20“促进逐步实现共同富裕”。[2]12“十四五”时期，我国减贫工作面临战略转型，一个重点任务是界定和治理相对贫困。本文拟从国内外贫困标准比较的视角，对我国的相对贫困标准提出一些初步看法和建议。

一、世界各国贫困标准不一，绝对贫困与相对贫困标准互为补充

国际贫困标准既有世界银行的建议标准，也有各国的自定标准，而且是动态调整、不断提高的。发展中国家多数采取绝对贫困标准，绝对贫困率可高达30%；发达国家则采取相对贫困标准，贫困率在10%—20%不等。

（一）国际贫困线不断提高

世界银行发布的贫困线是公认的国际标准，分为绝对贫困线和一般贫困线，前者公布了4 次，后者公布了2 次。1990年，世界银行根据12 个最穷国家的情况，采用购买力平价法，制定了绝对贫困线，即每人每天生活费1.01 美元；1994年、2008年、2015年 又先 后 调整为1.08 美元、1.25美元、1.9 美元。2008年，世界银行根据75 个发展中国家的贫困标准中位数，首次制定了2 美元的一般贫困线，2015年针对中低和中高收入发展中国家分别制定了3.2 美元和5.5 美元的一般贫困线。

表1.世界银行的贫困标准

按照1.9 美元的绝对贫困标准，世界贫困人口从1981年的20 亿减少到2015年的7.4 亿左右，贫困率从44%降至10%；其中，高收入国家贫困率为零，中高收入国家从63%降至2%，中低收入国家从51%降至14%，低收入国家从70%降至42%。如果按照3.2 美元的一般贫困标准，全球贫困人口数量更大，超过了全球总人口的1/4。世界银行2015年最新一次统计显示，按此标准，中国的贫困人口为9550 万，印度为6.6 亿。1978—2018年，中国减贫约8.5 亿人，对全球减贫贡献率超过70%。

图1.按国际标准衡量的主要国家贫困率（%）

（二）发展中国家的贫困标准多数都高于国际贫困线标准

大多数发展中国家采用绝对贫困指标，主要根据每人每天须摄入的热量，换算成食品及相应的货币收入。例如，印度针对城市和农村制定了不同的贫困线，最新标准为农村每人每天32 卢比，城市47 卢比；按此标准，全国贫困人口为3.6 亿，贫困率为29.5%。巴西有两条贫困线，即贫困线和绝对贫困线，前者是当前最低工资的1/2，后者是当前最低工资的1/4。埃及根据家庭调查确定贫困线，低于全国人均支出1/3 的为绝对贫困，低于2/3 的为相对贫困。由于世界银行2015年制定的1.9 美元绝对贫困标准是按照最穷15 国的平均数计算的，绝大多数国家的贫困标准都明显要高于国际标准，如南非、俄罗斯、巴西国内标准下的贫困率与国际标准相比，分别高出约30 个、10 个、4个百分点。印度和我国的贫困标准则与国际标准接近。

（三）发达国家采用相对贫困标准

虽然高收入国家已经没有世界银行标准下的贫困人口，但各国立足自身国情，制定了相对贫困标准。

美国制定了贫困线和贫困指导线两个标准。贫困线由人口普查局发布，依据家庭人数、18 岁以下成员数、家庭收入来确定，共分九个层级。按照美国当前贫困标准，1—9 人的家庭，贫困线为年收入12784 美元到51393 美元，每人每天大约为15美元—35 美元。例如，有两个孩子的四口之家，年收入在25926 美元以下则为贫困家庭。按此标准，2018年美国贫困率为11.8%，贫困人口为3815 万。贫困指导线由卫生与公共服务部发布，是贫困线的简版，根据家庭人数制定，主要用于管理，以此来决定是否给予联邦项目援助。2020年美国贫困指导线为1 人家庭12760 美元，8 人家庭44120 美元，8人以上家庭每增加1 人，提高4480 美元，相当于每人每天12 美元。

图2.美国的贫困人口（万人）和贫困率（%）

欧盟各国将全国居民家庭收入中位数的60%作为贫困线。欧盟采用相对贫困指标，各国贫困线因发展水平高低而不同。例如，有两个孩子的四口之家，2018年贫困线最高的是瑞士，为54196 欧元；最低的是罗马尼亚，为4138 欧元。按照各国标准，2018年欧盟28 国共有8620 万贫困人口，贫困率为17.1%。分国别看，欧洲各国中东欧国家贫困较为严重，贫困率最高的是塞尔维亚，高达24.3%；债务缠身的南欧国家西班牙、希腊和意大利贫困率分别为21.5%、18.5%和20.3%；西欧和北欧国家贫困率相对较低，冰岛为14.9%，法国为13.4%，英国为18.9%，德国为16.0%。

日本将全国居民家庭收入中位数的50%作为贫困线。最新相对贫困线为家庭年收入122 万日元左右（约7.8 万元人民币），相对贫困率达15.6%，每6 人当中就有1 人处于相对贫困状态。

比较全球各类贫困标准，可以看出：

第一，贫困既有绝对贫困，又有相对贫困。前者指难以维持基本生活，后者指无法过上大多数人的生活。绝对贫困可以消除，相对贫困长期存在。如美欧日等发达国家已消除绝对贫困，但相对贫困率仍高达15%左右。

第二，贫困标准是立足国情的。各国贫困标准的制定，综合考虑财力、收入水平、生存需要等因素，因国情不同而标准各异。穷国多以基本生存需要为线，而富国还要考虑过上“体面生活”。如欧盟将每隔一天才能吃到鱼、肉等，不能每年外出休假一周也视为贫困。此外，穷国对城乡、区域分设贫困标准，富国则多为统一标准。

第三，贫困标准是动态调整、逐步提高的。各国贫困标准随着经济社会发展不断调整，考虑因素越来越多。多数国家定期调查，适时调整贫困标准。贫困测度也从单维转向多维，开始以食品需要为主，后来增加了住房、教育和交通等需求，现在将一些非收入和消费支出也纳入考量。例如，巴西“家庭补助金”计划的补助项目包括学校补助、食品补助、燃气补助和食品券等；欧盟把“社会排斥”也作为贫困统计需考虑的因素，使实际贫困率从17%提高到24%。

二、我国贫困标准日趋科学，脱贫成就举世瞩目

我国贫困标准不断提高，自1986年以来共制定了3 次贫困标准；我国减贫成效十分显著，精准扶贫成为我国在全球引以为傲的“最佳实践”。联合国报告认为，“中国在全球减贫中发挥了核心作用”。[3]

（一）第一阶段（1986—2000年），解决农村贫困人口基本温饱

1986年，我国首次制定贫困标准。该标准采用恩格尔系数法，以每人每天2100 大卡热量的最低营养需求为基准折成收入，测算出1985年我国农村贫困标准为人均纯收入206 元，按此标准，当年全国农村贫困人口为1.25 亿。此后，贫困标准依据物价变动逐年调整，1994年为440 元，以此制定的《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出，力争用7年左右基本解决全国8000 万农村贫困人口的温饱问题。到2000年，按农民人均纯收入625 元的贫困标准，我国农村贫困人口减至3209 万，贫困发生率降至3.5%，该计划的战略目标基本实现。

（二）第二阶段（2001—2010年），进一步兼顾非食品需求

2001年，我国制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出要尽快解决少数贫困人口温饱问题，为达到小康水平创造条件。为此，国家调整了扶贫标准，在保留1986年贫困标准的基础上，增加了低收入标准，计算了部分非食品需求，将2000年农民人均纯收入865 元定为低收入标准，对应的贫困人口为9423 万。2008年底，国家将低收入标准明确定为扶贫标准，该标准在当年为人均纯收入1196 元，2010年提高到1274 元，对应的贫困人口为2688 万，比2000年减少了6735 万，贫困发生率降至2.8%。《纲要》确定的目标基本实现。

（三）第三阶段（2011—2020年），向“两不愁、三保障”稳步推进

2011年，我国制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，在综合考虑经济发展水平、贫困人口解决温饱并适度发展的要求以及政府财力的基础上，将农民人均纯收入2300 元作为新扶贫标准，比2008年提高了92.3%。按此标准，2012年底我国贫困人口扩大到9899 万，贫困发生率升至10.2%。至2019年底，贫困人口减至551 万，贫困发生率降至0.6%，连续7年每年减贫1000 万人以上，“两不愁”质量水平明显提高，“三保障”突出问题总体解决。

我国2020年农村贫困人口的现行标准，是按照2010年不变价计算的2300 元。国家统计局自2010年后根据消费者价格指数对扶贫标准作年度调整。比如，2015年我国曾公布2855 元的扶贫标准，这是最低扶贫标准。据国务院扶贫办调研，对于新脱贫边缘人口，5000 元是“危险线”，一旦低于此线，就容易再次陷入绝对贫困。

表2.我国贫困标准的变化

图3.我国不同标准下的贫困人口（万人）和贫困发生率（%）

综合比较国际、国内贫困标准，可以看出：

第一，我国现行标准符合国情与承受能力，具有稳定性和延续性。我国动态调整贫困标准，充分考虑了财力和扶贫目标群体，在基本消除1978年和2008年标准下贫困人口的基础上，现行标准所代表的生活水平，基本保证了贫困人口的“两不愁、三保障”。

第二，我国标准与国际标准逐步衔接。我国制定的前两个贫困标准明显低于国际标准。目前我国2300 元的贫困标准，按世界银行测算相当于每人每天2.3 美元，已高于1.9 美元的国际绝对贫困标准。

第三，适时提高标准利国利民。我国2019年人均国内生产总值已达到10276 美元，是发达国家的1/5 左右，迈入中上收入国家行列，这是历史性成就。我们测算，到第二个百年奋斗目标实现时，我国人均国内生产总值可能达到美国的1/3 至1/2。随着收入水平的提高，未来我国相对贫困标准还有提高空间。这对内可使人民受益，充分体现以人民为中心的发展思想，对外则可有力驳斥“中国威胁论”“中国责任论”等谬论，同时也有利于我国争取国际主动，获得更大发展空间。

根据世界银行数据，我国如按5.5 美元的相对贫困标准，则2010年贫困率为53.4%，此后年均下降5.2 个百分点，到2015年为27.2%；如果2015年后年均下降4 个百分点，到2020年贫困率将只有7%左右，相对贫困人口也就是1 亿左右，这符合我国过去3 次制定贫困标准时，将最终贫困人口定为1 亿左右的平均水平。同时，我国2000年贫困标准是1985年的4.2 倍，2010年贫困标准是2000年的2.7 倍，如果2020年贫困标准近5.5 美元，将是2010年2.3 美元的2.4 倍，也算是适中的标准。所以，我国实现全面小康后，采用的相对贫困标准可介于世界银行推荐的3.2 美元—5.5 美元之间。如果更多地考虑完成新的减贫任务，可采用接近于3.2 美元的标准；如果更多地考虑其统计意义并与国际衔接，可采用接近于5.5 美元的标准。从横向比较看，即使我国相对贫困率在7%—10%，在国际上也不算高。

图4.按本国贫困线衡量的主要国家贫困率（%）

三、基尼系数应作为衡量相对贫困的重要指标

我国消除绝对贫困后，未来15年将进入减少相对贫困阶段，并逐步向实现共同富裕目标迈进。相对贫困是基于收入差距的一种贫困类型，基尼系数作为反映收入分配差距的主要指标，也可成为我国全面建成小康社会后衡量相对贫困的主要参考指标。

多数国家都定期发布基尼系数来反映国内贫富差距状况。一般认为，基尼系数小于0.2，说明收入过于平均；0.2—0.3 之间为比较平均；0.3—0.4之间为比较合理；0.4 是警戒线；0.4—0.5 之间为差距过大；0.5—0.6 之间为差距悬殊；0.6 以上表示比较危险。

（一）从我国40 多年的发展看，基尼系数呈倒U 型，目前略偏高并趋于下降

改革开放打破了绝对平均主义，我国居民收入差距逐步拉大。1978年我国基尼系数为0.25，到90年代初期已经达到0.42。加入世贸组织后，我国基尼系数从0.469 升至2008年的最高点0.491，此后缓慢下降，2015年降至0.462，此后三年有所回升，2018年为0.468，2019年又降至0.465。世界银行认为，全世界还没有一个国家在短时间内收入差距变化如此之大。

图5.中国居民收入基尼系数

从我国发展实际情况看，这种变化具有一定合理性：

一是改革开放允许一部分人先富起来。在坚持“效率优先”的前提下，我国实现了40 多年的经济高速增长，一部分人先富裕起来，并且带动更多人脱贫致富。这种收入差距不等于收入不公，而是消灭贫穷、走向共同富裕的必经阶段，在一定程度上是社会前进的鞭策。

二是收入差距扩大是市场化的正常反映。市场竞争具有“马太效应”，收入差距扩大是市场经济运行的逻辑结果。库兹涅茨提出的“倒U 型曲线”理论认为在市场化、工业化过程中，收入差距为“先扩大，后缩小”。因此，在向市场经济转轨的过程中，我国出现阶段性收入差距扩大有其经济合理性。

三是缩小差距政策既及时又适度。实现共同富裕是社会主义的本质要求，也是中国共产党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。“两个大局”构想也是邓小平定下的目标。进入21世纪以来，我国加大扶贫开发力度，从多方面缩小发展差距与贫富差距。我国加入世贸组织后，西部大开发、对口支援、转移支付等政策实施力度加大，对控制地区差距和贫富差距贡献重大；加之农村劳动力流动、农业税减免、农民变市民等一系列缩小差距政策的制定和实施，有效遏制了收入差距扩大的势头，我国基尼系数于2008年后趋降。

（二）从国家（地区）比较看，基尼系数高低与社会稳定安宁密切相关

根据世界银行、哈佛大学SWIID 数据库统计数据，全球153 个国家和地区基尼系数（见附表）分布情况如下。

（1）0.3 以下共有20 个，北欧及独联体国家各占一半。前者社会保障和福利水平高，社保支出占国内生产总值的1/4 至1/3，调节后贫富差距较小；后者产业结构单一，经济发展活力不足。

（2）0.3—0.4 之间共有74 个，以发达国家为主，其中英国、法国、日本、德国、加拿大等主要发达国家均在0.3—0.35 区间。

（3）0.4—0.5 之间共有45 个，多数是发展中国家，发达经济体中只有美国、智利、新加坡和中国香港大于0.4，财富集中度较高。

（4）大于0.5 的共有14 个，主要分布在南美洲和非洲等欠发达地区。南美各国受新自由主义影响，社会不平等问题较为突出。

（5）全球最低的是乌克兰，为0.25；最高的是南非，为0.63。这153 个国家和地区的算术平均数为0.383。

（6）历史地看，过去20年发展中国家的高基尼系数国家有所减少，比如据《2009年世界发展报告》，基尼系数超过0.6 的有4 个，最高的纳米比亚达到0.74，现在超过0.6 的仅有南非。发达国家基尼系数则有所上升，比如日本、德国及部分北欧国家的基尼系数提高了4—7 个基点左右，日本从0.25 提高到0.32。

图6.部分国家（地区）基尼系数对比

基尼系数过高的外在体现是社会不稳、政局动荡、民生凋敝。从发展中国家看，拉美和非洲国家基尼系数高，社会不稳定、政局动荡情况也多。从发达经济体看，基尼系数总体较低，在全球人类发展指数最高的前50 个经济体中，基尼系数排前三位的是美国（0.49）、智利（0.47）和中国香港（0.54），而它们在2019年正好是反全球化或动荡之地。这看似巧合，实有必然。

图7.部分人类发展指数前50 名国家（地区）的基尼系数

图8.中国香港基尼系数

发达国家中，美国的贫富差距问题比较突出。美国基尼系数在1929年大萧条前夕高达0.49，整个20世纪40年代至70年代都在0.36—0.39之间低位徘徊，80年代后持续上升，到2008年金融危机爆发时上升到0.47，2018年进一步上升到0.485。总体来看，贫富差距过大也是美国两次严重经济金融危机的重要诱因。

图9.美国基尼系数

相反，北欧发达国家作为高福利国家的代表，倡导“公平为主、兼顾效率”，多数国家基尼系数低于0.3，社会鸿沟小，发展相对和谐。西欧、日韩的基尼系数也比较低，基本都在0.35 以下。

（三）从世界基尼系数看，全球贫富差距处于“危险”阶段

习近平主席在2016年二十国集团领导人杭州峰会和二十国集团工商峰会的开幕式上两次强调，“现在世界基尼系数已经达到0.7 左右，超过了公认的0.6‘危险线’，必须引起我们的高度关注”，[4],[5]要“减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果”。[4]贫富差距过大问题是全球关注的发展问题。虽然多数国家都定期发布基尼系数以反映国内贫富差距情况，但世界银行等国际组织从未正式发布世界基尼系数。

我们借鉴世界银行专家拉克纳（Lakner，2016.8）和米兰诺维奇（Milanovic，2009.9）等的研究，依据全球195 个国家和地区，特别是有收入分组数的146 个国家和地区的相关数据，测算了2000年以来的世界基尼系数。这一系数总体上在0.694—0.788 之间，仍然非常高。

图10.世界基尼系数

一是世界贫富差距触目惊心。世界基尼系数畸高，2000—2018年平均高达0.74 左右，接近全球各国平均值的1.8 倍，并且高于贫富差距最大的南非的0.63。最高/最低收入倍数也证明全球贫富差距过大，个别年份如2013年全球收入最高的20%人口的人均收入为收入最低的20%人口的65 倍，收入最高的10%人口的人均收入为收入最低的10%人口的132 倍。

二是全球“南升北降”推动世界基尼系数平缓下降。随着经济全球化深入推进，金砖国家等新兴经济体群体崛起，国际格局“南升北降”，加之发展问题越来越受关注，世界基尼系数从2000年的0.787 下滑至2013年的0.694，近年又略有回升。

三是全球发展不平衡是导致反全球化的重要原因。全球贫富差距过大，既有市场经济带来的两极分化因素，也有全球经济治理不完善的因素。各国税后基尼系数要比税前低0.15—0.2 个百分点，而全球无税收、无转移支付、无扶贫政策，更无中国式的对口支援，“国”与“不国”差异很大。在全球化过程中，各国获益不平衡、国家内的获益也不平衡，受损者或自认为的受损者就会起而反对自由贸易，反对全球化。所以，习近平主席强调要缩小世界发展赤字，推动共建人类命运共同体，这无疑占据了国际道义制高点。

综上可以看出：

第一，基尼系数过高或过低都不好。基尼系数过低，或过度高福利，容易使经济发展缺少活力；基尼系数过高，贫富差距过大，则容易造成社会动荡。合理的基尼系数目标应适应国家整体发展战略目标，制定时在效率和公平之间认真权衡。

第二，我国基尼系数还有下调空间。各国可随发展阶段的变化，及时调节基尼系数高低，使之保持在适度、合理水平。考虑到我国地区差异、国民心态以及实现共同富裕的目标和宗旨，如果基尼系数从当前的0.47 缓慢下降到2050年的0.38 左右，则比较理想，而且也与世界基尼系数算术平均数0.383 的水平接近。

第三，应缩小全球贫富差距过大的发展鸿沟，占领道义制高点。0.7—0.8 的世界基尼系数，表明全球贫富差距巨大，这种贫富悬殊在任何一个国家内部都是不可容忍的。发展鸿沟、发展赤字的存在是严重影响世界经济繁荣、政治稳定、国际安全的重大问题。为了在全球范围内缩小贫富鸿沟、减少矛盾冲突，应努力降低世界基尼系数，而目前近0.7的基尼系数还有较大下降和调节空间。考虑到没有世界政府和世界转移支付，不可能将基尼系数再调低0.15—0.20，今后二三十年，将世界基尼系数降到0.6 左右，可算是一个相对合意的目标。作为负责任的发展中大国，中国有责任也有能力推动国际社会为之共同努力，并将之纳入世界发展议程，为我国争取更大话语权。

四、建议我国采用3.2 美元—5.5 美元的相对贫困标准，将基尼系数纳入相对贫困指标体系，与联合国机构共同发布世界基尼系数

在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我国反贫困工作已站在新起点上，工作重心从绝对贫困治理转向相对贫困治理。习近平总书记指出，要推动减贫战略和工作体系平稳转型，建立长短结合、标本兼治的体制机制。[2]12针对主要矛盾变化，抓住减少相对贫困这一工作重点，理清工作思路，初步建议如下：

第一，适时适度提高相对贫困标准，可采用国际认可的3.2 美元—5.5 美元的新标准。习近平总书记强调：“坚持实事求是，就能兴党兴国”，[6]我们的各项工作都要“确保经得起历史和人民检验”。[2]12我国在全面建成小康社会后，依据人均国内生产总值超过1 万美元、已处于中上收入国家行列的实际，可考虑借鉴世界银行推荐的贫困标准。按相对贫困人口1 亿人左右倒推，可将标准提高到3.2 美元—5.5 美元之间；而如按相对贫困率在10%以内推算，5.5 美元的标准也在备选之列。但究竟是3.2 美元、4.5 美元还是5.5 美元更好，需要根据国家战略优先项仔细权衡。制定一个新标准，应既有利于坚持我国发展中国家地位，也有利于我国把握国际战略主动。

第二，可将基尼系数纳入相对贫困指标体系，体现在每一个五年规划之中。贫富差距适度非常重要，过大或过小都会损害经济健康和社会稳定。我国当前贫富差距略大，可考虑在以后的规划中，适时纳入基尼系数指标，这在起到宏观导向作用的同时，也有利于扩大中等收入群体、建设强大国内市场。建议到“十四五”规划完成时，我国将基尼系数稳定在0.45 左右，此后在每一个五年规划中降0.01 左右，到第二个百年奋斗目标实现时降至0.38 左右。这样，就可把“先富—后富—共富”辩证地统一起来，进一步体现社会主义的本质特征和中国特色社会主义制度优势。

第三，倡议共同核算世界基尼系数，致力于缩小全球贫富差距。世界银行等国际组织主要由发达国家主导，从未正式计算、发布世界基尼系数，这不排除有其利益考量。即使如米兰诺维奇等在世界银行工作过的学者对世界基尼系数作过学术测算，相关数据也没有正式发布。我国可动员国内统计专家力量，加强与国际组织合作，共同测算并发布权威的全球贫富差距指标——世界基尼系数，以推动缩小全球发展鸿沟，减少全球化阻力，减少全球不安定因素。经初步测算，二三十年后，将世界基尼系数降至0.6 左右是相对理想的目标。我国可推动国际社会共同努力，将其列入联合国相关工作议程。

第四，扩大国际减贫合作，推动共建人类命运共同体。改革开放以来，我国的减贫和发展成就举世瞩目。联合国秘书长古特雷斯表示，精准扶贫是实现《2030年可持续发展议程》设定目标的唯一途径，中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴。我国可把分享减贫和发展经验、促进国际多双边合作作为提升我国国际话语权和参与国际经济治理能力的抓手。继续推动经济全球化，促进世界经济更加开放，促进贸易投资自由化，以推动构建开放型世界经济来缩小全球贫富差距。同时，推动发展问题上的南北合作，促进形成国际合力，占据国际道义制高点，赢得战略主动。

附表.全球153 个国家和地区的基尼系数